实现喀什噶尔河流域水资源统一管理的探讨

阿达来提◦吐尔迪

(新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处,新疆 喀什 844000)

水作为重要的自然资源是人类赖以生存的物质基础,也是人类社会与经济发展的重要制约因素,水资源的合理开发和充分利用,关系到人类发展的切身利益。如何对水资源进行有效的管理,已经引起全社会的普遍关注。对喀什噶尔流域而言,为了实现水资源的综合管理,按流域统一开发和利用水资源是主要措施,其主要优特点是打破了固化的行政区划管理模式,采取符合自然流域为单元的协调管理方式。水资源应以流域形成自然体系,结合上、下游依赖水资源的各县、市、农牧团场经济社会现状和未来需求,对整个流域的水资源 (地表水、地下水)进行合理开发、优化配置,实现水资源的统一管理,最严格的管理流域内有限的水资源。流域灌区应以合理开发、优化配置、有效利用地表水为基础,以浅层地下水作补充,以现有的水库调节季节性缺水,充分发挥调水工程的作用 ,最大限度地利用洪水,最严格的管理水资源,在区域的经济、社会和生态效益中发挥最大的作用。

新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处于1991年1月经自治区人民政府新政函 [1990]78号文批准,自治区水利厅派驻喀什噶尔河流域的水行政管理机构。自流域管理处成立以来,经自治区人民政府授权,担负着流域内喀什、克州、兵团农三师、疆南电力公司等单位的工农业生产供水。农业供水涉及七县两市三个农牧团场,灌溉面积550万亩。工业供水主要是发电供水,为克孜河一、二、三、四、五、小一级6个水电站及盖孜河吾依塔克、库山河木华里2个水电站和依格孜亚水电站,总装机容量7万kW。流域内由新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处所辖的6条河流,河流有克孜河、盖孜河、库山河、依格孜亚河、恰克马克河,布谷子何等,多年平均径流量45.92亿m3,年实际配出水量平均约38.6亿m3。目前管理的流域骨干水利工程有五大渠首即:克孜河阿瓦提渠首、天南维其克渠首、布哈拉渠首、盖孜河塔什米里克渠首、库山河木华里渠首、引调水干渠91.1km、排碱渠87km、河道堤防 43.35km,形成水利固定资产3.08亿元。

随着喀什噶尔流域管区全面落实科学发展观建设新农村进程的加快,人与自然和谐相处已经成为时代发展的主旋律。在实现人与自然和谐相处情况下,统一流域管理是亟待解决的突出问题,流域管理是一个十分复杂的问题。改革流域管理体制,就是要以流域为单元,实行统一规划、统一调度、统一管理,建立权威、高效、协调的流域管理体制。喀什噶尔河流域面广点多,牵扯喀什地区、柯孜勒苏柯尔克孜自治州、兵团农三师等五个以上的厅级部门。

目前,流域机构责权不统一,行政地位不明确,难以执行水资源的统一规划、统一调度、统一管理,行使有力的监督管理和进行有效的协调,在流域内无法实现最严格的水资源管理目的。

1 现存流域管理体制存在的问题

新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处自成立之日,就以原有的水管理模式为基础,结合本流域的实际情况和水情,实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,形成了有自身特色的流域管理制度。总体看,喀什噶尔河流域管理逐步加强,尤其是新 《水法》的实施,进一步推进了喀什噶尔河流域管理。而随着所辖的6条河流的区域经济和社会发展的客观需要,喀什噶尔河流域管理水平还有待进一步完善和提高。现有的流域管理还存在不足之处,尚不足于构建完整的流域管理体制。

(1)流域管理委员会章程滞后。喀什噶尔河流域的流域管理应以 《水法》、《防洪法》等法律法规为依据,结合本流域水资源管理的实际,建立一整套流域统一管理制度,这样可以从根本上保障喀什噶尔河流域水资源统一管理。

(2)喀什噶尔河流域现有的流域管理机构的性质和权限不足于实现流域统一管理的职能。流域管理机构需要对流域内的水资源进行综合统一规划,对不同地区利益进行合理分配,必须要有调度流域内各地方政府及相关部门的权限,以确保其职能实现。目前,喀什噶尔河流域为新疆维吾尔自治区水利厅的派驻流域水行政管理机构,行使所在流域的水行政主管权力。流域管理机构作为一个事业性的行政管理机构,缺少较为独立的自主管理权,制约了其更好地履行职权。现行的流域管理机构是自治区水行政主管部门的派驻机构,虽然有委员会之名,但是没有委员会之实。流域内各有关部门和有关地区都各自为政,各自开发利用流域水资源,流域管理机构难以发挥有效的协调和仲裁作用。同时,由于流域水行政管理机构和地方水管机构的并存,流域上游、下游水资源,水资源的量与质两方面的管理被人为的分割开来,而在地下水资源和水质管理方面,都存在职能交叉的问题,这些责任在文字上看起来有所区别,但实际工作中常常相互交叉、重叠,以致与现有的流域管理机构难以实现综合统一管理的职能。

(3)现有的流域管理机构缺乏必要的经济措施。流域管理机构职能是以行政准公益性为主,目前流域管理机构的经费基本都来自水费征收,由于流域管理单位水价长期偏低,严重背离供水成本,现行农业水价执行的仍是1996年喀什地区确定的供水水价,每方水价为1分,而灌区一级管理机构新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处的每方水价仅为0.142分。灌区管理单位费用增加,单靠水费收入和公益性补助已难于维持工程的正常运行管理,而且灌区的工程设施、设备更新改造没有资金来源,致使工程老化失修和病险情严重,存在安全隐患。流域多头管理,造成各自为政,管理混乱,不易协调,行政执法难,同时还容易引发灌区水管单位之间管理矛盾,给灌区协调和供水服务工作造成困难。由于经费极其有限。经费不足导致了流域管理机构缺乏良性运行机制。

(4)流域管理机构规范性文件的制定存在着困难。由于水资源管理情况复杂多变,立法难度大,除了基本的内容由水事法律以法律的形式固定下来以外,对于其他的或完全属于水利专业性的内容则由地方或其他水行政主管部门、地方人民政府及其水行政主管部门以违背水法和防洪法等法律的规范性文件形式制定出来。而流域管理机构是水利厅的派驻机构,不属于地方管辖,地方在立法时就不能对流域机构的性质、职权做出规定。流域管理机构由于自身的法律地位不明确,因而其指定的有关流域管理委员会章程的法律效力等也无法确定。这样就导致流域管理机构与地方行政区域管理难以协调,难以开展有效的工作。

2 流域管理体制的健全和完善

为了建立和完善喀什噶尔河流域管理体制,必须从流域管理的依据出发,考虑到现有流域管理体制和制度的弊端,加强和完善流域管理章程的落实和修编工作,建立适合灌区实际的配套制度,增强流域管理机构的权限。在充分调动地方积极性、发挥地方作用的基础上,改变目前各地方分割管理的现状,强化喀什噶尔河流域的整体协调管理,防止水资源、水环境开发利用中的地方保护和短期行为,处理好各地方在开发利用和保护方面的当前与长远、局部与整体的利益平衡关系。

(1)完善 《流域管理章程》。《流域管理章程》应当依据所辖的6条河流的各自身特点,进一步明确流域管理和行政区域管理的关系,完善流域管理与地方行政管理的协调机制,统一管理各区域的水资源。按照新 《水法》明确的流域管理和行政区域管理相结合的原则,进一步完善喀什噶尔河流域水资源管理现存的流域管理与行政区域管理两种方式。应根据流域管理的特点,在 《流域管理章程》中明确管理的原则、管理的范围,建立基本管理制度。制定系统的、可操作的管理规定。流域管理的基本制度应当包括:规划计划、水资源开发利用、污染防治和监督管理等制度,有效的解决水事纠纷等工作内容。

(2)健全流域管理机构。根据流域管理机构相应职能和性质,以现有流域管理机构为基础,健全流域管理机构,保障对流域内各地方政府及其相关部门水资源的合理开发与利用。还应根据流域内水资源开发利用目标及所担负的社会功能,在流域管理机构的管理范围内,制定具有可操作性的规章制度等规范性文件,加快流域管理法制化的进程。

(3)实现流域管理统一管理。在综合考虑全流域的水资源利用和保护下,对流域内的现有利益结构及冲突进行调整,必须建立流域统一协调下的多元决策管理机制,在流域进行水资源管理的重大决策时,应吸收各地方管理利益层面的代表参与决策过程,体现民主、公正。在体现区域公益最大化的前提下,可协调平衡地方部门之间的问题,有利于流域管理决策的贯彻和执行。同时,努力破解灌区体制不顺对发展的制约。努力探索促进灌区统一管理、高效运行的管理措施,不断突破体制制约,促进流域可持续发展。根据喀什噶尔河流域的实际情况,在管理体制上应打破原有松散型管理体系,实现喀什噶尔流域统一管理、分级负责的科学管理体制,采取“专管机构+供水公司+用水者协会+农户”的新型管理体系,即一级专管机构由统一的灌区管理机构负责,二级管理由灌区水管总站组建供水公司,三级管理由村级农民用水者协会承担。着重改变长期以来粗放管理状态,按照企业化管理要求和精干、效能的原则,对原有机构进行改革、改组,以供水生产为中心,确立管理机构。

综上所述,只有健全流域管理的相关规章制度,进一步增强流域管理机构综合协调能力,完善流域管理体系,才能实现喀什噶尔河流域水资源的统一管理。