浅论设置土地发展权完善土地征收制度的必要性

李齐政

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）

土地征收是指土地产权由私人或集体向国家的让渡，国家为此付出一定的代价即给予土地所有权人公正合理的补偿。土地征收的关键问题是如何确定合理的补偿标准，包括确定合理的补偿方式和补偿数额。

目前，补偿标准确定的方式有两种：一是以法律形式政府出价，二是允许土地所有权人报价，然后政府与其谈判确定。在第一种方式中，政府考虑到征地成本很有可能压低补偿标准，由此会导致政府无节制地对私人产权的剥夺；而如果采用第二种方式即允许私人报价，私人出价难以确定、交易成本过大，因而将阻碍正常征地的进行。关于征地补偿数额也有两种结果：全额赔偿和部分赔偿。如果政府全额赔偿，就会刺激私人过度投资，导致资源大量浪费；而部分补偿又会刺激政府过度管制私人财产，这对双方都是不公平的。

怎样才能使土地征收和保障农民权益之间相和谐。很多学者对此都表达了其看法，如沈守愚提出土地征收过程中切实保护农民集体的农地发展权的重要意义[1]；刘明明分别论述了在我国土地发展权的归属与实现[2]等。但以上学者大都着力于对土地发展权的理论建构和探讨，而对其现有制度的创新性影响关注不够。目前有关土地征收制度的研究主要集中于从不同角度考察其存在的问题以及在现存制度框架下如何完善该制度，而很少有从土地发展权角度去讨论如何创新或重构我国土地征收制度的。本文则此角度入手，在对土地发展权的概念和归属进行界定的基础上，提出一些关于改进土地征收制度的设想。

1 土地发展权的概念、归属及其国外实践

土地发展权（Land development right），是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权制度始于1947年英国的《城乡规划法》，该法规定，一切私有土地将来的发展权移归国家所有。此后，美国、法国等陆续建立了该制度，但不同国家的具体制度设计差异较大。

1.1 土地发展权归属

目前，对于我国的土地发展权归属问题，大部分学者认为属于国家，少数观点认为中国的土地发展权归属要体现对产权的尊重，土地发展权归属农地所有者即农民集体所有。

（1）认为土地发展权归属国家所有。这一部分学者认为，土地发展权权源是国家主权，是一种独立于土地所有权之外由国家所有的土地权利。如张友安、陈莹认为土地发展权归国家所有有利于土地供应参与宏观经济调控，有利于实施土地利用总体规划。但是，必须明确土地发展权取得费用纳入土地征收成本，而且土地发展权的价值应大部分用于反哺“三农”，以维护农民利益，促进城乡和区域之间协调发展[3]。贾海波认为，土地发展权这种权利只能由国家来行使，尤其是在实行社会主义公有制且人多地少的我国。现行的土地用途管制制度、农地转用制度和农地在农业用途内的流转制度等虽然限制了农民将土地带入建设用地市场变现以实现更大的收益，但同时保护了农地不被轻易转用和占用，保护了农地的自然属性和农业生产方式。他认为将土地发展权的权利主体确定为国家，对有效制约任意把农地改变为非农建设用地的行为是完全必要的[4]。胡兰玲认为，从长远发展来看，应将农地发展权归属国家所有，使用者若想进行开发必须先向国家购买发展权。土地发展权归国家所有，国家决策土地的开发利用有利于科学用地[5]。

（2）认为土地发展权归属土地所有者所有。持这一观点的学者认为，国家向土地所有者购买发展权或允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易。如刘永湘等从维护农民土地产权利益的角度，建议实行土地发展权归农民集体所有，现行的土地征收制度极大地压抑了土地发展权的实现，农民对此利用各种形式进行抗争，造成农地转用管理混乱局面，建议进行土地产权政策边际调整，充分考虑农民的土地发展权利益补偿问题[6]。侯华丽，杜舰认为，从权力的利益上看，农民拥有对农用地的使用权，而权利本身就是有价的，由使用权带来的利益应该归农民所有。因此，土地发展权归属土地所有者所有[7]。

1.2 有关土地发展权归属的国外实践

在国外，土地发展权的归属有两种处理方式：一是和其他土地权利一样自动归属于土地所有权人，政府为实现保护耕地等公共政策可向土地所有权人购买土地发展权，如美国；二是土地发展权从一开始便属于国家或政府，如果土地所有者要改变土地用途，必须先向政府购买土地发展权。

土地发展权的以上两种不同的归属方式反映了立法通过权利配置追求不同的公共政策目标：前者有利于实现土地利用的高效率和为保护耕地，防止城市向农村过度扩张；后者是为了追求社会公平，防止因外生政策之故而致地价大幅攀升[8]。英国是实行土地发展权国有化的典型国家。英国1947年《城乡规划法》实施后，土地市场交易几乎完全停顿，迫切需要使用土地者除了按照黑市地价进行交易外，这就在无形中抬高了地价，阻碍了土地的正常使用，使土地发展权国有实际上演变为土地涨价归公。有鉴于此，该规定于1952年被废除。美国的做法与英国恰好相反。在美国，土地发展权归属于土地所有权人，政府为了保护城市郊区的耕地往往向土地所有者购买发展权，农民出售发展权后可以继续耕种原有土地，但不能改变其用途。

2 我国现行土地征收制度存在的问题

依据《物权法》第42条之规定，土地征收是国家为了公共利益之需要，依法征收集体所有的土地并给予合理补偿。土地征收是土地产权由私人或集体向国家的让渡，国家为此必须付出一定的代价即给予土地所有权人公正合理的补偿。因此，土地征收的关键问题是如何确定合理的补偿标准，包括合理的补偿方式和补偿数额。

关于征地补偿，国外有两种典型做法，一是美国实行完全补偿，不仅补偿被征土地的现有价值，而且考虑土地可预期、可预见的未来价值，同时还补偿因征收而导致相邻土地所有者、经营者的损失；二是德国和日本的相当补偿原则，此种补偿标准略低于美国，但补偿范围也比较广泛，如德国包括土地或其他标的物的权利损失、营业损失、征收标的物上的一切附带损失等[9]。我国目前实行不完全补偿原则，补偿范围窄、标准低，亟须在经济发展的基础上适当扩大补偿范围，科学确定补偿标准。按王海鸿等的观点[10]，我国现行土地征收制度存在以下主要问题：

（1）征地范围过宽。我国法律对公共利益的范围界定不明，而且国家垄断土地一级市场，农地不能转为建设用地进入市场，当建设用地需求上升或非公益性经营项目建设需占用集体土地时，国家只能行使土地征收权，土地征收成为唯一可能的制度安排，这必然导致征地范围过宽。

（2）征地补偿费与土地市场价值脱钩。目前我国的土地征收是一种行政行为而非市场行为，由于禁止集体土地入市，也就没有土地的一级市场价格，从而不会对国家的征地补偿构成压力。

（3）征地安置工作不完善，失地农民的社会保障问题突出。由于户籍制度及城乡二元分割体制，失地农民既无土地可耕种，也无法享受城市最低生活保障等待遇，加上征地实行货币化补偿和补偿费又被层层截留，造成矛盾突出，农民利益无法得到保障。

（4）土地征收权被滥用。由于土地出让收益分配不合理，激发了基层政府的卖地冲动，更有甚者，一些地方政府为吸引外资往往以极低或者零地价供地，造成大量国有土地资产收益流失。

（5）征地过程中公众参与度不高，缺乏透明度。集体组织代位参与征地谈判，少数乡村权力人物成为征地的最大受益者，征地过程的全程管理和有效的监督反馈机制尚未建立起来。

以上问题使政府的征地决策陷入了困境：征地既要实现既定的公共政策目标，又要尊重和保护公民的私有产权，该如何平衡呢？对此，我们可不可以利用土地发展权来完善有关制度呢？

3 设置土地发展权来完善土地征收制度的必要性

综合上述，我国现在土地征收出现的各项困境和问题，很大程度上是由于利益分配不均造成的。随着经济的发展和城市的不断扩张，大量农地被征用或转用。国家先以低价征用农村土地，然后再以高出几倍甚至是几十倍的价格出让给开发商，获取巨额土地出让金。土地经开发商开发后再以高出农民收益几十倍的价格推向市场。国家、开发商都可以从土地开发中获得巨大的收益，而土地补偿费却只以维持被征地农民的基本生活为标准。征地补偿过低，使得失地农民在失去基本的生产资料之后没有足够的资本得以发展新的产业来维持生计。国家以及各类开发商为自身利益，牺牲或侵占农民应有的经济利益，以至产生以上的问题。

目前，我国实行土地公有制，包括国家土地所有权和农民集体土地所有权。在利益上，尽管局部利益服从整体利益，团体利益服从国家利益，但实际上，利益冲突还是参透在各个阶层中。因此，在土地增值收益分配上，在国家与农民集体之间以及农民集体之间都有着鲜明的竞争性和排他性。这种利益的排他性而非共享性要求消除在土地利用和管理中的利益不平衡，这就为创设可转移土地发展权创造了权利基础。因此，笔者认为可以通过土地发展权的设置在征地中既能实现既定的公共政策目标，又尊重和保护了公民的私有产权。

理由是：土地发展权可以解决土地征收中增值利益的分配不公平状况。

目前我国现行的土地征收补偿安置主要办法是由土地年产值为基础、按照一定倍数测算征地区片综合地价的产值倍数法，这是我国现行《中华人民共和国土地管理法》所规定的唯一确定征地补偿标准的方法。随着市场经济的建立，这种办法的弊端日益凸显。土地征用使得失地农民想种田没有地、出城就业有没其他技能、又没有被纳入社会保险体系，生活陷入贫困。造成这种失地农民贫困化的现状，土地权利的缺失是重要原因。土地发展权就是改变土地用途和提高土地利用度的权利。如果赋予农民土地发展权，土地征用补偿就会以市场价格为标准，而非以农用地的年产值为标准，从而农民可以分享城市化进程带来的利益。

总之，农地征用补偿除了支付农地所有者传统的土地所有权价格之外，还应该对土地发展权给予补偿。当前我国土地对于农民还是有很强的社会保障和失业保险作用的，笔者认为这决定了我国农地征用过程中设置土地发展权是必要的。

结合以上所述，土地发展权制度就能够一定程度上解决现行土地征收制度所带来的问题，起到提升整个制度运作效率的作用。

[1]沈守愚.论设立农地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学，1998，（12）.

[2]刘明明.论我国土地发展权的归属和实现[J].农村经济，2008，（10）.

[3]张友安，陈莹.土地发展权的配置与流转[J].中国土地科学，2005，（5）.

[4]贾海波.农地发展权的设立和权利属性[J].中国土地，2005，（10）.

[5]胡兰玲.土地发展权论[J].河北法学，2002，（2）.

[6]刘永湘，杨明洪.中国农民集体所有土地发展权压抑与抗争[J].中国农村经济，2003，（6）.

[7]侯华丽，杜舰.土地发展权与农民权益的维护[J].农村经济，2005，（11）.

[8]苑韶峰.中外土地征用补偿制度的比较与借鉴[J].理论价格与实践，2006，（10）.

[9]王海鸿，杜茎深.论土地发展权及其对我国土地征收制度的创新[J].中州学刊，2007，（9）.