基于地役权的电网建设用地征地补偿模式研究

2010-04-13吴剑凌

中国土地科学 2010年3期

周滔，刘贞，吴剑凌，阎亮

（1.重庆大学建设管理与房地产学院，重庆 400044；2.清华大学能源环境经济研究所，北京 100084；3.浙江湖州电力局，浙江湖州 313000）

随着中国社会经济的快速发展，对能源的需求日益加大，电网作为跨区域能源输送的主要方式，对其通过（跨越）的土地权利如何进行设定，征地补偿如何确定和支付，不仅是电力企业关注的问题，也是其跨越区的广大土地权利人关注的问题。目前，围绕电网建设用地中限制用地的权利设置及补偿出现了不少纠纷［1-3］，这些纠纷不仅会直接影响电力企业的电网建设进度［4］、电网运营维护，以及电网运营的安全［5］，而且也将影响土地权利人的合法权益。长期以来，对征地补偿模式的研究主要集中于城市建设用地，对电网建设用地的征地补偿模式则少有涉及［6-8］。电网建设征地作为一种典型的线状征地，面临着土地本底情况复杂、社情民意多样、征地和拆迁工作难以开展等诸多困难，亟需创新思路，改革与完善征地补偿标准与补偿模式。随着《物权法》的实施，对征地制度改革的呼声也日渐提高。利用《物权法》中的地役权概念，结合电网建设征地的实际情况，设计出以地役权为基础的电网建设征地补偿模式，将对今后线状工程征地具有借鉴意义。

1 电网建设用地的类型及其征地补偿现状

1.1 电网建设用地类型

电网建设用地主要涉及三种不同的情况。第一种是永久占地，即电网建成后需要永久使用的土地。例如塔基、变电站、管理用房等建设占用的土地，原土地权利人彻底丧失对土地进行使用收益的可能。第二种是临时用地，即电网修建期间临时使用的土地。主要有电网工程铺设作业带、施工便道用地，以及设备堆放场地和取弃土场地等。临时用地使用期间，电力企业的施工将会对地上物造成一定的损害，使用完毕，电力企业将土地恢复原状后重新交还原土地权利人。但是，由于施工的碾压，土地的透水性或者肥力可能会有所下降，导致土地产出降低。第三种是限制用地，即电网建成后对两侧一定范围内在使用上有一定限制的土地。电网建设中，通常500kV及以上特高压输电线路保护区范围内不允许新建房屋或构筑物，对已有的房屋建筑物（含无人值班的水泵房、配电房），应予以拆迁；500kV以下的输电线路通道两侧及附属设施场区外对土地利用也有相应的限制，如不允许种植高大乔木，建筑物的高度受到限制，不允许从事危害电网安全的生产活动等。

1.2 电网建设用地征地补偿现状

中国对于电网建设用地中永久用地、临时用地的补偿已经有一套成熟的做法，基本不存在争议［9］。争议较大的是限制用地，在电网建成后，原土地权利人可以在一定程度上对该部分土地进行利用，但利用上受到一定限制。由于电网建设方不需要取得土地的完全占有权，如果要求电力企业办理征地手续，支付征地补偿，不但会增加电网建设的成本，还会造成有限土地的浪费。

因此，明确电网建设用地中限制用地的权利，不仅有利于明确供、用地双方的权利和义务关系，更有利于顺利推进电网建设，维护电网运营安全。补偿上，限制用地补偿名义上是补偿，实质应既包含对土地收益的补偿，又包含对电网通过权的土地权利购买金。这样，可以平衡供、用地双方对于电网建设用地补偿标准的分歧，解决长期以来电网征地补偿中存在的“额外赔偿金”与“黑白合同”［10］问题。

2 基于地役权的电网建设用地地役权设置及其补偿模式

2.1 电网建设用地地役权设置

对电网建设用地中的限制用地设定地役权符合地役权的成立要件。《物权法》明确了地役权是物权中用益物权的一种，对其适用范围给予了界定［11］，即根据合同约定，需役地人对供役地人的土地进行利用，以提高自己不动产的效益。电网建设方相当于地役权中的需役地人，被穿越的土地则为供役地，即电网建设方（需役地人）为了实现其管线（电力）的输送，通过与需要穿越的土地权利人签订合同，约定对供役地的利用和补偿，实现对供役地的利用及供役地人今后在利用该土地时的权利限制。

基于上述设定，电力企业为了实现电力网络建设与运营的目的，通过合同方式要求供役地土地所有权人或使用权人（承包经营权人）容忍电力企业在自己的土地上架设（埋设）、运营、维护输电线路，并对土地所有权人或者使用权人的土地使用进行限制，以保障输电线路安全。电网建设用地地役权是一种独立物权，可以对抗知晓或者应当知晓地役权存在的任何第三人，这对于保护电力企业合法权益，维护管线安全是有益的。电网建设用地地役权设定后，原土地权利人仍享有土地所有权、土地使用权、承包经营权，但土地权利的行使受到一定的限制。

电网建设用地地役权的设定方式主要有自愿缔约和强制设定［12］。根据目前的征地实践，通过合同自愿设定地役权是最可行的方式，但在电力企业无法和原土地权利人达成协议时，申请人民政府依法强制取得地役权是一个合理合法的选择。当然，强制设定地役权必须给予原土地权利人合理补偿。县级以上人民政府在发布强制设定地役权的决定时，应阐明电力企业的性质，输电线路建设的意义，电网建设用地地役权对于输电线路安全的重要性以及补偿的数额，并且告知土地使用权人或者所有权人对于决定不服的，可以申请复议或提起行政诉讼等。

2.2 电网建设用地地役权的补偿模式

对电网建设用地地役权的补偿可称为地役权利金。地役权利金是电力企业为获得电网建设用地地役权而向原土地产权人支付的补偿。地役权利金可采用权利比率法估算，即：

式1中，V为地役权利金；PL为所获地役权范围内的土地价格；R为地役权补偿率（不同土地权属性质、不同地类可设置不同的补偿率）。

假设某架空输电线路的设计电压为NkV，根据《电力设施保护条例》及其实施细则、各省、市、自治区的电力设施保护办法等规定，该输电线路走廊保护区或安全区的宽度为D，该输电线路某标段长度为L，共有m个电塔，其间跨越若干个不同权利人土地，这些土地涉及个v地类（图1）。

若该输电线路采用地役权的补偿模式，则电力企业拟取得的地役权范围的面积为：

为了取得这一区域的地役权，电力企业需支付的补偿费用可参照式1，为：

式3中，P为地役权范围内土地的平均单价。

在实践中，通常输电线路要跨越不同权利人的土地，且每一权利人的土地又可分为不同的地类。由于每一地类的土地价格各不相同（如国有土地和集体土地的区别、耕地与其他土地的区别等），因此，需按照权利人和地类分别进行补偿。

假设该输电线路地役权范围涉及u个土地权利人，则对第j个土地权利人，电力公司需支付的地役权利金为：

式4中，Qi为第i个地类的面积；Pi为第i个地类的土地单价；Ri为第i个地类的补偿率；vi为地类的总数。对于Pi，国有土地可参照相应区域的基准地价或标定地价确定，集体土地可参照相应区域的征地区片综合地价确定。

则该标段需支付的地役权利金总额为：

在支付上述地役权利金后，电力企业在地役权范围内可以有以下权利：（1）在该土地上空或地下架设（埋设）、建造、使用线缆；（2）通过土地权利人的土地对线缆等进行检查、维护；（3）对妨碍电力企业修建、维护、使用输电线路的土地所有人或使用人的建筑设施、草木、庄稼或其他财产，进行拆除或清除，以排除妨碍（赔偿另计）；（4）对于土地权利人侵占、破坏线缆及其安全的行为进行制止；（5）要求地役权义务人协助办理电网建设用地地役权的登记事项以及合同约定及有关法律法规规定的其他权利。

在地役权范围内，关于土地的补偿已包含在地役权利金内，因此，涉及土地方面的补偿无需再单独支付，如塔基占（借）地无需再进行补偿。但对于除土地补偿之外的其他对相关权利人的损害，如地上附着物、建（构）筑物等，仍需按照相关标准进行补偿。

3 特殊情况的处理：输电线路跨越房屋时地役权利金的测算

由于地役权利金的补偿已包括输电线路下方土地及其附着物的空间权补偿，因此，在理论上对于输电线路跨房的补偿可包含在地役权利金内。但由于房屋对于所有权人具有特殊意义和作用，因此可对输电线路跨房进行相应的处理。

按照现有的输电线路设计规程规定，500kV及以上输电线路不准跨越房屋（如必须通过，则要拆迁），因此，在地役权补偿过程中，要区分220kV及以下输电线路及500kV及以上输电线路两种情况。

3.1 220kV及以下电压等级输电线路

如图2所示，220kV及以下电压等级输电线路地役权补偿中，地役权范围指输电线路经过的线形路径面积，宽度为架空电力线路保护区，具体为导线边线向外侧水平延伸并垂直于地面所形成的两平行面内的区域。根据《电力设施保护条例》，在一般地区各级电压导线的边线延伸距离（图2中b）如下：1—10kV，b=5m；35—110kV，b=10m；154—330kV，b=15m；500kV，b=20m。在厂矿、城镇等人口密集地区，架空电力线路保护区的区域可略小于上述规定。

参照《台湾大众捷运系统地上权补偿率表》，以电网距地面的高度为补偿率的设定基础，根据不同的高度划定相应的补偿率，同时也考虑房屋在输电线路的不同位置（图3）。相应的补偿公式为：

式6中，V为跨房情况下地役权利金；S为房屋的占地面积；Pl为相应的农村建设用地补偿价格；Rc为地役权的补偿率，与输电线路距地面高度及输电线路与其垂直投影的相对位置相关。对Rc的设定参照了《台湾大众捷运系统地上权补偿率表》（表1）。

3.2 500kV及以上电压等级输电线路

在500kV及以上电压等级输电线路地役权补偿中，地役权范围与220kV及以下输电线路一致，不同的是，500kV及以上电压等级输电线路线下部分所形成的区域不允许建房，即如果500kV及以上电压等级输电线路通过区域的住房必须拆迁（如图4中的房屋A），线外部分为限制用地。500kV及以上电压等级输电线路地役权补偿率见表2。

表1 220kV及以下电压等级输电线路跨房地役权补偿率表Tab.1 The easement compensation rate table of a transmission line with voltage grade below or equal to 220kV that goes across buildings

表2 500kV及以上电压等级输电线路跨房地役权补偿率表Tab.2 The easement compensation rate table of a transmission line with voltage grade above or equal to 500kV that goes across buildings

4 结语

中国正处于能源建设飞速发展时期，资金缺口极大［13］，而且能源建设属于国家公共事业，电力企业作为能源的生产和供应者，担负着重要的保障能源安全、为经济发展和人民生活提供所需能源的公共职能，理应获得国家和集体在土地供应方面的支持［14］。对限制用地造成的损失给予补偿，是世界各国的通行做法。而中国的相关实践也表明，仅补偿临时用地的直接损失，而不补偿限制用地造成的间接损失，是不利于输电线路建设、运营和安全维护的。从土地权利角度讲，限制用地使土地使用受到了一定的限制，应对由限制造成的经营损失进行补偿。

为此，可前期进行以下几方面的工作：首先，做好相关法律法规的制定、修订与解释工作。在国家层面上，提请国家电网公司向全国人大提出法律解释申请，明确地役权的性质、权利设置、地役权在电网建设过程中应用的可行性等。同时，向国土资源部等相关部委建议，在大型线状工程征地补偿中，推行地役权的补偿模式，并提请相关部门以《物权法》的相关设定为前提进行深入研究。在地方层面，向地方政府建议出台相关的地方性法规，在线状工程的补偿中试行地役权的补偿模式。第二，为推行电网建设用地地役权补偿做好基础工作。可召集相关的有电网征地实践经验的人员对地役权补偿率进行深入论证；对基于地役权的补偿模式先进行试点，听取群众的意见与建议，以便修改完善；制定相关的行业内政策法规，使基于地役权的补偿模式制度化与规范化；仔细研究新旧补偿标准的衔接问题等。

（References）：

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