我国政府绩效评估的回顾、反思与改进＊

战旭英

(山东社会科学院,山东 济南 250002)

我国政府绩效评估的回顾、反思与改进＊

战旭英

(山东社会科学院,山东 济南 250002)

我国政府绩效评估具有明显的中国特色,主要有目标责任制、社会服务承诺制、效能监察与民众评议政府四种类型。因为开展的时间不长,存在着各种问题:忽视公民参与;绩效指标设计存在着泛经济化的倾向;规范化程度不高,处于自发和半自发的状态;评估的目标是内部控制而非绩效的改善;公众满意度指标没有成为政府绩效评估的终极指标;尚未建立起符合国际惯例、适应中国国情的绩效评估体系。当前,应特别注意理清政府职能定位、组织使命、管理理念、价值取向与绩效评估的关系,这是绩效评估理论研究中的热点,也是实践中的难点。

绩效评估;绩效指标;政府职能定位;政府职能转变

一、我国政府绩效评估的现状

目前,我国已有 1/3的省、区、市不同程度地探索开展了政府绩效评估工作,大致可以分为四种情况:第一是普适性的政府机关、部门的绩效评估。它是作为特定的管理机制的一个环节,被普遍应用于各种公共组织及政府公共部门,实践中的例子包括以青岛为代表的目标责任制、以烟台为代表的社会服务承诺制、以厦门为代表的效能监察和效能建设、行风评议等等,中组部出台的对政府领导班子实绩的考核办法实际上也是对政府绩效的评估。第二是具体行业的绩效评估。它一般应用于某个行业,由政府主管部门设立绩效指标体系,组织对所属企事业单位进行定期的绩效评估,具有自上而下的单向性特征。譬如,卫生部为医院设立的绩效评估指标体系,教育主管部门为各类学校设立的绩效评估指标体系等等。第三是专项绩效评估。主要针对政府部门的某一项活动或政府工作的某一方面。譬如,教育部门进行的普通中小学全面素质教育的评价,科技部制定的高新技术开发区评价指标体系,山西省运城市的办公室机关工作效率标准等等。总的说来,目前各地政府绩效评估基本处于探索阶段,三种类型在实践中又相互交叉,缺乏全国统一的做法和标准,在实践的力度和效果方面也很不平衡。下面选择有代表性的实例,就普适性的绩效评估作详细介绍。

(一)目标责任制

目标责任制在我国始于上世纪 80年代中期,是国际流行的“目标管理”(MBO)技术在我国的变通应用。目标管理包括组织目标的确立、目标的分解、目标进展状况的监测反馈、目标完成情况的考核评估等多个环节,而目标完成情况的考核实际上就是绩效评估。目标责任制的内容,早期主要是层层经济目标责任制,针对的是地方各级政府的行政首长,关注的核心是国民生产总值的增长和其他相关的经济指标。随着政府职能的转变和政府经济管理方式的改变,政府部门目标责任制的内容逐渐扩展,但是绩效评估以经济指标为核心的特点没有改变。一般在年初订立目标,年中进行检查,年底进行评估,或者在行政首长任期的开始订立目标,在任期结束时进行考核。对达到目标的部门或行政首长进行奖励,对未达到目标者进行惩罚,是典型的目标激励机制,绩效指标体系的设计和绩效评估与改进的结合是其主要内容。

(二)社会服务承诺制

1994年 6月,烟台市建委借鉴英国和香港的经验,在全系统实施社会服务承诺制。社会服务承诺制的基本内容是:公开办事内容、办事标准和办事程序,确定办事时限,设立监督机构和举报电话,明确赔偿标准,未实现承诺的责任单位和责任人要按照规定给当事人以赔偿。作为一种公共服务的质量改进机制,社会服务承诺制实际上包括三个核心内容:顾客协商和顾客真实需求的确认,设立和公开服务标准并根据这些标准评价实际工作结果,在未达标准时承担相应的责任并采取有效的措施加以改进。显然,绩效标准的设立和绩效评估是社会服务承诺制的主要组成部分,它评价的是是否达到了预先确定的标准。

(三)效能监察

1989年 12月举行的第二次全国监察工作会议提出:行政监察机关的基本职能“既包括效能监察,又包括廉政监察”。从效能监察入手,目的在于把监督的关口前移,加强事前、事中监督,做到防范在先,使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心,更好地为经济建设服务。效能监察是纪检监察机关及受纪检监察机关委托的组织,在政府的领导下有计划、有目的地针对行政管理和国有企事业单位生产经营管理的质量、效果、效率、效能等开展的检查监督活动。在效能监察的基础上形成的新的工作思路和运行机制就是效能建设。效能建设是指强化各级机关的效能意识,以提高工作效率、管理效能和社会效果为目标,以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容,按照廉洁、勤政、务实、高效的要求,形成新的思路和新的运作机制,科学配置机关管理资源,优化机关管理要素,改善机关运作方式,改进工作作风。

(四)对政府领导班子实绩的考核

2006年 7月中组部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(以下简称《办法》),2009年 6月 29日中共中央政治局通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。其中对政府领导班子实绩的考核实际上就是政府绩效评估,《办法》指出:“实绩分析主要通过有关方面提供的经济、社会发展的整体情况和群众评价意见,了解当地在一定时期的发展状况。”实绩分析主要包括:(一)上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见,具体指标由各地根据实际情况设置;(二)上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见;(三)民意调查反映的有关内容。

二、我国政府绩效评估存在的问题

第一,从绩效评估的主体来说,党政主要领导承担绩效评估的发起与设计责任,存在着单向性和不平衡性。由于民众监督政府工作的意识比较淡漠,各级政府职能部门自行发动绩效评估的动因明显不足。民众基础的薄弱和机构责任感的欠缺,使得绩效评估只有通过政权中的精英力量来推动。这是因为,在相对集权的政治氛围中,权力的集中与责任的集中是一致的,党政主要领导也负有监督政府工作运行的责任,因此,评估就成为党政领导履行这一责任的重要方式。这种发起方式决定了这一实践是内力驱动型的,也就是说,它不是由民众从外部推动产生的,而是领导者在工作需要及内在责任感的驱动下主动采取的。党政主要领导不但承担着发动责任,而且由于主要选择了上对下的评估角度,同时也承担着设计具体的评估方案、开发评估指标的责任,而被测评机构的参与明显不足。这可能会导致:对于各机构而言,绩效评估只是外力强加的,将这一实践内化为机构内部管理工具的可能性较小,因而无法建立起真正有助于推进绩效评估的文化。

第二,绩效指标体系设计和权重设置不合理,指标体系以数量化的经济指标为主,存在泛经济化的倾向。在绩效评估的过程中,经济发展成为衡量政府绩效的必然指标有一定的合理性,但过度强调经济指标,会导致绩效评估泛经济化的倾向,并促使政府对企业与市场采取不恰当的干预措施,强化政府的微观管理倾向,不利于政府职能的转变。

第三,政府绩效评估的规范化程度不高,缺乏相应的制度和法律保障,多处于自发或半自发的状态。具体表现为:缺乏统一规划和指导,绩效评估分散体现在目标责任制、社会服务承诺制、绩效监察、公民评议政府等多种管理机制中,评估内容和侧重点差别很大,缺乏标准化和灵活性统一的评估指标体系,评估方法不一致,评估程序存在很大的随意性,因而结果很难做到客观、公正,有的甚至完全流于形式。政府绩效评估还是一个短期行为,缺乏对政府绩效的持续性测定。这是因为我国绩效评估的发起力量具有明显的精英特点,在很大程度上取决于领导者个人的认识与品质,民众的参与意识相对淡薄,参与渠道也不畅通,更强化了评估中个人意志主宰的特色,也赋予绩效评估更为明显的“运动式”特征。

第四,评估的目标是内部控制而非绩效的改善,存在着为评估而评估的倾向。政府组织绩效评估虽然服务于多重目标,但可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。西方国家的政府绩效评估偏重于外部问责即报告绩效水平以推动公民监督,而在我国,由于权力结构的集权化,政府绩效评估的实施更多的是对上级领导号召的响应,在实践中更多着眼于内部控制和监督,没有真正把评估和改善政府的绩效,改善政府管理联系起来,甚至为评估而评估,搞形式主义。

第五,在评估过程中公民参与相对缺乏,公众满意度指标没有成为政府绩效评估的终极指标。在评估过程中,由于社会公众不容易获取有关评估对象的必要信息,现实的政府绩效评估体系对服务对象的意见重视程度有限,使得社会公众难以参与,即便参与也难以真正有效地发挥作用。同时,在相对集权的政治与权力结构下,下级官员通常对上级的意志较为敏感,在提供公共服务时,更为重视的是直接掌握绩效评估权的上级领导的满意度,而不是社会公众的满意度。这很容易导致各级政府部门及公务员将绩效评估作为自身升迁的一种手段,盲目追求政绩,大搞“形象工程”、“首长工程”,而不关心所谓的政绩是否有助于实现并增进公共利益,是否有助于提高公众满意度。

三、进一步推进我国政府绩效评估的几点设想

(一)以法律的形式推进政府绩效评估

依法管理和提高政府绩效,是现代政府改革的一个重要特点。制定相应的法律法规,借助法律的力量推动行政管理改革,是近几年西方发达国家经常采用的一项措施。为了推动政府绩效评估,美国制定了《政府绩效和结果法案》、《以绩效为基础的组织典范法》,荷兰制定了《市政管理法》等,以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。建议人大在修改政府组织法时,将政府绩效评估的内容纳入其中。

(二)在政府角色正确定位、政府职能合理界定的基础上进行绩效评估

政府绩效评估是一种管理技术,它需要建立在政府职能明确、边界清晰的基础上。政府角色、政府职能的合理定位是进行科学的绩效评估的前提。如果在政府角色越位的基础上进行绩效评估,不仅违背了政府绩效评估的本意,而且会妨碍政府转变职能。所以,要在合理定位政府角色的基础上,根据政府的经济协调、市场监管、社会管理、公共服务的职能来设计政府绩效评估指标体系。

(三)在评估主体的建构方面,评估主体多元化是保证评估有效性的一个基本原则

在西方国家,建构绩效评估主体的基本原则是:评估活动应该由一个符合评估内容的组织来进行;应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。在我国,评估主体应包括:政府内部的专门监察组织、上级主管部门、公民、被评估对象、独立于政府机构之外的专门评估机构和专家等。任何一个评估主体都有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的局限性。而且,选择评估主体必须考虑评估成本,人人参与是不现实的。上述几种评估主体在进行某一项评估时,可以进行合理搭配,这样既经济又科学,是构架科学的绩效评估体系的基础。

(四)在价值标准和绩效指标体系的设计上,应适应中国政府在市场经济中的特殊地位和角色,建立有中国特色的绩效指标体系。

绩效评估的价值标准决定着绩效评估指标体系的设计。在西方国家,人们常用“3E”,即经济 (Economy)、效益 (Efficiency)、效能 (Effectiveness),或者“4E”,即公正 (Equity)、卓越 (Excellence)、企业家精神(Entrepreneurship)、专业技能 (Expertise)等来概括政府绩效评估的价值标准,这种归纳和表述带有过多的理性设计色彩,偏向于学理上的分析。立足中国现实,我国政府绩效评估的价值标准应包括以下几个方面:(1)效率与效能并重;(2)效率与公平并重;(3)效率与民主并重;(4)经济增长与社会发展同步。

(五)评估结果使用的规范化

评估结果要科学地使用,绩效评估的目的之一是提高公共服务的质量,要把绩效评估和质量管理结合起来;将评估和决策结合起来,把评估作为决策工具;绩效评估是标杆管理的重要组成部分,利用标杆管理改善绩效;把绩效评估和预算结合在一起,通过绩效评估进行资源配置,其中必须避免出现新的政治上的不平等;通过绩效评估激励雇员努力工作等等。在绩效评估结果的使用上,要避免两个极端:一是将绩效评估结果束之高阁,与改善服务质量、内部激励和资源配置完全脱节;二是在绩效评估结果的利用上急功近利,把奖惩作为绩效评估结果利用的唯一形式,甚至简单地搞排行榜,往往会导致相关人员对绩效评估的抵触情绪,或者加剧弄虚作假和“玩数字游戏”的行为。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]02—0147—03

2009-11-02

战旭英(1967-),山东社会科学院政治学研究所副所长、研究员。

山东省社会科学规划项目“政府绩效评估的历史演进与国际比较”(07CZZJ01)的阶段性研究成果。