公私合作模式在城市轨道交通中的应用

郑晓莉 陈 峰

(北京交通大学土木建筑工程学院,100044,北京∥第一作者,硕士研究生)

我国城市轨道交通的建设资金主要来自政府投资和政府担保的银行贷款。但是,面对我国城市轨道交通巨大的投资需求,光靠政府财政投资显然是难以满足的;而政府大量持续的发行国债或者借贷银行资本,也并非长久之计,并且会增加我国的财政风险。因此,实现城市轨道交通建设项目融资渠道的多元化,特别是吸引国内外民营资本的进入,是加快我国城市轨道交通建设的必由之路。

目前,国际上较为流行的融资模式有BOT(Build-Operate-Transfer,建设-经营-移交)、ABS(Asset-Backed-Security,资产担保证券)、TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-经营-移交)等几种融资模式。从具体的运作情况来看,这些模式都存在缺乏协调机制、风险分配不合理、前期工作中缺少共同参与以及限制了先进技术的采用等诸多问题。目前国际融资领域内新兴的公私合作(Public-Private Partnership,简为PPP)模式,克服了上述融资模式的缺陷,满足了公共部门与私营部门的多方需要,特别适合应用于我国城市轨道交通建设。

1 城市轨道交通产品定位和经济特征

1.1 城市轨道交通的产品定位

城市轨道交通具有部分公共产品和私人产品的特性,更倾向于公共产品,属于准公共产品。公共产品的公益性表现在:轨道交通运输在消费上具有一定程度的非竞争性,市民可同时享受由于地铁等开通而带来的城市拥堵减少、空气环境改善所带来的好处;票价弹性较小。私人产品的盈利性表现在:轨道交通运输是可分割的,每个人都可以买票消费;城市轨道交通运输还具有一定的排他性,采取售票准入的方式限制客流。

现代经济学的公共产品理论表明,准公共产品既可以由政府直接提供,也可以在政府给予补助的条件下由私人部门通过市场提供。

1.2 城市轨道交通的主要经济特征

城市轨道交通是重要的城市基础设施,具有以下几个明显的经济特征。

1)城市轨道交通建设能带动沿线土地升值,促使沿线房地产、商业等行业的加速发展,增加城市的社会经济福利,带来巨大的正的外部效应。

2)城市轨道交通具有明显的规模经济特征,其发挥的作用以路网规模为前提;路网覆盖面越大,客流量就越大,商业价值也越大,效率也越高,收益也就越多。

3)城市轨道交通具有独特的产品周期,可分为项目建设期、成长期和成熟期。随着客流逐步稳定,网络化基本形成,其规模效益增强,最终产生收益。

基于城市轨道交通的准公共产品定位及其经济特征,政府通常要参与城市轨道交通的投融资和经营活动,采取多种转移支付政策手段,把外部性效益内部化,建立项目投资、运营所需的稳定的资金来源,实现项目的现金流基本平衡。PPP模式就是一个较好的选择。

2 PPP融资模式概述

PPP模式,即公共部门与私人企业合作模式,是基于城市轨道交通准公共产品的经济特点,在投资上政府负责公益性部分的投资,社会投资者负责盈利性部分的投资并负责运营管理,并要建立适度竞争机制;同时,政府部门通过采取针对性、契约化监管方式确保项目的持久性、安全性、公益性,为公众提供最优质的公共产品服务。

PPP模式主要运作思路如图1所示。具体的运作模式一般是政府、企业基于某个项目而形成以双赢或多赢为理念的相互合作形式,项目的参与各方经重新整合,组成战略联盟。这种模式既协调了参与各方的不同目标,也可以使参与各方达到同预期单独行动相比更为有利的结果;参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,从而实现社会效益最大化。

图1 PPP模式的主要运作思路

基于城市轨道交通的准公共产品定位及其经济特征,在城市轨道交通建设中采用PPP模式具有以下优势:有利于转换政府职能,减轻财政负担;有利于降低风险,较好地保障国家、民营企业、银行及消费者等各方的利益;有利于缩短前期工作周期,使项目费用降低;有利于促进投资主体的多元化;政府通过税收优惠、贷款担保等补偿措施,能在一定程度上保证城市轨道交通的盈利能力。

3 城市轨道交通PPP模式应用案例分析

作为一种新型投融资模式,PPP模式还处于一个不断摸索和研究的阶段。目前PPP项目在英国、日本、葡萄牙、中国等国家的城市轨道交通建设中都有不同程度的尝试。

3.1 应用案例

伦敦地铁由国营伦敦地铁公司(简称LUL)拥有并运营,由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。为扭转地铁投资严重不足的局面,政府认为完全的私有化不是解决这一问题的最佳方法,而倾向于以公私合作的方式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行,LUL最终将地铁系统的维护工作和基础设施供给以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司。运营和票务依然由伦敦地铁公司控制。基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付两部分组成,具体的运作模式如图2所示。

北京地铁4号线是我国城市轨道交通行业中第一个正式批复实施的特许经营项目,是国内第一个利用外资、引入非政府(及其代理)机构运作的地铁项目,总投资约153亿元。按建设责任主体划分,北京地铁4号线全部建设内容可划分为A、B两部分。其运作模式及思路如图3及表1所示。

3.2 经验总结

伦敦地铁PPP模式在其结构中内嵌了一个定期审核机制,使签约各方在PPP模式框架内每7.5年重新约定合约条款。为确保合约重新审核的独立性和权威性,伦敦地铁PPP模式中设计了专门的仲裁机制和仲裁者,以帮助合作各方建立信任关系,保证合约的有效执行。其中,仲裁者对于PPP协议的有关问题要提供合理和及时的指导和指令,并与签署PPP协议的各方进行建设性的合作,达成以安全、有效和经济的方式向社会公众提供地铁服务的PPP运作主要目标。

以特许经营方式运作的北京地铁4号线,是城市基础设施领域投融资体制改革的重要创新。在其协议中,明确了政府、投资者和特许公司在项目投资-建设-运营各环节的权利和义务,有利于克服现有体制下资本金不到位、运营过度依赖补贴等弊端,使地铁项目的投资、建设和运营各环节有机结合。

图2 伦敦地铁PPP模式示意图

图3 北京地铁4号线PPP项目结构示意图

表1 北京地铁4号线PPP模式运作思路小结

城市轨道交通的特许经营期一般设计得比较长,签约时无法预见到未来所有可能发生的事情。伦敦地铁PPP模式中的仲裁机制,使PPP模式具有弹性,有利于协调签约各方的利益关系,为合约的有效执行提供了制度保障。虽然国情不同,PPP运作方式存在多元化,但是,伦敦地铁PPP模式中仲裁机制设计的思想和原理还是值得北京地铁借鉴的。

4 实现PPP融资模式的政策建议

在城市轨道交通建设中运用PPP模式有利于解决建设资金短缺的问题,具有很好的应用前景。但由于PPP模式在中国还是一种新兴的融资模式,即使在全世界的城市轨道交通项目中实施PPP模式的案例也不多,还需要在实践中不断完善。PPP模式在我国应用中应注意以下几点。

1)PPP项目及其合作伙伴的选择。由于PPP项目周期较长,选择项目时应考虑到当地政府的财力情况以及居民整体收入水平。项目一旦确立,政府进行招投标工作时,不仅要考虑到投资方的资金投入量,还要将项目施工以及运营过程的实施情况予以考虑,鼓励国内外有实力的企业积极参与合作,朝着最有效投资、最利于实现高质量服务水平的方向进行磋商谈判。

2)政府角色的转换。实施PPP模式,政府不再是直接的经营者,政府的角色要转向合作、监督和管理,要划清政府监管职能与市场主体之间的责权关系。

3)合理的风险分担结构。在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力,一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险,使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受。

4)完善的行业标准,健全的法律、法规。PPP模式的内容、组织形式比较复杂,合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任分歧。政府必须明确建设和运营标准,通过完善的法律法规明确双方责任、义务和风险,对参与各方进行有效约束,在求同存异的前提下使项目能顺利、有效地运行。

5)有效的监管构架。我国现行的体制下普遍存在“建管分离、重建设轻管理”的问题。由于监管涉及部门多,监管成本的总和会很高,隐患很大。在此情况下,政府有必要成立专门监管部门,形成有效的监管构架,有效协调政府各个部门的意见,解决多头管理、政出多门的弊端。

6)资源统筹开发。城市轨道交通能够带动周围经济发展,创造可观的经济价值,因此可以结合城市轨道交通相关资源进行捆绑运行。如将城市轨道交通与沿线土地、车站地下空间以及其它公交等公共资源统筹考虑,开发收益,用于城市轨道交通的可持续发展。

7)加强人才的培养。PPP模式在我国尚属新生事物,相应的工程项目管理人才和经验都存在着不足,因此要大力加强人才培养。一方面政府可以委派专业人士到国外参与实践和进行理论学习,通过国外的先进理论和成功经验促进我国PPP模式的研究和开展;另一方面积极加强国内教育和人才培养,促进项目融资的学科建设,实现人才的本土化培养。

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