中亚地区各国联合维护大坝安全

[瑞士]B.李博特 等

陈立立 译自英刊《水力发电与坝工建设》2009年第11期

联合国欧洲经济委员会(UNECE)通过缔结《跨国水道和国际湖泊保护和利用公约》等方式致力于促进中亚共享水资源管理方面的合作。这是此区域可持续发展的前提,其目标之一是促进大坝和其他大型水资源管理设施的安全运行。

大坝是中亚水资源管理基础设施中非常重要的部分。按照国际大坝委员会(ICOLD)的分类,中亚地区1200座坝中有110座属于大型坝,它们大多建在跨界河流上,如阿姆(Amu Darya)河、锡尔(Syr Darya)河、伊犁(Ili)河和额尔齐斯(Irtysh)河。世界上最高的大坝之一,300m高的努列克(Nurek)坝,就建于瓦赫什(Vakhsh)河(塔吉克斯坦阿姆河的一条支流)上。

中亚地区年可开发的水电资源约为 400GW◦h,目前已开发10%,预计可以满足中亚地区70%的用电。该区域绝大部分(约 90%)的水电能源蕴藏在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦。在这些国家,一些新的水电站正在兴建之中,例如塔吉克斯坦瓦赫什河上的罗贡(Rogun)水电站。按照设计,罗贡水电站装机容量将达到 3600MW,堆石坝坝高335 m,库容13.8 km3,在吉尔吉斯斯坦,纳伦(Naryn)河上的卡姆巴拉塔(Kambarata)一期水电站坝高将达到275 m,库容4.65 km3,预计电站装机容量为1.9MW。

中亚的许多大坝都建于 40～50a前,由于维护不力以及安全操作方面的法律制度不健全,事故风险正在加剧。尽管遭遇过一些意外事件,那些同属一个流域的国家仍未建立起有关大坝事故或者紧急情况下的预警机制。而这些建在跨界河流上的大坝一旦出现事故,将给人口密集的下游地区和国家带来灾难性的后果。

1 项目启动

大坝安全问题受到中亚地区各国高度关注,为此,UNECE、联合国亚洲及太平洋国家经济和社会委员会(UNESCAP)在2006年共同启动了名为“中亚地区大坝安全合作能力建设”的项目。项目所需资金由芬兰政府提供。该项目促进了“中亚地区水能资源合理有效利用合作战略”的实施。该战略是遵照“联合国中亚经济体方案(SPECA)”制定的。

项目的第1个阶段耗时 9个多月,于2006年年底完成。这一阶段的目标首先是促使各国考虑设立或修订国家大坝安全监管框架,以实现各国之间水资源管理的一体化;其次是促进大坝发生事故或紧急情况时各国之间的信息交流和区域合作。该阶段取得了如下两项主要的成果:

(1)制定了一套关于包括大坝在内的大型水利设施安全的国家示范法,为协调各国的大坝安全法律框架奠定了基础。

(2)在大坝安全合作方面达成了区域性草案,该草案规定,当大坝发生事故时,各国之间应交流和通报有关信息。

在此阶段,各个国家都编写了涉及大坝各方面的安全问题的报告,并在此基础上,发表了关于中亚地区大坝安全的公告。公告涵盖了当前各国立法状况、大坝安全领域的机制和金融模式,以及当前该领域的合作机制等内容。该公告还附有中亚地区大型水库名录,这是自20世纪 80年代以来的首次更新。

2 项目第2阶段

项目的第2个“三年计划”始于2008年,由芬兰和俄罗斯联邦政府联合资助,并由 UNECE和拯救咸海国际基金会(EC-IFAS)联合实施。

该阶段的目标是完善国家法律和体制框架,并在中亚建立大坝安全区域合作机制。取得了如下成果:

(1)构建了大坝安全国家管理框架,该框架基于项目第1阶段制定的示范法。

(2)构建了关于大坝安全和区域内持续性合作的区域性合作框架,该框架基于第1阶段的协议草案。

(3)完善了大坝性能检测和评估的法规和章程。

(4)加强了大坝维护和监测及预警系统改进方面的技术支撑。

所有参与国已经开始制定大坝安全方面的法律或者改进现有的管理机制。具体情况如下:

(1)哈萨克斯坦。按照该项目的要求,已审核了旨在修订涉及水工建筑物安全管理规定的国家法草案。在国家立法方面,更注重如何充分处理安全问题。哈萨克斯坦政府在此方面已经迈出重要一步,即于2009年5月12日批准了关于水资源管理系统和设施安全的法规。

(2)吉尔吉斯斯坦。通过世界银行项目,该国最近起草了关于组建大坝委员会作为负责大型水工建筑物安全问题的国家机构的法律。UNECE将结合示范法对该草案进行审议。

(3)塔吉克斯坦。参考该项目的示范法,塔吉克斯坦政府已经起草了关于大坝安全的国家法律草案。然而,还需要做更多的努力来促进立法进程,为此该国政府计划于2009年年底举办大坝安全研讨会。

(4)土库曼斯坦。作为2008年大坝安全国家研讨会的成员之一,该国政府意识到针对水工建筑物安全问题进行立法的必要性。因此,该国根据示范法起草了法律草案,但草案还需要修改,以涵盖该国水利基础设施管理的各个方面。

(5)乌兹别克斯坦。在回顾2008年大坝安全国家研讨会上介绍的俄罗斯水工建筑物安全法规最新变化的基础上,该国政府对一项在10a前制定的水资源基础设施安全管理法规进行了修改。该草案包含了旨在改进现有相关法律的条款,由国家水利设施委员会(该国在这一领域的管理机构)在与相关机构进行商议后制定。

UNECE中参与该项目的国际专家对这次被提议的草案修改方案进行了审查。该修改方案正在审批过程中。

3 技术规范和法规的完善

这项工作得到了俄罗斯联邦的大力支持,水工建筑物安全中心(莫斯科)、水利协会(莫斯科)以及Vodoavtomatika研究所(比什凯克)都参与其中。在研究过一些示范性的技术规范和法规后,该国拟定了一份包含有俄罗斯联邦水工建筑物安全法规以及中亚五国类似法规的清单,并进行了分析。

在此基础上,提出起草法规和编写技术指导规范的建议,这一建议可能会加速中亚各国规章制度的修订和引进。现已拟定了技术指导规范纲要,并已提交给中亚各国以征求他们的意见。

4 区域协议

关于在中亚地区大坝安全领域开展合作的协议正在继续商讨中。2008年制订的新草案已经在区域和全国性会议上进行了讨论,并分发给各国的相关部委。一个有关设立合作机构的宪章草案已准备就绪,它提出建立一个国际委员会,或者一个负责水工建筑物安全的区域中心。

一份遵照各参与国建议进行修改完善的草案于2009年10月发布,并交由五国政府审批。

5 未来挑战

在中亚地区开展大坝安全方面的工作面临着巨大的挑战。显然,有必要加强个别设施的监管力度以确保其符合技术标准,并且要采取适当的措施来保证事故风险不会随着这些大坝的老化而增加。在国家层面上,所有国家都应通过立法和建立相关机构来保证水利设施的安全,这一点尤为重要。对大坝安全管理人员进行培训是其中的一个重要发展方向。在区域一级上,应建立一个平台,例如委员会或者技术中心,以利于五国之间开展大坝安全技术交流与合作。