后危机时代地方政府的发展对策研究

王晶

（华北水利水电学院，河南 郑州 450007）

后危机时代地方政府的发展对策研究

王晶

（华北水利水电学院，河南 郑州 450007）

分析金融危机对地方政府经济的影响，探讨经济逐步企稳的后危机时代下各地方政府应加强产业结构调整、优化金融环境、扶持本地企业、改善民生，促进消费等重点领域的调整措施，同时注重合理运用财政、税收、金融、产业等政策工具，并提出扶持中小企业，调整财政支出，促进经济结构优化，加大民生投入，满足社会公共需要，稳定消费预期，承接国际国内产业转移，发展战略性新兴产业等发展对策建议。

地方政府；后危机时代；对策研究

2009年中期以来，经过各国政府的一系列经济刺激手段，全球经济指标逐步企稳，预示着全球已经渡过金融危机的恐慌时期而进入“后危机时代”。这场危机对中国各地方经济的影响是深远的，许多启示和教训都需要我们在后危机时代认真反思，同时探讨新的发展之路。

一、金融危机对地方经济的影响

美国金融危机对中国地方经济的影响，最早是在2008年7月份开始体现出来的。当时，这种影响还主要集中在广东、浙江等东南沿海少数省份，之后，金融危机对中国地方经济的影响面迅速扩大，从东南沿海向北部和中西部地区转移扩散，其影响程度也在不断加深。到2008年年底，美国金融危机的影响已经波及全国绝大部分地区。

这次国际金融危机波及范围之广、影响程度之深、扩散速度之快，都是前所未有的。反思这场危机的发生及其对中国各行各业的影响，可以得到对地方经济发展的一些启示。（1）从区域产业构成角度来看，我国受冲击大的有两类地区：一是出口导向型产业占主导、经济对外依存度高的，如浙江、福建、广东等；二是支柱产业为原材料工业的，如山西、宁夏、青海。从区域不同的发展模式来看，受冲击大的地区以广东东莞为代表的珠三角，投资主要靠吸引外资，产品主要靠出口。而产业主要依靠国内本土资本、产品以满足国内需求方面的地区，受冲击相对要小。（2）从区域产业分工、全球价值链竞争来看，以浙江的温州为代表受冲击比较大的地区，由于没有自有商业价值链，为国外名牌产品的贴牌生产，在全球价值链过于专注于细小环节，它们抵御风险能力差。有较为完整的产业链，产业配套能力较强地区受冲击小。上述的这些问题，在经济形势一片大好的情形下，不能充分暴露出来，这次的金融危机是一个集中的检验，什么样的产业结构是最优的，产业结构到底应该怎样调整，需要重新定位和思考。

从金融危机影响地方经济的传导机制来看，金融危机首先影响国际贸易。金融危机对东部地区出口的影响较大，对中西部地区的影响要轻一些。受金融危机的影响，中国出口总额从2008年下半年开始增速下降，到2009年年初，全国很多地区出口都呈负增长，金融危机对地区出口的影响逐步加深。

其次是金融行业、房地产业受到较大影响。房地产业受金融危机的影响较早，也较为明显，其表现就是土地购置面积下降，绝大部分地区商品房销售呈现出大幅度下降。

再次实体经济受到很大冲击，工农业生产增长速度明显放慢。自金融危机以来，全国工业增长速度明显放慢，工业增长呈现出“东慢西快”的态势。由于市场需求下降和订单减少，企业停产、半停产和关闭数量增加。

最后是社会就业和居民消费水平出现明显下滑。受金融危机的影响，自2008年下半年以来，全国绝大部分产业增速迅速回落，企业业绩骤降，用工需求大幅度减少，各地区就业形势十分严峻。尤其是出口导向行业、劳动密集型行业和中小企业，其就业面临的冲击最大。受金融危机的影响，居民收入水平有所下降，加上对未来预期的不确定性，居民消费受到影响，我国社会消费品零售总额增速也在逐月放慢，虽然其回落的幅度不大。

二、后危机时代地方政府应加强的重点领域

后危机时代地方政府从根本上来讲必须调整产业结构，转变发展方式。而短期则应全力打造好金融环境，扶植一部分有发展空间的中小企业和地方特色行业，改善民生，促进消费。

（一）调整产业结构，转变发展方式

我国大多数省份，还处于工业化中期阶段，重工业化的发展阶段不可逾越，发展方式必须改变，其中重点是以下三个方面：

首先，过度依赖外需拉动经济增长的模式不可持续。过度外向型及过于单一的产业结构体系抗风险能力差，必须转变外向型的发展模式。过度依靠外部市场、投资主要靠外资、产品主要靠出口的经济容易受到全球经济波动的影响，并且缺乏自救能力。

其次，过度依赖投资拉动经济增长的模式不可持续。受金融危机影响，原材料行业如钢铁、石油、化工，以及煤炭等能源行业生产锐减，国内市场钢材、石化产品、原油、铜、铝等价格都大幅跌落。在各种资源机会成本越来越高的今天，为了保生产，靠高投资拉动增长，不注重技术创新和管理创新的生产模式，必然会引起重复低水平生产、产能过剩等问题，从而使相关企业遭到淘汰。

再次，靠粗放型、拼资源、拼劳动力的低成本竞争的模式不可持续。金融危机中，我国劳动密集型、低附加值的初级产品行业损失惨重，高耗能企业面临无法存活的危险，这正是拼资源、拼劳动力的粗放型发展模式不再适应现代工业发展的佐证。因此工业发展必须坚持走新型工业化道路，依靠信息和高科技，提高产品附加值与竞争力，推进工业结构的高度优化和高加工度化。

从长期来看，根本的问题还是要转变经济发展方式，因为金融危机的根源是经济发展方式落后。必须从外需主导转向内需主导的经济增长，从过度依赖投资转向投资消费共同拉动增长，从高投入、高消耗转变为低消耗、高效益的发展方式。这些转变的关键就是要调整产业结构，实现产业结构升级，包括产业链升级。

（二）优化金融环境

金融机构与地方经济休戚与共、相互依存，只有同舟共济，才能发展共赢。各金融机构应正确处理经济利益与社会责任、眼前利益与长远发展、金融创新与加强监管的关系，为经济平稳较快发展提供更有力的保障。各级政府要重视金融、研究金融，主动加强协调服务，畅通银政企沟通渠道，严厉打击非法金融活动，积极防范和化解金融风险，培育诚实守信的社会信用文化，不断改善金融生态环境。

（三）扶持本地企业发展

国际金融危机对我国实体经济构成较大冲击，经济下滑风险加大。以出口为主的劳动密集型中小企业是这场金融风暴的最大受害者。由于欧美消费能力萎缩，很多中小企业订单锐减，导致现金流紧张，经营风险加大，融资更加困难。同时，经济增速放缓使得银行贷款趋于保守，中小企业融资难的状况更是雪上加霜。因此，后危机时代地方政府必须给以扶持，引导和鼓励银行业金融机构加大对中小企业的信贷支持，通过财政税收政策降低中小企业经营成本，引导支持中小企业信用担保和再担保机构的发展，引导建立多层次的金融体系以及完善中小企业社会服务体系等，帮助中小企业渡过难关。

金融危机的冲击之下，众多企业效益下降，甚至破产，失业也不断增加，扶持本地企业发展也是解决失业问题的良方。

（四）改善民生，促进消费

地方政府在金融危机面前，必须高度关注民生问题，从改善民生、保障民生方面入手。金融危机影响出口，面对危机，必须实现由出口导向内需主导的发展方式转变，扩大内需必须促进消费。增加投资促进民生、拉动内需，这样做一是可以最大限度地减少金融危机对我国民生的负面影响，二是可以利用拉动内需增加政府对公共事业投资，加快建立民生保障体系的进程，这可以说是应对金融危机问题的关键，可以起到一箭双雕的效果。

三、后危机时代地方政府可采取的政策工具

（一）财政政策

财政政策主要手段包括税收政策、投资政策、补贴政策等。对于地方政府而言，财政来源相对较少，政府投资力度也较薄弱，但合理的财税政策在应对金融危机中发挥着很重要的作用。地方政府财税政策的目标是“保增长、调结构、重民生”，具体政策包括：①增加政府投资力度。资金主要用于改善基础设施，拉动该地区投资水平，带动整体经济发展。②制定合理的税收政策，确定不同的税率水平。取消对高能耗、对环境破坏严重的产业的税率优惠，淘汰落后产业；对于能产生新经济增长点、有很大辐射作用的产业予以税收倾斜，支持高新技术产业发展，不断优化经济结构。③增加民生投入，提高消费需求。通过完善社会保障制度、增加对农村的补助、改善医疗保健措施等改善居民消费预期，不断提高消费水平，拉动经济增长。

（二）金融政策

货币政策是由一国中央银行实施的，地方政府没有权力使用货币政策，但是可以使用相应的金融政策，对该地区的银行等金融机构进行调控和政策引导。在金融危机发生后，各中小企业面临着资金短缺问题，各地方银行可以通过金融创新，对中小企业予以资金支持，帮助其渡过难关。地方金融机构应该根据地区产业发展需求、经济结构调整目标，对经济效益好、带动能力强、发展前景好的产业予以资金倾斜，收紧对经济效益不好、环境破坏严重的行业资金供给，达到优化产业结构、督促企业改变经济增长方式的目标。

（三）产业政策

产业政策的主要内容包括产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策，主要目标可以分解为三个方面：实现经济振兴和经济赶超，实现产业结构合理化和高度优化，增强本国产业的国际竞争力。产业政策手段通常可以分为直接干预、间接诱导和法律规制三大类型。

产业政策从地域范围来看可以分为国家产业政策、地方产业政策。地方产业政策是在贯彻国家产业政策的同时，依据本地区的历史特点、区位状况、经济发展阶段、资源禀赋等条件，制定实施适合本地区的产业发展规划。地方政府通过产业政策的实行，可以发展壮大本地区优势产业、淘汰落后高能耗产业，建立合理产业带，实现产业结构优化升级，服务本地区经济增长。

四、后危机时代地方政府的发展对策

（一）扶持中小企业

1.落实扶持中小企业发展的政策措施

深化垄断行业改革，扩大市场准入范围，降低准入门槛，进一步营造公开、公平的市场环境。制定政府采购扶持中小企业发展的具体办法，提高采购中小企业货物、工程和服务的比例。进一步提高政府采购信息发布透明度，完善政府公共服务外包制度，为中小企业创造更多的参与机会[1]。

2.加强对中小企业的权益保护

组织开展对中小企业相关法律和政策特别是金融、财税政策贯彻落实情况的监督检查，发挥新闻舆论和社会监督的作用，加强政策效果评价。坚持依法行政，保护中小企业及其职工的合法权益。

3.改善对中小企业的金融服务

国有商业银行和股份制银行都要建立小企业金融服务专营机构，完善中小企业授信业务制度，逐步提高中小企业中长期贷款的规模和比重。提高贷款审批效率，创新金融产品和服务方式。拓宽中小企业融资渠道。鼓励和帮助中小企业做好中小企业板、创业板上市育成机制，扩大中小企业上市规模，增加直接融资。完善创业投资和融资租赁政策，大力发展创业投资和融资租赁企业。完善中小企业信用担保体系，设立包括省、市、县财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构[1]。

（二）财税政策方面

1.调整财政支出，促进经济结构优化

支持工业结构调整和升级，振兴装备制造业，引导现代服务业发展，支持外向型经济进一步发展壮大，支持优势特色农业和粮食作物生产加工，加快农业产业化发展。贯彻落实国家的财税政策，通过税收的杠杆作用引导投资方向和调节消费结构，支持传统支柱产业优化升级和重点行业、新兴产业、节能环保产业的发展，优化进出口结构；完善和落实就业创业财税优惠政策，鼓励创业。

2.增加财政投资和补贴

投资或补贴新兴产业、高科技产业、传统支柱产业、交通基础设施等，增加投资需求，促进生产；对相关产业产品或服务实施购买补贴，促进消费需求。

3.加大民生投入，满足社会公共需要，稳定消费预期

完善和落实就业创业财政补贴、贴息政策，支持就业创业，完善社会保障机制，发展农村公共事业，让公共财政更多地覆盖到广大农村。

（三）金融政策方面

1.积极拓宽融资渠道

畅通货币信贷政策传递渠道，综合运用担保、贴息、风险补偿、考核激励等办法，支持、引导金融机构加大信贷投放力度，改进银政、银企合作，鼓励银团贷款，用好并购贷款，加大对骨干企业、重点项目和企业重组的支持力度。鼓励适合中小企业的金融创新，大力发展各种担保机构，探索建立信用再担保机构，努力解决中小企业融资难问题。

2.加快发展各类金融组织

大力发展多种所有制和多种经营形式的银行机构和非银行金融组织，加大省外、境外金融机构的引进力度，积极发展小额贷款公司、中小银行和各种微型金融组织，逐步形成多元化、多层次的地方金融体系。争取更多的股份制银行和外资银行设立分行，鼓励股份制银行在市、县设立分支机构。支持豫商银行完善公司治理结构，加快县域网点布局。争取实现小额贷款公司县域全覆盖。积极发展信托、期货、典当、金融租赁、汽车金融、企业财务公司等非银行金融机构。

（四）产业政策方面

1.加快产业结构优化升级

各级政府应审时度势抓住机遇，借助金融危机冲击影响，加大产业结构调整和优化升级力度，有针对性地解决长期制约地方工业增长方式转变的深层次问题[2]。全面构建现代产业体系，大力促进资源依赖型、初加工型产业向资源节约型、深加工型产业转型升级，从初级加工为主向深加工和精加工转变升级，从单层次加工生产向循环经济产业链多层次加工转变升级，从低技术含量、低附加值产品向高技术含量、高附加值产品转变升级，从高消耗、高排污向低消耗、低排污转变升级，从而加快经济发展方式的根本性转变，增强工业又好又快持续发展活力。

2.承接国际国内产业转移

在金融风暴的强烈冲击下，发达国家和我国东部沿海发达地区的工业体系将开始一次全球性产业布局大洗牌。这正是各地区特别是中西部地区顺势承接发达国家和地区产业转移的百年一遇的大机遇。在全球经济危机和衰退的大环境条件下，地方政府应该积极主动承接发达国家和地区产业转移，积极接受先进制造产业和先进技术转移，有选择地承接适合本地工业发展实际条件、有发展前景和长期竞争力的企业转移，借此推进产业结构调整和优化升级，提升产业竞争优势。

3.发展战略性新兴产业

发展战略性新兴产业，既是应对金融危机的必然选择，也是抢占经济增长制高点的重要途径。要立足当前，着眼长远，努力发展具有广阔市场前景和资源消耗低、带动能力强、就业机会多、经济效益好的战略性新兴产业，争取在最有影响、最有条件的领域率先实现突破。地方政府必须依靠科技创新，注重发挥科技在调整产业结构、培育新的经济增长中的重要作用。要通过一系列政策和措施，增加科技研发投入，以增强科技创新能力来保持和提高地区在全国、在世界经济格局中的位置。

[1]国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见[N].中国企业报，2009-09-24.

[2]徐贵宏.制度特征与非政府组织对政府的信任[J].河南社会科学，2009，（3）：58—60.

F127

A

1007－905X（2009）04－0115－03

2010-04-20

河南省软科学基金资助项目（项目编号：092400420009）

王晶（1971— ），女，河南郑州人，华北水利水电学院副教授，经济学博士，中国社会科学院博士后。

责任编辑 姚佐军

（E－mail：yuid＠163.com）