堤防建设标准化 工程管理规范化：黄河堤防工程建设与管理工作介绍

黄河水利委员会

黄委直管堤防工程2400多km、河道整治工程12800多道坝段、各类水闸188座，以及三门峡、故县两座大型水利枢纽，具有直管工程多，管理任务重的特点。在水利部的领导和建管司的支持下，2006年6月黄委所属76个水管单位全面完成了水管体制改革。围绕水利部治水新思路，“维持黄河健康生命”，黄委充分发挥新体制带来的生机与活力，积极推进标准化堤防建设与管理工作，以保障工程安全和提高工程效益为目标，以创建国家级水管单位为抓手，规范“建设与管理标准”，实施“示范工程”引导与“科技进步”带动战略，有效地促进了工程建设与管理水平的全面提升。

一.黄河标准化堤防建设

1.理清思路，打造坚实堤防工程

2002年，根据国务院批准的《黄河近期重点治理开发规划》，黄委党组针对黄河下游防洪存在的主要问题，借助国家拉动内需的政策环境，审时度势，确定建设黄河下游标准化堤防。即通过对堤防实施堤身加高帮宽、放淤固堤、险工加高改建、修筑堤顶道路、建设防浪林和生态防护林等工程，构建集“防洪保障线、抢险交通线和生态景观线”于一体的黄河标准化堤防体系，这是确保两岸人民安居乐业和经济社会可持续发展的一项重大的战略措施。

黄河标准化堤防以防御花园口站洪峰流量22000m/s3为设计防洪标准，堤顶高度超2000年设防水位2～3m，堤顶宽度为12m，堤顶道路硬化宽度为6m，堤防边坡为1∶3；利用黄河泥沙在堤身背河侧吹填宽度为100m，高度超浸润线出逸点2.0m；堤防临河侧防浪林宽度为50m，堤防淤背区顶部种植适生林。

2.多措并举，确保进度质量安全

在标准化堤防建设管理中，严格执行国家及行业有关法律法规，全面落实三项制度，稳步推进建设管理工作的全面发展。

（1）明确目标，落实项目法人责任

为确保标准化堤防建设年度任务的完成，各级主管单位高度重视，将防洪工程建设列入各单位年度工作目标任务，黄委同山东、河南两局，两局同所属建设单位——市局分别签订年度防洪工程建设目标责任书，并纳入年度目标任务进行考核。在认真总结和借鉴以往基本建设经验基础上，将标准化堤防建设作为建管工作的中心，加强项目法人沟通，完善监管机制，做好服务，协调关系，开展优秀项目法人表彰工作，调动项目法人建设管理积极性，有效地推动工程建设顺利进展。

（2）阳光操作，优选堤防参建队伍

在招投标实践中，坚持“不留漏洞、超前设防”原则，精心组织、积极协调，着力打造“阳光工程”。利用“黄河水利工程招投标管理系统”，对整个招投标过程包括投标报名、资格预审、评标、专家管理、信用管理等全部实现智能化管理，用数字化手段避免了人为因素干扰，为招投标工作提供“公平、公正、廉洁、高效”利器。在2007～2009年黄河防洪工程施工招标工作中，连续三年实现零投诉。

（3）加强监理，切实发挥中介作用

严格按照《水利工程建设项目施工监理规范》、《黄河防洪工程施工监理规范》的规定，加强对监理单位和监理人员的监管。监理单位严格按照合同要求，对施工全过程进行检查、监控和管理；对隐蔽工程和重要项目，严格落实旁站监理、巡视检查和平行检验，按程序及时跟班到位进行监督检查，一旦发现问题及时提出并督促处理，对达不到质量要求的工序不签字，不允许进入下一道工序。

（4）加强监督，确保工程质量安全

为强化主管部门监督管理，一是完善工程建设监督管理制度，规范监督管理程序、明确检查重点，推进监督管理工作有序开展；二是加大对工程建设质量与安全生产管理的巡回检查和专项检查力度，做到制度到位、措施到位、监管到位；三是加强工程建设安全应急管理，督促有关单位编制和完善工程建设安全事故应急预案，提高工程建设安全应急能力和事故控制能力；四是加强质量与安全监督队伍建设，组织了覆盖全河的专兼职监督员，严格培训及考核，规范工程建设质量与安全监督管理行为。

（5）严格合同，规范参建各方行为

项目法人严格按照规定与监理单位、施工单位签订监理合同和施工合同，按照合同规定的条款，对监理单位和施工单位进行监督管理。施工单位强化项目部管理，对项目经理实行公开招聘，在核定上交利润、确保质量和工期的前提下，实行项目部承包。解决中标工程的无序分包、非法转包和高产值、低效益的问题，加快了标准化堤防建设的进度。

（6）安全生产，营造文明施工场地

标准化堤防建设战线长，施工的人员、设备多，安全生产尤为突出。在施工管理中，始终坚持“安全第一，预防为主”方针，强化安全文明施工的宣传教育，开展“文明工地”创建活动，把“要我安全”的转变成“我要安全”。同时，要求工地设置醒目的安全生产警示标志，安排专兼职安全生产员，实行施工和监理人员持证上岗，切实做到安全生产，文明施工。

（7）及时验收，及时发挥工程效益

制定《黄河水利工程建设项目验收管理规定》和《基础设施建设项目验收管理办法》，实行分级管理、分级负责的验收原则，规范验收管理程序。年初制订年度验收计划，建立验收报送备案制度，强化验收组织、协调和指导，开展工程竣工验收质量抽查等一系列有效措施。建管、规计、财务、审计、档案等部门密切协作，加强建设项目设计变更、计划调整、竣工决算审核、竣工决算审计以及档案资料的管理，严格把关，为工程验收顺利实施创造了有利条件。

3.争先创优，建设一流堤防工程

黄河标准化堤防建设涉及下游临黄大堤1371km，现已开工并基本完成1147km，预计3年左右时间,黄河下游标准化堤防工程将全面贯通。在建设管理过程中，各级主管机构和参建单位始终贯彻工程质量管理意识，济南、开封、郑州黄河标准化堤防和东平湖综合治理等四项工程先后获得中国水利工程优质（大禹）奖。2008年11月，济南黄河标准化堤防工程荣获2008年度中国建设工程鲁班奖，标志着黄河标准化堤防在设计理念、施工质量、工程管理等方面均达到了国内领先水平。

二.黄河堤防工程管理

1.精心组织，理顺水利管理体制

在长期的计划经济体制下，黄委所属水管单位形成了集“修、防、管、营”四位一体的管理体制。2002年国务院《水利工程管理体制改革实施意见》颁布后，黄委积极贯彻落实《实施意见》精神，针对人员多、底子薄、管护工程量大、管养分离任务重的现状，加强领导，精心组织，认真学习，统一思想，广泛宣传，全力营造良好的改革氛围。从改革试点探索到实施阶段，黄委先后召开过11次主任办公会，科学确定改革体制框架，专题研究改革有关问题，周密部署改革工作。通过认真细致、扎实稳健地探索，黄委2005年完成25个试点单位水管体制改革；在总结经验基础上，2006年全面完成了所属76个水管单位的水管体制改革。

本次改革，委属单位共有12829人参加，改革后，管理岗位上岗6314人，供水单位上岗962人，养护公司上岗3509人，2000余人分流到其他企业，实现了水管单位和养护公司、其它企业的人员、机构和财产的彻底分离，建立了职能清晰、责权明确的水利管理体制，畅通了工程维修养护资金来源，为工程管理提供了经费保障，改革取得了圆满成功。

2.规范管理，构建科学运行机制

为规范新体制下的堤防工程管理，在开展水管体制改革试点的同时，黄委即着手开展运行机制的研究，并在改革完成的同时，建立了一套与新体制相配套的运行管理机制。先后出台了20多个规范性文件，对工程管理责任主体进行了界定，对合同管理、养护标准、质量控制、竣工验收、经费管理等各个环节进行了规范。如为加强合同管理，制定了工程日常维修养护和工程维修养护专项合同示范文本，在合同签订时，采取“1+x”模式,即堤防、河道整治、水闸工程日常养护分别签订1个年度合同；对工程量较大的水毁修复、道路整修、坝坡整修等实物工程量集中或技术要求较高的项目实行专项管理，签订x个维修养护专项合同。同时在全河统一印制了运行观测与维修养护日志，为规范日常和专项维修养护管理，全面提高工程管理水平，提供了坚实的制度保障。

3.修订标准，促进堤防精细管理

为适应标准化堤防现代管理需要，促进工程管理向专业化、规范化、现代化发展，我们认真分析水管体制改革后水利管理面临的形势，在对以往标准、办法进行梳理的基础上，组织技术人员研究编制了黄河堤防、水闸、河道整治工程及内业资料的管理标准，并修订了与之配套的《黄河工程管理考核标准》，形成了系统、完整、具有黄河特色的“4+1”工程管理标准体系。同时，为加强标准化堤防的设计与管理，我们经过调查研究，又编制了《黄河下游标准化堤防工程规划设计与管理标准》。新的黄河工程管理标准体系对堤防工程管理的各方面提出了详细的量化指标，对工程的保护、现代化建设以及内业资料管理提出了明确和具体的要求，为引导堤防工程管理向精细化转变，进一步提高堤防管理水平奠定了技术基础。

4.明确职责，强化堤防日常管理

为规范堤防工程管理，提高维修养护质量，保证工程安全运行，针对运行观测与维修养护一线人员的管理需要，制定了《黄河防洪工程运行观测与维修养护岗位责任制实施办法》，对水管单位和养护公司一线人员全面实行了岗位责任制。各水管单位和养护公司对应所承担的堤防工程管理任务，设定了运行观测和维修养护岗位，明确了每个人员的岗位职责、工作内容、考核标准，并在工程管理段或养护基地内上墙公示；同时，要求各水管单位、养护公司加强对一线人员的岗位职责履行情况进行考核，将每人每月的绩效考核与收入挂钩。各级业务主管部门要按照黄河工程管理标准与考核办法要求，加强领导及监督指导，建立与完善月检查、半年检查、随机抽查和年终绩效考核制度，切实把双岗责任制落到实处。

黄河工程管理岗位责任制有效地调动了一线人员的工作主动性，增强了对堤防工程巡检力度，强化了堤防日常管理，进一步提高了工程维修养护质量。

5.示范引导，不断改善工程面貌

为全面有效改善工程面貌，针对黄河堤防工程战线长、规模大的特点，从2004年开始实施了“示范工程”带动战略：首先，统一部署，安排各水管单位编制“示范工程”建设规划及标准化堤防工程管理整体设计；其次，要求各水管单位结合年度工程维修养护任务，依据审定的规划与年度实施方案，对堤防工程进行有计划、有重点的整修，打造堤防“示范工程”；第三，按照“建成一处、验收一处、保持一处”的要求，每年认真组织考核，确认年度“示范工程”。截至目前，下游共建成126处“示范工程”，以点带面，促进了黄河堤防工程整体面貌的改变。

2008年初，黄委启动了花园口“三点一线”工程建设，即依据黄河工程管理标准，选择标准化堤防、险工和控导工程的三个“点”和连接“三点”之间的堤防一“线”，作为项目管理，通过专项设计，开展示范性建设。取得经验后，2009年开始扩展“一线”,从黄河右岸郑州惠金堤防起点扩展至山东东明下界，长达200余km。“三点一线”工程管理示范工程的建设，介绍了黄河防洪工程体系，展示了黄河标准化堤防工程建设与管理成就，宣传了黄河文化，在社会各界引起了反响。

6.强化前期，确保养护有序开展

依据水利部《水利工程维修养护定额》，黄委统一部署，要求水管单位依据新的工程管理标准，对所辖工程进行全面普查，已编制先后完成两期的工程维修养护三年规划，做好工程养护项目储备；同时，要求各水管单位规范程序、严格操作，每年认真做好工程普查，8月底前编报次年的工程维修养护实施方案，依据省局审定方案，水管单位和上级主管部门要按照规定，加强对养护合同签订、工程监理、竣工验收、内业资料归档等主要环节的管理。通过规范程序、严格管理，使各水管单位和养护公司在制度建设、运行观测、维修养护及内业资料管理取得明显成效，维修工程质量得到明显提高，工程面貌得到显著改善。

7.严格标准，积极创建一级单位

国家一级水管单位考核是一把尺子，可以考量一个单位的综合为加大标准化堤防工程竣工验收工作力度，管理水平。黄河防洪工程占水利部直管工程近60%，委党组高度重视该项工作。为此，在大力开展“示范工程”建设的同时，积极开展国家一级水管单位创建活动。依据水利部《水利工程管理考评办法》及标准，结合黄河实际，制定了《黄河工程管理考核办法》及考核标准，对水管单位运行管理、工程保护、现代化建设及内业资料管理提出了明确要求，重点体现在规范管理、全面完整、精细操作、量化考核的管理准则；核心是以标准为导向，指导各水管单位工程管理的硬件、软件建设和综合管理水平的不断提高。经过不懈的努力，目前黄委已有惠金、齐河等12个县局通过了国家一级水管单位认定，数量居全国第一。

8.科技先导，引领工程管理创新

为保障堤防工程安全运用，我们高度重视工程管理的技术基础工作。如每年汛前工程检查、堤岸防护工程根石探测及分析报告编报已形成制度；借助先进技术手段，部署开展堤防隐患探测，及时准确了解堤防工程运用状况，并提交堤防探测分析报告，对做好堤防工程加固处理与防守准备，确保工程运行安全意义重大。

同时，积极开展现代管理研究及新技术的推广运用：一是研究编制了“数字工管”建设规划，作为“数字黄河”规划的组成部分，已经水利部批复实施；二是积极筹措资金，开展以信息化为重点的管理能力建设，初步建成了黄河防洪工程基础信息数据库、堤防历史险情数据库、堤防维修养护模型、工程动态维护管理系统、开发了河道防护工程根石探测分析软件等；三是依据《堤防工程管理设计规范》，积极借助基本建设，近年来争取了养护设备1000多万元，使管理手段得到了初步改善；四是每年定期更新工程管理基础数据库，为工程规划、设计、管理及防守提供技术支持。

三.工程管理的几点体会

水管体制改革的完成，标准化堤防的建设，黄河堤防工程管理形势已经发生了根本性转变。面临着历史机遇与挑战，创新是工程管理的永久动力。因此，我们需要转变思想，以崭新的理念指导堤防工程管理，从传统管理向现代管理迈进，使黄河堤防管理与当前科技发展相适应，在运行机制、工作方式、现代管理等方面还有大量工作要做：

1.深化改革，继续完善运行机制

水管体制改革，养护公司从水管单位剥离出来，成为独立法人单位，尽管黄委初步构建了新体制相适应的运行机制，明确了维修养护的管理规程，出台了多个规范性文件，对水管单位、养护公司的工作程序、内容、要求等进行了规范，但在实际操作中，二者的关系还不够顺畅。两个主要原因：一是市局作为县局、养护公司的上级主管单位，工作协调还不太到位；二是改革完成后，市、县局在工作安排、管理程序、内控制度等方面相应的规章制度还不够健全，不够完善。此类问题，还需要通过深化改革来逐步解决。

2.改善手段，提高现代管理水平

水管体制改革后，受原有条件的制约，基层单位的现代管理能力较低，如养护公司设备数量少、不配套，且老化严重，大部分工程维修养护作业仍然依靠铁锨、扫帚，技术手段落后，劳动强度大，工作效率低，难以满足工程管理专业化、规范化、精细化的要求，对于一些技术难度高、劳动强度大的维修养护项目，养护公司在实施中就面临很大的困难，制约了堤防工程管理现代化水平的提高。这个问题目前还比较突出，需要各级管理部门积极探索与尽早解决。

为尽快改善管理手段，提高现代管理水平，还有大量的工作要做，如堤岸防护工程根石探测新技术推广应用，我们计划按照三年后取消人工根石探测的总体要求，2010年开始安排河南、山东各3个市级河务局实施，同时完成堤岸防护工程根石探测管理系统已完成升级改造，建成堤岸防护工程数据库；积极推广应用黄河堤防工程观测巡检系统，加强对一线人员的监督检查，强化日常养护，减少突击整修，提高精细化、规范化管理水平；对于堤防隐患探测专项每年要以市局为单位，由各省局负责审查确定专项安排及探测成果，并汇总报委，筹备建设堤防探测隐患数据库，即堤防隐患档案，为今后的堤防加固提供依据。