江苏省堤防管理现代化的实践与认识

江苏省水利厅工管处

河道堤防工程是防洪保安的重要主体工程，是形成水系与流域，形成水安全保证、水资源保障和水环境保护的水利工程体系的基础工程，是水利发挥综合效益的重要载体，是水利服务经济社会发展的基本工具，是充分发挥水利保障能力的基础支撑，河道堤防管理的成效直接关系到水利行业综合效益的发挥。江苏滨江临海，地处江、淮、沂沭泗下游，素有“洪水走廊”之称。建国后，历届省委、省政府坚持不懈大干水利，掀起了一次又一次的治水高潮。经多年的水利工程建设，全省现有流域性堤防6400多公里，有大、中、小河道2万多条，重要县域以上河道700多条。这些河道堤防在江苏的经济社会发展中发挥了重要的作用。随着经济社会的发展及水利行业的发展，河道堤防管理面临着许多新问题、新形势、新要求。

一、江苏省堤防工程管理现代化的实践

随着社会经济的发展，人类涉水活动日益频繁，以及对堤防等水利工程防洪保安、开发利用的要求日益提高，目前我省堤防等水利工程管理的任务日趋繁重。我们在加强堤防等水利工程的制度化、规范化、法制化和科学化管理的同时，积极推进堤防工程的现代化管理，按照江苏水利现代化建设的要求和目标，进行了水利工程管理现代化的实践和探索。

（一）抢抓机遇，进行堤防的达标建设，恢复提高堤防的设计标准。我省抢抓灾后重建、加强水利基础设施建设及扩内需等机遇，适时推进流域性堤防的达标建设，恢复提高堤防的设计标准和能力。一是组织实施长江堤防达标建设。我省境内长江干流总长433公里，江港洲堤总长1548公里，其中主江堤（干堤）866公里。自1998年汛后至2003年，我省实施江堤达标加固工程完成堤防土方加固长1533公里，累计完成40.7亿元。通过对长江堤防的达标建设，将长江防洪标准由原来的二十年一遇提高到五十年一遇，有效地减少了堤身堤基渗水现象，解决了堤身单薄等问题，基本清除了穿堤建筑物的安全隐患，有效保护了河势的稳定和堤防的安全。二是组织实施海堤的堤防达标建设。从2006年起，我省按防御50年一遇高潮位加十级风浪防潮标准，用三年时间全面完成重点堤段达标建设任务。共实施堤岸防护工程109.5千米、保滩工程41.6千米，加固改造大中型涵闸27座、小型涵闸96座。工程总投资15.6亿元。三是积极组织实施新沂河、新沭河、中运河等流域性河道堤防的50年一遇标准的达标建设。四是启动实施中小河道堤防的整治与达标建设。

（二）抓住水管体制改革的机遇，建立健全河道堤防的管理体制。健全管理体制、落实管理责任是管理现代化的基础。从2002年到2007年底，我省按照国务院和水利部的统一部署，加强领导、形成合力，制定方案、落实政策，点面结合、全面推进，分类指导、强化督查，坚持标准、严格验收，全面完成了全省13个省辖市、79个县（市、区）和9个省属管理单位的水管体制改革任务。我省的这次改革取得了明显的成效：理顺管理体制、明确管理职责，畅通了工程管理和维修养护经费渠道，积极进行水管单位内部改革，提高了管理绩效，试行了管养分离，推进水利工程维修养护市场化建设。

（三）加强行业管理，健全规划与制度体系并加强指导，规范行业行为，树立行业形象。一是组织制定并完善水利工程管理各项规划，如河湖岸线利用规划、水域管理与保护规划、退渔（耕）还湖（河）规划、水库泵站及水闸加固改造规划、工程管理现代化建设规划、管理人才规划等，建立健全工程管理规划体系。 二是提出行业管理的目标任务与要求，如工程的管理覆盖率、维修养护率、完好率、考核达标率，提出工管系统年度或阶段工管任务。三是加强行业管理的制度建设，制定出台工程管理专项指导文件，如建立水利工程管理月报制度、管理动态通报制度、违法涉河建设项目通报制度、水利工程管理考核与评比制度等制度。四是推进工程管理的规范化与标准化体系建设，制定出台堤防、水库、水闸、泵站等工程技术管理办法；制定出台做好河道滩地管理、安全鉴定等规范化管理的专项办法；出台了《江苏堤坝白蚁防治技术规程》、《江苏省沿海挡潮闸防淤减淤运行规程（试行）》等省地方技术标准等。这些技术办法和规程，为规范工程管理的各项行为提供了技术要求和标准，初步形成了新时期水利工程管理的技术规范体系，对加强规范管理和行业管理起到了很好的指导和约束作用。

（四）以水利工程管理考核为抓手，推进堤防规范化与标准化管理。我们以创建省级和国家级水利工程管理单位为目标，把考核工作作为推进堤防规范化与标准化管理的一项重要工作抓好。一是明确目标，强力推进。省水利厅每年把水利工程管理考核作为全省水利年度目标任务的一项重要内容。每年下文明确各地争创国家和省级管理单位的达标创建单位名单。省厅加强对全省水利工程管理考核工作的督查与指导，每年召开全省水利工程管理考核工作座谈会，交流考核工作的做法，同时结合会议，进行培训；省厅多次派出专家组,对具体管理及工程现场进行检查指导，跟踪创建过程，督促补课，规范其各项管理行为，推进创建单位的管理考核工作。二是坚持标准，严格把关。我们在水利工程管理考核验收工作中，严格按照《考核办法》进行考核打分，不放松要求，不追求单纯的通过考核验收单位数。对已经确定为省三级以上的管理单位，实行动态管理，经常检查，督促其规范管理。三是增加投入，提供支撑。我们对各地申报省级和国家级的水管单位，在每年度安排省级水利工程维修养护经费的时候，给予重点支持。四是加强宣传，典型推动。我们在江苏水利网站上增设“水利工程管理考核”专题，公布省级以上管理单位名单和考核信息，宣传省级以上管理单位先进的管理经验，相互学习，互相借鉴。到目前为止，全省已有省级以上达标单位50个，其中国家一级管理单位8个，省一级管理单位24个（含4个国家一级单位），省二级管理单位19个，省三级管理单位3个。

（五）强化河道管理范围内建设项目等涉水的社会化管理，在维护堤防完好与安全的前提下，支持地方经济发展。涉河建设项目的管理一直是河道堤防管理工作中的一项十分重要而又艰巨的任务。由于经济快速发展，涉河建设项目日趋增多，我们加大力度，加强涉河建设项目的管理，不断规范涉河开发利用行为。一是加强涉河建设项目的事前引导，坚持开发利用的科学论证；二是严格审查，科学审批。我们建立了内部监督机制，加强防洪评价报告专家审查前的预审工作，强化了专家组的公正审查，做到省、市、县三级共同审查把关与审批。三是注重防洪安全，落实防洪措施。四是强化责任意识，严格后续监督检查。建立省级定期检查和互查制度，省厅每年都对许可项目进行督查，指导地方更好地履行监管的职能，发现并及时处理建设项目的违法违章事件。我们督促沿江地方水行政主管部门加强对涉河项目建设全过程的跟踪检查，做好审批后续有关工作。五是组织开展各类专题执法和整治行动，2008年全省组织开展沿江涉河建设项目整治专项行动，2009年又开展了“百湖执法”等专项行动，效果良好。

（六）探索开展堤防管理的自动化和信息化工作。堤防的现代化管理，需要我们用现代科技来改进传统与经验的管理方法，用自动化和信息化技术来提高堤防管理的技术水平，为此，我们开展积极的探索。

1、研究建设“江苏省长江河道监测管理系统”。我省结合长江堤防达标加固和河道整治工程建设，立项建设了“江苏省长江河道监测管理系统”。该系统总体设计围绕建设长江防汛安全管理、长江河道整治管理、长江工程及岸线管理、长江水资源水环境管理四大体系进行，各体系相应形成数据采集、信息处理、信息管理、模拟评价和运行管理五个层次。该系统的建成将对江苏长江河道堤防进行统一监测管理，为决策管理部门提供实时信息；采用优化技术，及时快速地对潮位、水质进行预报，对河床演变、险情进行评估。目前第一期工程已经验收并投入使用。

2、建立张家港沙钢段堤防岸坡预警监测系统。张家港沙刚岸段，著名的沙刚集团厂区设置在长江岸边，堤外河床水深达到了70米，岸坡陡立，堤防岸坡防洪安全十分险要。为此，专题建设了沙钢段堤防岸坡预警监测系统，对该段堤防岸坡进行不间断的实时监测。

3、开展洪泽湖大堤无损探测隐患工作。洪泽湖大堤长约67公里，属国家一级堤防，国务院明确在任何情况下必须确保安全。其建设年代久远，历史遗留隐患众多，内部构造复杂，我省采用无损探测技术对洪泽湖大堤隐患进行了探测研究，这是江苏省内首次较为系统地利用无损探测技术进行大堤隐患研究，总结物探方法在洪泽湖大堤隐患探测中的有效性和规律性。

4、开展堤防渗流技术管理。我省组织对部分堤基、堤身渗流问题突出的堤防，进行渗透破坏机理和渗流控制研究，提出了主动渗流控制、安全渗压水头的概念，给出了安全渗压水头和容许水力坡降的关系，并作为渗流安全监控指标应用到管理工作中；对沿海感潮河段堤防渗流，采用有限元方法分析感潮条件下的渗透稳定性；运用定水头、定流量群井注水法，模拟洪水进行堤防防渗安全检测管理。

5、建立堤防视频监视系统。我省常熟和太仓江堤建立了沿线的视频监视系统，管理人员可以全天候地观测堤防状况。

6、应用3S（遥感RS、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS）技术于河道堤防管理。遥感技术与其他空间信息技术相结合，可以多维、全方位地实施对地观测，以及动态监测，为河道堤防管理服务。3S在江苏水利工程管理中主要应用与以下方面：河道与湖泊保护范围内岸线资源利用变化年度遥感分析，河道与湖泊资料整编，省管河道岸线涉水项目数据库建设及查询系统建设，河道湖泊地理信息系统，海岸线稳定性动态监测等。

7、应用水下检测技术于河道管理。我们积极应用多波束测深系统、泥浆密度仪、水下摄像系统结合GPS等国际先进的仪器设备高精度进行河道等水利工程水下检测，为堤防管理和安全运行提供技术支撑，主要应用项目有：长江镇扬河段水下潜坝工程检测；长江采砂区水下地形监测；太湖生态清淤工程检测；淮安四站进出水流道的三维扫测等。

二、对堤防管理现代化的初步认识

堤防管理是通过对堤防的检查观测、维修养护、加固改造、控制运用等行为，来维护堤防工程的安全与完好、保证工程自身的正常运行和效益的充分发挥的系统工作，是对堤防工程设施进行保护并加强河道堤防管理范围内各有关事务的社会管理与服务，在维护工程安全完好的情况下，充分发挥水利河道堤防岸线、水域、滩地、砂土等资源效益和航运、旅游、生态等社会综合效益的系统工作。堤防管理现代化，是适应经济社会现代化和水利现代化的客观需要，是水利现代化的重要组成部分，没有堤防管理现代化就没有水利现代化。

（一）堤防工程管理现代化应具有的基本要求

根据江苏经济社会发展的状况并结合江苏水利工程管理实际，我们认为江苏堤防工程管理现代化应具有以下六个方面的基本要求：一是管理体制健全完善、运行机制合理，管理效率高；二是加强堤防达标建设与维护，堤防工程的达标与完好安全程度高；三是堤防管理制度化、规范化与标准化程度高；四是堤防管理法制化程度及涉河事务的社会化管理程度高；五是堤防管理的科技水平高；六是堤防管理队伍素质高。

（二）堤防工程管理现代化评价指标的初步思考

现代化应通过指标体系来体现。经过思考和调研，我们认为堤防管理现代化评价指标应分别针对堤防工程管理单位和水行政主管部门提出两套不同的指标。堤防水管单位的现代化评价指标体系可由以下9个方面组成：（1）水利工程管理体制合理性与先进性水平；（2）水利工程管理规范化程度；（3）水利工程管理手段自动化、信息化水平；（4）水利工程管理法治环境良性化水平；（5）水利工程运行安全管理水平；（6）水利工程设施完好和功能达标程度；（7）水利工程水生态环境保护水平；（8）水管单位经营管理绩效和发展能力；（9）人力资源科技水平和结构性合理程度。

这九个方面的评价方法可分为定性评价和定量评价两类。前五项可进行定性评价，定性评价全面但人为因素较多；后四项可进行定量评价，定量评价客观且人为因素较少，数据来源较稳定。这九个方面又称为评价指标体系一级组成项目，在各组成项目属下再分解为若干二级评价指标。

堤防工程管理的现代化，目前尚无准确的定义。我们将在今后的工作中，进一步思考、探索、实践和总结，用现代的管理理念、先进的方法技术、科学的管理制度，推进我省的堤防管理工作，加强我省水利工程管理工作的现代化建设。