检察权的宪政意义①

吕 涛

(山东大学 法学院,山东 济南 250014)

检察权的宪政意义①

吕 涛

(山东大学 法学院,山东 济南 250014)

以法律监督权为中心的检察权与其它国家权力相互融通和制衡,在保障人权、制约公权、规范秩序、维护公益等宪政层面上发挥着独到的作用,是推动中国特色宪政发展的一支内生力量。

检察权;法律监督权;宪政;内生力量

我国宪法规定设置人民检察机关,把检察机关确立为国家的法律监督机关,专门承担法律监督职能,这是我们党和国家为加强社会主义民主法治建设而采取的重大宪政举措,是我国的伟大创造。以法律监督权为核心的检察权,根植于人民代表大会制度,与行政权、审判权相伴而生、相互独立、相辅相成,共同服从于人大的权力、落脚于维护人民的利益。在我国的宪政体制下,从价值追求的角度而言,人大行使立法、一般监督和重大事项的决定权,其基本价值追求在于民主,是政权合法性的源泉;行政机关是人大的执行机关,充分保障效率价值的实现;审判机关是法律的适用机关,以公正为基本价值追求;检察机关则是维护法律统一正确实施的专门监督机关,以实现宪政价值为主要功能。①最高人民检察院检察理论研究所:《司法规律与检察权的科学配置》(第九届全国检察理论研究年会优秀论文集),2008年 4月,第464页。有学者指出,“宪政的基本价值至少应包括人权的切实保障,权力的合理配置,秩序的严格维护,利益的有效协调。”②谢维雁:《从宪法到宪政》,山东人民出版社 2004年版,第119页。在中国特色宪政发展道路上,检察制度的宪政功能已日益彰显,检察权必将成为推动我国宪政发展的一支重要的内生力量。其宪政意义主要体现在:

第一,保障人权。现代法治是以人权保障为逻辑起点的。我国宪法确立了“尊重和保障人权”的基本原则,为法律的制定、法律的执行、法律的适用、法律的监督等全方位的法治实践提供了基本的价值尺度。尽管行政权、审判权也都有保障人权的功能,但检察机关通过履行法律监督职能,尤其在弥补其它国家权力保障功能失灵以及对司法后果再分配领域进行有效调节方面发挥着重要的作用,其功能无可替代,而且具有重要的现实意义。③甄贞等:《我国检察改革的整体方法与布局设计》,《政法论丛》2008年第6期。首先,在刑事诉讼活动中,检察机关通过履行法律监督职能,实现了对实体人权和程序人权的双重保障。具体来说,检察机关通过立案监督,监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、漏罪漏犯,监督纠正不该立案而立案、违法插手民事经济纠纷的问题;通过审查批准或决定逮捕犯罪嫌疑人,保证正确运用逮捕强制措施,使无辜者的人身权利不受侵害;通过侦查活动监督,监督纠正粗暴搜查、逼供逼证、滥用强制措施等问题,发现和纠正侦查机关的违法行为,保障公民的人身自由和住宅不被非法侵犯;通过对司法人员刑讯逼供构成犯罪案件的及时查处,保障公民的诉讼权利和人身权利不受侵害;通过证据的调查和审查活动,既调查收集证明有罪或罪重的证据,也调查收集证明无罪或罪轻的证据,保证有罪的人被依法追究、罚当其罪,无罪的人不受追究、洗清冤屈;通过对审判活动的监督,保障审判机关依法审判、公正判决,防止枉法裁判的发生;通过对监管场所刑罚执行活动的监督,纠正违法减刑、假释、保外就医、暂予监外执行等问题,防止超期羁押,制止侵害被监管人合法权利的违法行为,保障被监管人的生命权、健康权和其他法定权利。第二,在民事、行政诉讼活动中,检察机关有权对确有错误的生效判决、裁定提出抗诉,启动再审程序,保障人民法院公正裁判,依法确认当事人的权利义务关系,确保当事人的合法权利得到公正的司法保护。第三,检察机关行使侦查权和公诉权、追诉犯罪本身就是对人权的有效保障。通过打击各类刑事犯罪,修复被犯罪所破坏的社会秩序,维护国家的主权和统一,维护人民民主专政制度,维护社会安全稳定,维护社会主义市场经济秩序,保护国家财产、集体财产和公民私人财产,保护公民的人身权利和民主权利,从而从根本上保障人民的生存权、发展权以及政治、经济、文化等各项社会权利。

第二,制约公权。对公权的有效制约就是对私权的最好保障。宪政的核心内容表现为对国家权力的限制和防范。因此,“在国家权力体制的设计中,不仅应适当分散国家权力以削减其强度,同时还应当让国家权力的不同构成部分之间形成一定形式的制约平衡关系以自我抵消一部分强度”。①童之伟:《法权与宪政》,山东人民出版社 2001年版,第302页。我国实行人民代表大会制度,国家权力统一由人民代表大会行使,但在二级国家权力的层面上分散为行政权、审判权、检察权等,其中,检察权以专门的法律监督的形式与其它国家权力之间形成制约平衡关系,从而实现了国家权力的自我控制,确立了中国特色的宪政体制。

从现实情况来看,我国的行政权过于强大,行政机关不作为、乱作为、粗暴执法、滥用权力等违法现象相当普遍。究其原因,主要在于自律机制不能治本,而外部监督机制尚不健全、无法与之形成制衡关系。其中,检察权制约行政权的宪政意图没有落到实处,不能不说是宪政资源的极大浪费。事实上,这个问题仅仅是个具体落实宪法规定的问题,并不存在法理上的障碍。笔者认为,可在三个方面作出具体的制度安排:(1)对于终局行政行为,②目前,我国法律授权行政机关行使最终裁决权的的情形有四种:(1)《公民出境入境管理法》第15条规定,公民对公安机关拘留处罚不服、提出申诉的,上一级公安机关作出的裁决为终局。(2)《外国人入境出境管理法》第29条第2款规定,外国人对公安机关罚款或拘留处罚不服、提出申诉的,上一级公安机关作出的裁决为终局。(3)《行政复议法》第14条规定,就国务院部门或省级人民政府的具体行政行为,对国务院部门或省级人民政府行政复议决定不服、向国务院申请裁决的,国务院作出的裁决为终局。(4)《行政复议法》第30条第2款规定,省级人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。实际上,对于上述 (1)、(2)两项,检察机关的法律监督基本上有了法律授权,那就是《人民警察法》第42条规定:“人民警察执行职务,依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”问题在于,监督的程序和方式还需要立法完善。而(3)、(4)两项,立法上尚属空白。设定检察机关的法律监督,有权启动行政复核程序。(2)对不履行或不正确履行法定职责的行政机关及其工作人员,有权提出检察建议,督促纠正;对贪贿、渎职等职务犯罪依法查办。(3)建立行政公诉制度,对损害公共利益的具体行政行为,启动司法审查程序,维护不特定社会主体的合法权益。

检察权监督审判权的制度设计,早在我国清末引入司法制度之初就已确立。“司直一官,现拟改为检察,大理院中附设之检察总厅,本隶于臣部,而对于大理院为监督之机关”。③《法部尚书戴鸿慈等奏酌拟司法权限缮单呈揽折》,《大清法规大全·法律部》卷四《司法权限》,第1809-1810页。转引自张从容:《部院之争:晚清司法改革的交叉路口》,北京大学出版社 2007年版,第85页。新中国成立后,行使法律监督权的检察机关不仅脱离了法院,更独立于行政机关,检察权成为一项专门的国家权力,既体现了分权制衡原则,更保证了司法权尤其是审判权的自我纠偏,二者均服从于司法公正的价值目标,从体制上保障了人大权力的集中统一行使和国家法律的统一正确实施。实践证明,检察权的程序性、中间性与审判权的实体性、终局性相得益彰,促进了审判权的独立行使和公正行使,从根本上维护了司法权威。今后,应结合三大诉讼法的修改,进一步完善检察机关在诉讼活动中尤其是民事行政诉讼活动中实施法律监督的具体范围、方式和程序,以切实发挥监督实效。

为保证国家法律的统一正确实施,必然要求立法活动也应接受监督。我国实行的是统一而又分层次的立法体制,在宪法之下,存在着法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等三个层次的法律规范,还有大量的司法解释、行政规章及规范性文件。在这种情况下,法律规范之间的内容冲突、效力越位等问题难以避免,以至于违宪的问题时有发生,严重损害了法制的统一和法律的尊严。尽管我国确立了全国人大及其常委会监督宪法实施的制度,但由于缺乏专门的实施机关和专门的违宪审查程序,造成宪法监督流于形式。笔者认为,应当赋予检察机关启动违宪审查的职责和权限,包括一定的调查和取证权。这种制度安排既有利于推动违宪审查的规范化、常态化运行,切实增强宪法监督的实效;同时,也有利于检察机关充分发挥在立法活动中的法律监督职能,使中国特色的检察权更加完整和系统,这也是检察权的宪法定位的应有之义。

第三,规范秩序。宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡。①谢维雁:《从宪法到宪政》,山东人民出版社 2004年版,第246页。平衡意味着一种秩序。失控的国家权力必然会破坏这种平衡,最终将吞蚀公民权利;同样,无序的公民权利也将损害这种平衡,最终使公民权利的保障落空。而公民权利和国家权力的失衡必将导致宪政不复存在。笔者认为,我国的检察机关作为国家的法律监督机关,通过对法律实施的监督和矫正,可以依法调整权利和权力之间、权力和权力之间、权利和权利之间的关系,实现法的规范价值,起到我国宪政秩序中的“平衡器”的作用。具体表现在:首先,在权力和权力之间的关系中,检察权在人大的授权下,导入了一种适度的竞争性监督机制,主要通过对权力滥用、权力腐败现象的主动性、事后性监督,促使行政权、司法权和立法权都在法律的范围内活动,从而有利于维护规范和廉洁的政务秩序、公正和权威的司法秩序、统一和协调的立法秩序。其次,在权利和权利之间的关系中,检察权代表国家体现了适度的干预性,主要通过对权利滥用、危害公益现象的刑事制裁,既保障公民的合法权益不受非法侵犯,又避免公民权利滥用以妨害和危及国家权力、他人利益及社会整体利益。从而维护和谐稳定的社会生活秩序、安全流转的财产秩序、平等竞争的市场秩序。再次,在权利和权力之间的关系中,检察权的独立行使,严格控制了国家权力的越界行为和懈怠行为,同时,通过支持起诉、公益诉讼、检察建议、立法建议、启动违宪审查等方式,可以将普遍性的权利主张转化为具有强制力的诉求,从而为实现权利对权力的制约提供支持,有利于弥补权利分散性的缺陷,维护权利与权力的动态平衡。

第四,维护公益。在法治社会,法律本身就是对公共利益的确认和体现,为公共利益的实现提供了最基本的途径和手段。我国检察机关以维护国家法律的统一正确实施为使命,必然要求检察机关担负起维护公共利益的责任。在刑事诉讼活动中,检察机关站在客观公正的立场上,既不放纵犯罪、也不牵连无辜,保证罪责一致、罚当其罪,突出体现了维护公益的功能。联合国《关于检察官作用的准则》中也规定,检察官除应在刑事诉讼、监督调查的合法性和监督法院判决执行中发挥作用外,还应在作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用。实际上,大多数国家的检察机关,从产生到现在,都被设置为公共利益的代言人。

当前,我国已进入改革发展的关键时期,伴随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,公共利益受到侵害的现象大量存在,突出表现在以下几个方面:国有资产流失严重;环境污染和资源破坏;垄断、不正当竞争、损害消费者权益、价格违法等公益违法行为不断增多。②俞静尧编著:《检察权的利益分析》,中国人民公安大学出版社 2007年版,第259页。侵害公共利益的主体往往是那些拥有强大的政治、经济实力的行业、企业及政府部门,与公共利益受害主体的分散性、不特定性相比,显然存在着主体地位的不对称性,导致现实中权利主张举步维艰。而我国现行民事诉讼法、行政诉讼法对诉讼主体资格和受案范围的过度限制,又抬高了公共利益司法保护的门槛,进一步恶化了公共利益诉讼主体缺位的状况。

“现代国家出于对公共法益的认同和救济方便的考虑,多赋予普通公民或特定公益代表机构 (多为检察官)以诉讼主体资格,或在立法上同时授予二者诉权并在具体制度设置上作出协调”。③张智辉主编:《中国检察》(第9卷),北京大学出版社 2005年版,第315页。笔者认为,在我国,公民以及公益代表机构提起公益诉讼的权利应当得到立法的充分保障。更重要的是,检察权应当更多地发挥在民事、行政领域保护公共利益的功能,成为维护公益的主导力量。基本思路就是完善检察机关的民事、行政公诉制度,这也是现实可行的一项制度选择。因为检察权是一项国家权力,由它代表公益,更具有权威性、专业性、超脱性,尤其在与行政权的对抗中,可以有效克服权利与权力实力失衡的弊端。可以说,检察机关是民事、行政公诉的最优主体,具有维护公益的天然优势。尽管检察机关的民事、行政公诉制度与公民的公益诉讼权利并存不悖,但前者以国家干预的方式,有效弥补了司法保护失灵的缺陷,为公共利益的实现提供了可靠保障。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)

DF83

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1003—4145[2010]06—0077—03

2009-12-27

吕 涛,男,山东大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生,山东省人民检察院副检察长。