论环境影响评价报告的行政化倾向

2010-04-10朱歆莹

环境影响评价 2010年2期

朱歆莹

(徐州市环境监测中心站,江苏徐州221002)

1 环境影响评价文件内容的行政化

1.1 环境影响评价文件内容的法律规定

《中华人民共和国环境保护法》(1989年12月26日中华人民共和国主席令第22号发布)第十三条规定:建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书[1]。环境保护法为环境影响报告书规定了3个内容,并规定了要经“环境保护行政主管部门批准”。

建设项目的环境影响报告书的重点,显然是“环境影响评价”,但是要做好环境影响评价,必须对建设项目产生的污染进行评价,这是环境影响评价的前提。对建设项目的环境影响评价结果,为了协调发展,必须规定防治措施。也就是说环境影响评价的这3部分内容有其严格的逻辑规律。

1.2 环境影响评价文件的性质规定

《中华人民共和国环境影响评价法》(2003年9月1日起施行)第四条规定:环境影响评价必须客观、公开、公正,综合考虑规划或建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能构成的影响,为决策提供科学依据[2]。

《中华人民共和国环境影响评价法》这一条,为环境影响评价的性质进行了规定。它既然是一种科学依据,因而,环境影响评价文件(报告)必须具有科学的特征和性质。

1.3 环境影响评价文件的行政审批规定

2005年10月27日由国家环境保护总局2005年第二十次局务会议通过,自2006年1月1日起施行的《国家环境保护总局建设项目环境影响评价审批程序规定》(国家环境保护总局令第29号)第十二条规定:环保总局主要从下列方面对建设项目环境影响评价文件进行审查[3]。

1)是否符合环境保护相关法律法规

建设项目涉及依法划定的自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区及其他需要特别保护的区域的,应当符合国家有关法律法规该区域内建设项目环境管理的规定;依法需要征得有关机关同意的,建设单位应当事先取得该机关同意。

2)是否符合国家产业政策和清洁生产标准或者要求;

3)建设项目选址、选线、布局是否符合区域、流域规划和城市总体规划;

4)项目所在区域环境质量是否满足相应环境功能区划和生态功能区划标准或要求;

5)拟采取的污染防治措施能否确保污染物排放达到国家和地方规定的排放标准,满足污染物总量控制要求;涉及可能产生放射性污染的,拟采取的防治措施能否有效预防和控制放射性污染;

6)拟采取的生态保护措施能否有效预防和控制生态破坏。

另外,2002年2月19日国家环保总局监督管理司副司长薛祥中在国家环境保护总局环境工程评估中心2002年第一次内部培训班上的讲话中,提出了环境影响报告书审批6项原则:①产业政策;②工业布局;③功能区划;④清洁生产;⑤达标排放;⑥总量控制。

1.4 环境影响评价文件行政审批原则规定的后果

从环保总局对建设项目环境影响评价文件审查的6个方面以及薛祥中提出的6个审批原则看,与《中华人民共和国环境保护法》要求的内容相比,“环境影响评价”这一主题不是主要审查方面了,另外增加了产业政策、工业布局、清洁生产、总量控制。这些内容主要是一些政策方面的。

环境影响评价文件行政审查重点的变化,对环境影响评价文件撰写的导向作用是十分显著的。环境影响评价具体实践活动中,在主题没有改变的情况下,环境影响评价文件围绕行政审批原则进行撰写,不但淡化了主题,而且增加了与主题不十分相关的内容。这不但造成环境影响评价文件写作方面的重点不突出或文不对题的问题,也忽略了环境影响评价本身所应该蕴含的科学特征,环境影响评价文件科学性弱化了,也造成了逻辑性混乱。

从《中华人民共和国环境保护法》给定的环境影响评价任务看,新增加的产业政策、工业布局、清洁生产、总量控制4个任务,环境影响评价本身并没有能力完成。因为这4个任务只能是项目能否启动的前提。例如,不符合产业政策,也就没有必要启动环境影响评价程序。如果没有启动环境影响评价程序,也谈不到项目的环境影响问题,等等。一个环评项目在明显不符合既定政策的情况下,进入环评程序显然是违反常识的。

随着社会的发展,人们的关注点变化了,环境影响评价的行政审批的关注点也会有所变化。在这种情况下,环境影响评价的内容也会有所增减。但一定要在法律界定的环境影响评价的范围之内。法律界定的环境影响评价范围之外的,一方面是超出了环境影响评价单位能力,同时环境影响评价单位也不可能在短时间内具备这方面的能力,而且国家都有相关部门具体负责,可以参照有关职能部门的意见。也就是说这些关注点,可以通过其它途径解决。为了环保行政主管部门的审批需要,环境影响评价单位做一些超出能力范围之外的工作,结果肯定不会好。这种做法也是不科学的。

2 环境影响评价文件技术评估方法的行政化

正如《中华人民共和国环境影响评价法》第四条指出的,环境影响评价是科学依据,具有科学的特征(表现为客观、公开、公正)。因此,对于环境影响评价文件的评估方法也应该是科学的。也就是说,应以是否能作为科学依据为目的进行评估。围绕环境影响评价能否作为科学决策的依据,那么,采用的评估方法应该是学术讨论的方法,广泛、充分发表意见。

事实上,目前的环境影响评价文件的评估,还是对环境影响评价单位的年度考核,主要还是围绕行政审批的要求进行讨论。

3 环境影响评价评估机构的行政化

3.1 环境影响评估机构的定位

2002年2月19日国家环保总局监督管理司副司长薛祥中在国家环境保护总局环境工程评估中心2002年第一次内部培训班上的讲话中,对国家环境保护总局环境工程评估中心的作用作了说明:“国家环境保护总局在环境影响报告书审批前的技术评估交由评估中心来完成。”这说明,国家环境保护总局环境工程评估中心是国家环境保护总局的技术支持部门。当然,省市两级也都有自己的下属评估部门。

在《国家计委、国家环境保护总局关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》(计价格[2002]125号)中,有以下规定:“环境影响咨询是建设项目前期工作中的重要环节。环境影响咨询内容包括:编制环境影响报告书(含大纲)、环境影响报告表和对环境影响报告书(含大纲)、环境影响报告表进行技术评估。”[4]

3.2 建设项目环境影响咨询收费属于中介服务收费

从法律基础的角度来考察,我国机构的机构属性有很大差别。我国的法人包括企业法人、事业法人、社团法人和政府法人四大类。每一类法人的设立、运行、管理都是依据不同的法律基础。行政性事业单位属于事业法人,绝大多数社会中介代理机构属于企业法人,两者的法律基础完全不同,因而不能等同视之。

中介机构应按国家规定成立。按《中介服务收费管理办法》(1999年12月22日中华人民共和国国家计划委员会)有要求:第一,政府集中采购机构与社会中介代理机构的机构属性有所不同。政府集中采购机构严格讲应属于准行政组织,也就是通常所说的行政性事业单位。而社会中介代理机构是经国家工商行政管理部门登记注册的营利性组织,并不具有准行政组织的属性。另外,从法律基础的角度来考察,政府集中采购机构与社会中介代理机构的机构属性也有很大差别。我国的法人包括企业法人、事业法人、社团法人和政府法人四大类。每一类法人的设立、运行、管理都是依据不同的法律基础。行政性事业单位属于事业法人,绝大多数社会中介代理机构属于企业法人,两者的法律基础完全不同,因而不能等同视之。第二,政府集中采购机构与社会中介代理机构所行使的职能不同。集中采购机构作为一种准行政组织,与一般的事业单位最大的区别在于它有一定的行政职能,一般事业单位行使的主要是专业化的社会服务职能,所以中介机构应“独立执业、依法纳税、承担相应法律责任”。[5]

这说明环境影响评价技术评估机构是技术性部门,是对社会服务的部门,属于中介服务机构,应独立执业,它应该进行资质认证。

以某环境工程咨询中心为例,该单位是省环境保护厅直属的事业单位,其资质情况:国家发展和改革委员会颁发的工程咨询乙级资质。这种机构并不像环境影响评价机构要具备国家正规颁发的环境影响评价资质,目前国家没有颁发正规的环境影响评价的技术评估资质。