基层水行政执法中存在问题的思考

□ 周 翔

近年来，水行政执法工作得到不断加强和规范，水政监察人员恪尽职守，勤奋工作，敢于同一切破坏正常水事秩序的活动作斗争，有力地打击了各类水事违法行为，为水利事业、国民经济的发展和人民生命财产安全提供了强有力的保障。但由于种种原因，目前基层的水行政执法工作还存在着诸多问题。如何解决这些问题，不断提升水行政执法水平，是当前亟待研究解决的重要课题。

一、当前基层水行政执法中存在的主要问题

当前基层水行政执法中存在的主要问题，有的来自于水行政执法主体内部，有的来自于水行政执法主体外部。就水行政执法主体内部而言，当前主要存在以下几个问题：

一是水行政执法人员素质亟需提高。如江苏省江都市基层水行政执法队伍从组建至今，水行政执法人员大部分是从其他岗位抽调进来的，且多数是从事工程管理的技术人员或是其他部门的工作人员，其中不少人的主要工作仍是从事专业技术工作，兼职作水行政执法工作。从人员配备来看，普遍存在着文化程度不够高、专业知识搭配不尽合理的现象。这些人员大多熟知水利行业专业知识，而对各项法律、法规及规章的知识则相对欠缺。尽管系统内每年都安排一定时间进行短期的各种形式的培训，但由于受到各方面工作的牵制和影响，缺乏精力和时间对水行政执法相关问题进行分析、研究和探讨，只能根据工作需要，缺什么知识补什么知识，造成专业法律知识和执法业务不精通，从而造成在实际执法工作中，对水事违法案件事实的认定、证据的收集、程序的把握等方面存在缺陷。

二是水行政执法工作地位有待强化。这方面有三个现象值得注意。首先，人员待遇不落实，队伍稳定性差。由于待遇不高，且水行政执法难度大、水上执法有一定的危险性，从而导致队伍人员稳定性差。江都市水政监察大队成立以来，人员多次调整，特别是专职水政监察员调动频繁，严重影响了工作的连续性。同时，人身伤害保险、通讯补贴、执法津贴等至今尚未到位，人员编制仍然不能参照公务员管理。其次，执法装备差，执法经费难保障。水政执法的装备落后，不能及时配置和更新，与水利部水政监察规范化的要求存在一定差距。江都市水政监察大队至今尚未配备摄像设备，致使日常取证工作常常受到影响。第三，水行政机构内部分工不合理，执法能力被削弱。有些现象，水行政主管部门其他内设机构和人员完全可以及时处理，但事无巨细，不论严重与否，常常是推给水政执法机构，如果水政执法机构事无巨细都去管，势必分散力量，削弱战斗力。所有这些问题的存在，都严重影响了水政执法队伍建设。

三是自由裁量权应规范。在水行政执法工作实践中，经常会遇到这样的情形：被处罚对象对违反水法律、法规的事实和水行政执法处罚程序没有意见，但对水法律、法规规定的罚款数额提出异议，即对自由裁量权的裁量依据提出异议。自由裁量权是水事法律、法规赋予水行政主管部门及水行政执法人员一定幅度的有选择余地的处置权力，是为了让水行政主管部门及水行政执法人员更灵活有效地贯彻执行水事法律、法规，以便在实施水行政处罚时收到事半功倍的效果。根据现行的水行政法律、法规的规定，水行政主管部门及水行政执法人员行使自由裁量权的范围是很广泛的，几乎渗透到水行政执法的全过程。但是，这种“自由”应该是相对的，而不是绝对的“自由”。实践中，自由裁量权运用不当，不仅会出现滥用职权、处罚畸轻畸重显失公正、拖延履行法定职责等情形，且经常容易引起违法者的对抗心理。目前看，在水行政执法工作中，如何正确使用自由裁量权，缺乏有效、合理的方法和手段。

就执法主体外部而言，笔者认为，当前水行政执法遇到两个主要问题：

一是群众水事法律观念淡薄。在水行政执法实践工作中，不少当事人水法制意识不强，不了解哪些行为是违反水法律、法规的，一旦违反行为被查处，就认为水行政主管部门或水行政执法人员是跟他们过不去。如认定一些违章建筑可能影响防汛抗洪，群众就认为是水行政执法人员用法律压人、威吓他们，在心里上产生了对立情绪，在行为上往往对依法履行职责表现出不配合。近年来，少部分村组干部受“法不治众”观念的影响，鼓动群众竭力阻挠执法活动，开始出现群体性水事违法案件，给水行政主管部门执法造成被动，无形之中增加了执法的难度，同时也给违法行为当事人造成重大的经济损失。江都市个别地方出现以群众集资为名，强占水利工程管理范围内滩地的现象，严重扰乱了正常的水事管理秩序。

二是相关部门和地方领导直接干预水行政执法。水涉及千家万户、各行各业，水资源的有限性、特殊性和不可替代性决定了水行政执法的重要性。水行政执法的对象与其他执法部门的执法对象相比，较为分散，遍布城乡，涉及法人、集体组织及普通公民，而且涉及经济利益，极易引起地方保护和行政干预。由于一些地方和单位领导水法制观念淡薄，受短期效益和本位利益驱动，非常注重“政绩工程”，大力推进“重点工程”，地方保护思想严重，为了本部门、本地区的利益，随意占用水利工程管理范围内滩地和损坏水利工程设施。这些干预的具体表现为：当查处的水事违法案件中被处罚主体为单位时，有关部门就进行干预；当处罚涉及到地方经济时，地方政府就予以保护；当违法者是群体时，当地领导总是以稳定为名过分迁就等等，致使水行政执法人员在执行公务中话难讲、事难做、案难办，导致有法难依、执法难严、违法难究，大大增加了执法工作的难度。特别是极少数领导干部法律意识不强，利用职权人为干预执法活动，擅自主张，进行行政干预，以权代法、以言代法，严重削弱了法律、法规的权威性、严肃性和公正性。

二、提升基层水行政执法水平的途径

针对上述水行政执法中出现的问题，笔者认为可以着力从以下几个方面解决：

一要建立一支高素质的水行政执法队伍。“徒法不足以自行”。有了好的法律，还得依靠执法机构和人员加以贯彻落实。为搞好水行政执法队伍建设,提高水行政执法人员的素质,可着力采取以下一些措施：其一，实行水行政执法资格考核认证制度，坚持持证上岗。按照行政执法机构参照公务员管理的规定，确保在编在岗水行政执法人员全部参照公务员管理，落实有关各项激励措施，保证水行政执法人员队伍的相对稳定。其二，加强在岗水行政执法人员专业知识和法律知识的培训，提高他们的业务素质。要学习与掌握与水行政执法活动有关的专业知识，如要学习掌握水文、水工、水土保持、水资源管理和保护等知识，还应学习掌握较为扎实的法律知识、调查取证工作技巧等。学习培训可采取多种形式，如集中学习、定期培训、以案说法、模拟案情、观摩交流等。其三，正确行使水行政执法中的自由裁量权。除可通过强化业务培训，提高执法人员素质以外，还可以通过编制典型案例、制定规范性文件、利用对成本定量分析与“过罚相当”原则相结合来合理确定罚款幅度等，强化水行政执法中自由裁量权的法律约束和规范运用，从源头上解决水行政执法中自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具有较强的可操作性。其四，加大投入，不断改善水行政执法队伍的装备水平。严格落实水利部水政监察规范化建设要求，积极采取措施，确保执法办案装备正常使用和经费及时到位。

二要加强对水行政执法的监督。现代民主与法制要求，有权力就应当有监督。不受制约的权力必然导致专制和腐败。水行政执法活动理应接受方方面面的监督，只有建立有效的监督制约机制，才能保证水行政执法的公平和公正，保障依法行政,防止以权谋私、徇私枉法、执法犯法等不良行为的发生。笔者认为，水行政执法监督的主要方式应有：水行政执法首先要接受水行政主管部门及其上级政府的监督；其次应依法接受具有法定监督权的国家机关(如国家权力机关、监察机关、司法机关等)的监督。此外，还应接受广大人民群众、社会团体和新闻舆论的监督。

三要创造良好的水行政执法外部环境。外部执法环境是执法部门的执法活动空间，外部执法环境的好坏直接影响到水行政执法工作的开展和成效。为了创造一个良好的外部执法环境，首先，应加大水事法律、法规宣传教育力度，通过电台、电视台、报刊、互联网等传媒的作用，让全社会充分认识到水资源的珍贵、水利工程保护的重要、水污染问题的严峻，不断增强广大人民群众的水法治意识，树立水法治观念，自觉地珍惜水资源，保护水利工程设施，爱护水环境，更多地关心和支持水利建设事业，为搞好水行政执法奠定牢固的社会群众基础。其次，要增强党政部门领导干部的水法治观念，并把水资源的保护纳入各级政府官员政绩考核的一项重要内容，让他们充分认识到依法治水的重要性，主动关心、支持水行政执法工作。再次，还应大力发展经济，消除贫困，为保护水环境奠定坚实的物质基础。