我国数字信息服务双轨制管理的现状与问题研究

王娟娟

(中山火炬职业技术学院图书馆,广东 中山 528436)

1 数字信息服务管理双轨制的涵义解读

在我国，“双轨制”这一定义最早是在1984年9月在浙江举行的首届全国中青年经济科学工作者讨论会，即著名的莫干山会议上提出来的。［1］双轨制是指对同值的标的物实行两种不同的定价机制，意味着在一个轨道上传统计划体制占主导，而在另一轨道上则引入市场机制，出现了计划内外两种资源、两种价格、两条渠道的局面。

匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈90年代在其名著《走向自由经济之路》提出了“双轨制经济”的概念，将双轨制经济分为国有制经济和非国有制经济，并提出社会主义要由两部门组成：国有部门和私人部门［2］。

双轨制在《宣传舆论学大辞典》里即生产资料价格双轨制，是对同一商品在计划内和计划外分别实行计划价格与市场价格的双重价格管理制度。顾名思义，双轨制意味着在一个轨道上传统计划体制占主导，而在另一轨道上则引入市场机制，以激发国有企业生产比政府定额更多的产品。

胡昌平在《信息服务与用户》提到所谓双轨制管理，是指在市场经济中按系统协调模式进行公益制与产业制信息服务的管理。在管理上，由国家管理部门进行业务协调、公益制机构管理、产业制实体管理和信息服务市场管理，即对二元化的信息服务组织及其业务实行一元化的管理。在这种管理体制下，用户按服务规范通过“市场”利用有偿服务，通过直接交往获取公益性服务。［3］

有鉴于以上观点，我们将“数字信息服务双轨制”定义为在市场经济条件下，由于信息服务本身的二重属性，信息服务管理的二元性以及信息服务两大行业体系的客观存在，有必要对数字信息服务及行业机构进行公益制与产业制的划分并对其运作机制进行考察与优化。简而言之，即指目前我国数字信息服务存在的公益制与产业制双轨并行机制。

1.1 市场经济体制是数字信息服务双轨制的外部条件

新中国成立后的二十多年，我国物资体制基本上是按原苏联僵化的计划经济模式运行，其主要特征是高度集中、统一分配、计划价格、产品调拨、条块分割。但这种生产与分配方式与社会主义商品经济发展的客观规律实际相违背，根据马克思主义关于商品、市场和商品经济的观点，确认了在我国社会主义阶段仍存在着商品生产、商品交换，要发展社会主义的商品经济，又提出了市场经济运作模式。正是在这种背景下，双轨制应运而生，与之相对应，我国的信息服务业也实行了“公益性与产业性并行”的双轨运行机制。

1.2 信息服务自身的二重属性是双轨制存在的根本原因

所谓信息服务二重属性，是指信息服务既具有商品性，又具有公益性。就信息服务本身而言，不论信息服务机构最终经营目的是赢利性的还是非赢利性的，在信息服务市场中总是作为一种商品存在的，因而具有商品属性；同时，社会主义制度下的信息服务对象是广大人民群众，决定了信息服务的社会性和公益性特征。因而它同时具有商品性和公益性的双重属性，这种二重属性要求公益性信息服务机构可以实现价值的增值，许多赢利性的信息服务机构在追求自身利润最大化的同时，也应关注社会效益，可见离开信息服务的二重属性，划分信息服务双轨制既没有理由，也没有意义。

1.3 信息服务行业两大运行机制的客观存在是双轨制划分的依据

信息服务行业两大运行机制的客观存在是双轨制划分的依据，可分为非营利性（公益性）和营利性（产业性）两大运行机制。前者有如图书馆、档案馆、信息(情报)中心(所)、大众信息传播服务等；后者包括一切经营性信息服务实体，如广告业、咨询业、中介服务业、文献信息服务经营实体和其他信息经营服务。所谓非营利性的信息服务机构，并非不计投入产出和成本效益，只是不特别关注经济获利；而营利性的信息服务机构，为了实现经济利益的追逐，也会有公益之举或带来事实上的社会效益。这两大运行机制的客观存在是数字信息服务划分为公益性与产业性并行的双轨制的直接依据。

1.4 现有信息服务管理主体的二元性是考察双轨运行机制的诱因

由于我国信息服务业存在两大运行机制，其管理主体也就存在二元性，即政府与企业并存。公益性的信息服务主要由国家综合信息机构、专业信息机构、区域性信息中心、各地综合与专门信息机构以及基层单位信息机构承担，以提供无偿信息服务为主，有偿信息服务为辅，主要通过行政手段得以实现。产业性信息服务实体包括直接进入信息服务市场的各种信息服务机构（如专业化信息服务公司等），其管理主体是企业本身，在信息服务市场中独立开展各种形式的经营服务，以获利为目的，自负盈亏，其管理主要通过市场手段予以实现。

1.5 划分与研究双轨制的目的是实现数字信息服务管理最优化

信息服务两大运行机制的客观存在，以及政府与市场两大管理主体的同时并存，必然导致管理与运行过程中的协调性不强、效益不明显、缺乏竞争观等问题。而这正是信息服务双轨制研究所要解决的问题，即通过政府引导为手段对二元化的信息服务组织及其业务实行管理协调，其最终目的就是实现信息服务管理最优化和效益最大化。

2 我国数字信息服务双轨制管理的现状

2.1 公益制信息服务管理

我国公益制信息服务机构是以公益性信息服务为主体的信息服务机构，主要包括各类型图书馆、文献信息服务机构、国家各部门信息中心(所)、地方信息机构以及国有单位信息机构等。［4］公益性机构以提供无偿信息服务为主，有偿服务为辅，其服务效益主要是社会效益和间接经济效益，并以此为中心拓展社会化服务业务。其最终的目的是提高信息使用的普及率，拓展信息的使用范围，促进知识、教育、文化的传播，促进决策、管理与服务水平的提高，提高社会信息化水平。

武汉大学的胡昌平教授认为我国传统的信息服务主要按系统、分部门发展。除公共信息服务系统面向全社会以外，分别按科技、经济、企业生产管理、物资、交通以及国民经济行业组织信息服务、行业内的各部门又有着各自的信息服务单位的服务业务。系统、行业、部门和单位的信息服务面向内部用户，较少对外开放。这种封闭式的服务模式的形成，一是社会发展体制决定；二是信息服务的技术发展水平限制。值得强调的是，在我国科技、经济与社会的一定发展阶段，部门为主体的服务具有一定优势，且发挥了应有的社会作用。然而，在开放的国际环境、现代技术和市场经济条件下，“部门模式”不仅限制了信息资源的社会共享，造成多方面浪费，而且无法发挥现代信息技术的作用和充分发展信息服务经济，不利于社会的信息化。在社会内、外部因素促动下，我国的“部门模式”正在发生变化，各系统的服务在市场经济中开始向社会开放，同时以科技与经济信息服务结合和协调发展为标志的社会化信息服务体系开始形成。［5］

2.2 产业制信息服务管理

我国产业制信息服务是企业化、市场化运作的信息服务机构，以信息的生产、流通、传播等方式来为用户提供特定信息服务。如：信息服务提供商（ISP）、信息内容提供商（ICP）、在线服务提供商（OSP）、网络接入提供商（IDP或IAP）等。产业制信息服务机构为各类型信息服务经营实体，包括通信、出版、咨询、中介等行业实体。产业制实体以专门信息需求为对象，通过服务获取直接经济效益，并以此为基础拓展社会业务。其主要信息服务方式有信息提供服务、数据库服务、软件服务、咨询服务等。

3 现有信息服务双轨制管理的问题分析

3.1 公益制信息服务的政府管理模式缺乏灵活性和效益性

由于受社会发展体制和信息服务的技术发展水平限制，我国公益制信息服务现行的管理模式是一种金字塔型、层级制、直线形、垂直式的组织结构形式，主要按系统、分部门发展，各行业以及行业内的各部门又组织着各自的信息服务业务。各个系统、行业、部门和单位的信息服务面向内部用户，较少对外开放。随着全球信息网络一体化的发展，这种结构化、封闭式、固定型的单一管理模式的服务模式不仅限制了信息资源的社会共享，造成多方面浪费，而且无法发挥现代信息技术的作用和充分发展信息服务经济，也不利于社会的信息化。

同时，缺乏有效的竞争机制提供的被动信息服务越来越难以满足用户的需要。传统管理一般缺少有效的内部激励机制，容易造成职业倦怠，提供给信息用户的信息产品往往质量不高，而信息内容服务是一项持久的、不断发展的业务，如果没有扩大再生产的机制，那将不会持久的发展。

此外，政府管理模式极易带来信息寻租行为。信息寻租是指信息拥有者凭借自己所掌握的信息，人为限制信息自由流动以谋取利益的行为。在市场经济制度下，信息成为重要的资本，谁拥有信息谁就拥有财富。因此信息拥有者想方设法对自己所掌握的信息实施垄断，以获取在任何传统产业领域都难以实现的高额垄断利润。信息寻租与信息垄断有着密切联系，信息垄断导致社会信息的不透明、不公开，导致信息不对称。不对称或不完全的信息使得信息的优势方会利用自身优势和外部制度缺失攫取大量租金，改变社会资源的分配，从而对信息的劣势方造成直接威胁。而一方面目前我国的政府部门掌握着全社会信息资源的80%（其中包括3000多个数据库）。政府具有其他社会组织永远无法企及的信息优势，从政府拥有的信息量上看，政府是整个社会信息中最大的形成者、收集者和占有者［6］；另一方面，作为公益信息服务的管理者，传统层级制模式使之拥有绝对的信息优势，趋向于信息垄断和自身利益最大化，即滋生各种信息寻租行为。

3.2 产业制信息服务的市场调节方式缺乏公平性和前瞻性

缺乏有效的监管，市场的稀缺性极易导致了信息产品的要价过高，往往使信息用户得不到自己所需的信息，这会造成社会的信息公平问题。当前，我国多部门管理信息服务产业和信息服务产业无专门部门管理的现象比较突出。由于缺乏有效的信息产业管理与监督机制，一方面会致使部分产业制信息服务机构收费严重不合理，这对整个信息服务业来说是一件坏事，既阻碍了其它信息服务企业的成长，也降低了人们的信息需求。另一方面，会导致公益制信息资源被产业制信息服务机构无偿占用或低价利用，转手高价销售获取暴利，即将公共产品变相私有化，导致市场价格混乱和信息资源共享障碍，严重影响了信息服务业的声誉和发展。

3.3 信息服务两大体系之间缺乏系统的沟通和协调

由于对信息服务的双轨制管理认识不足，缺乏系统的沟通和协调。一方面导致信息服务机构普遍存在“大而全”、“小而全”的思想，信息服务重复开发的问题十分突出，造成了信息资源、人力的浪费。笔者对比了中国知网［7］和读秀知识库［8］，发现读秀知识库是由中文图书资源组成的知识库系统，它以200多万种中文图书资源为基础，提供深入图书资源内容的全文检索、部分文献的全文试读。读秀知识库包括图书、期刊、报纸、学位论文、会议论文。而国家知识基础设施（National Knowledge Infrastructure，CNKI）涵盖的数据库包括中国期刊全文数据库、中国优秀博硕士学位论文全文数据库、中国重要会议论文全文数据库、中国重要报纸全文数据库、中国图书全文数据库等。两个大型的数字信息服务机构由于存在着想“做大做全”的思想，必然会有相当程度的重复建设现象，一些资金雄厚的大型公共图书馆和高校图书馆则不加选择的全部购买，而大多数中西部馆由于经费问题电子资源一个都无法使用。

另一方面，由于公益制信息服务机构、产业制信息服务机构根据部门进行划分，信息服务的完整功能被人为划分的各部门职责所割裂，各部门人员只知道完成自己的一份工作，不关心信息服务整体功能的实现，同时，各行业各部门的信息只面向内部用户，较少对外开放。

4 数字信息服务管理的发展趋势与展望

社会的信息需求以及信息服务业的社会基础和基本的社会信息形态决定了信息服务管理的社会化发展趋势。2000年12月国务院办公厅转发的 《关于非营利性科研机构管理的若干意见(试行)》第六条就规定，对非营利性科研机构的管理，科研机构主管部门（单位）要逐步将直接领导转为通过参加理事会参与科研机构决策，对科研机构赋予自主权，最终实现非营利性科研机构经营管理的社会化。

数字信息服务双轨制管理中，包括公益制信息服务的社会化管理和产业制信息服务的社会化管理。前者是实现从以部门为主体的信息服务向社会化信息服务模式的转变，即促进部门和单位所有的信息机构逐步向社会开放，在符合国家利益的前提下展开公益性的社会化信息服务，并将其纳入国家信息工作的目标管理体系，同时在进行全国信息系统的管理中，按市场经济要求进行目标管理、计划管理和运行管理，实现有效的业务工作控制；后者是实现对市场经营型信息服务实体的规范和保障，主要在于建立信息服务产业的社会管理体系、完善信息服务产业法规并开展信息服务社会保险业务，使其社会管理与监督规范化、制度化以及风险最小化。

美国的公共信息资源管理体制就呈明显社会化特征。一方面要适应国家公共信息资源总体规划与发展的需要，由联邦政府来进行统一的宏观领导与调控管理，使信息最大化地为社会长期的整体利益服务［9］；另一方面，也考虑不同行业、不同地区间公共信息资源分布、开发、利用的性质和环境条件的差异等，通过完善的立法和信息自由流动以及信息市场自由的传统，广泛依靠和利用非营利性信息机构和私人信息组织提供公共信息服务，促进公共信息资源的开发利用；同时，社会性组织对公共信息资源管理情况的监督作用不容低估，如美国出版商协会、全国图书委员会、IT产业顾问协会、州级信息主管联盟等组织均把监督政府和其他信息机构公共信息服务情况作为组织职能的重要内容。软件和信息产业协会、娱乐产业自由贸易联盟、美国唱片协会和电影协会等机构还针对信息内容开展自律管理活动。［10］

［1］华 生.双轨制始末［J］.中国改革.2005，(1).

［2］科尔奈.走向自由经济之路［M］.太原:山西经济出版社,1993.

［3］胡昌平,乔 欢.信息服务与用户［M］.武汉:武汉大学出版社,2001.

［4］胡昌平,现代信息管理机制研究［M］.武汉:武汉大学出版社,2004.

［5］胡昌平,乔 欢.信息服务与用户［M］.武汉:武汉大学出版社,2001.

［6］周淑云,陈书华.信息寻租问题浅析［J］.情报杂志,2007，(5).

［7］中国知网［EB/OL］.［2009-12-21］.http://www.cnki.net/index.htm.

［8］读秀知识库［EB/OL］.［2009-12-21］.http://www.duxiu.com/.

［9］王正兴,刘闯.美国国有数据与信息共享的法律基础［J］.图书情报工作,2002，(6).

［10］夏义堃.美国公共信息资源管理体制结构分析［J］.图书情报知识,2007，(9).