以中等城市群战略推进烟台城镇化进程

■徐建华

党的十七大明确提出： “走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”笔者认为，我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平存在着巨大的差异，城镇化发展面临的主要问题也各不相同，因此，中国特色城镇化道路的具体模式应该是多样化的，不能以一种模式来指导不同地区的城镇化实践。烟台市2004年2月出台了《关于加快农村城市化的意见》，在这个意见中明确提出了实施中等城市群发展战略，这是符合烟台市情的战略选择。

实施中等城市群战略的主要依据

笔者认为，大中小城市和小城镇协调发展，并不意味着大中小城市和小城镇在经济发展的任何阶段上都要齐头并进，没有重点。实施中等城市群战略，就是要在积极发展中心城市、合理建设小城市的同时，以县城为重点，通过大力膨胀县级城市规模，推动县级城市尽快向中等城市发展，更大规模地实现农村人口和产业的有效聚集，使其成为连接城乡、推进城镇化的重要载体。从烟台市来看，目前在积极发展中心城市、合理建设小城市的同时，把城镇化的重点放在了县城上。其依据主要体现在：

（一）由城镇化发展规律决定的

世界城镇化的发展有一个一般阶段性规律。美国著名学者纳瑟姆把一个国家和地区的城镇化过程分成三个阶段，被称为 “纳瑟姆曲线”。这三个阶段分别是：城镇化水平在30%以下，是发展势头较为缓慢的初期阶段，区域经济以第一产业为主导；城镇化在30%～70%之间，是城镇化进入高速发展的中期阶段，区域经济以第二产业为主导，第三产业的比重逐步上升、第一产业的比重持续下降。这要求工业化也同步发展；城镇化超过70%之后，是城镇化发展势头再次趋于平缓甚至停滞的后期阶段，第三产业逐步占据主导地位，城乡差别几乎消除，基本实现了国家现代化。所有发达国家的城镇化大体上都经历了这三个阶段。

从这个世界一般规律看，中国城镇化的确步入了一个快速发展的关键时期。我国1998年城镇化率为30.4%，已经达到 “纳瑟姆”曲线的第一个拐点。烟台市1994年城镇化率为31.6%，达到第一个拐点。而在这个时期世界城镇化的普遍规律是城镇化与工业化的互动发展。城镇化的动力随发展阶段的不同而不同。一般来说，在城镇化的中期阶段，工业化是城镇化的主要动力，工业化进程与城镇化进程往往呈明显的正相关性。从世界范围看，大多数国家的城镇化在这个时期的普遍规律是城镇化与工业化同步推进，甚至超过工业化的速度。如美国1940年工业化率为30.3%时，城镇化率则为56%。我国由于受二元结构制约，城镇化滞后于工业化，烟台也不例外。烟台市2008年工业化率近60%，城镇化率54.66%，城镇化滞后于工业化近5个多百分点。滞后的城镇化带来的最直接影响就是限制了农村剩余劳动力的转移。目前，烟台市农村劳动力250多万人。现在全市675万亩耕地仅需要劳动力91.2万人，需转移劳动力160万人。所以，人地关系高度紧张这一基本国情矛盾，在烟台市尤为突出。根据以上规律可以得出如下结论：

第一，烟台市的城镇化已进入高速发展期。但这里需注意一个问题：城镇化进入高速发展期，这是规律性和方向性的，城镇化本身不会自动地合理有序地加速。所以，才会有城镇化战略及道路的选择问题，而这是政策上和思路上的。这二者是魂和体的关系。所以，必须选择适当的城镇化战略，才能推动城镇化合理而有序的加速。

第二，城镇化战略的选择，要达到有效吸纳农村劳动力，提高城镇化水平的目的。由于城镇化滞后于工业化，导致大量农村劳动力不能得到有效转移。因此，在这个时期，衡量城镇化战略是否合理的一个重要标准，就是看城镇化战略的选择，能否有效吸纳农村劳动力，提高城镇化水平。由于各地区情况不一样，因此为达到这一目的而选择的城镇化战略也会有所差异。从烟台来看，膨胀县城，走中等城市群道路就是一个合理而有效的选择。通过推进中等城市群建设，预计到2015年，全市城镇化水平可达到63%左右，每年转移农村富余劳动力6万人以上，城镇经济实力明显提升，承载功能明显增强，人居环境明显改善，城乡差距明显缩小。

（二）是由区域经济发展趋势决定的

经济学家断言，21世纪国际经济竞争的基本单位不是企业，也不是国家，而是城市群。从城市 “点状拉动”转变到城市群 “组团式发展”，这是未来几十年内中国经济发展必然面临的历史选择。事实上，靠建设城市群带动区域经济隆起已经是成熟经验了。从国外看，像美国北至波士顿、南至华盛顿的世界第一大 “波士华城市带”，日本以东京为中心的 “三湾一海”世界第二大城市带，我国的长三角、珠三角城市带等，都大大拉动了区域经济的发展。正是在这种背景和理性思维下，山东省作出了加快半岛城市群发展的重大决策。 “半岛城市群”是指由济南、青岛、烟台等8座城市组成的城市带。但是，这8个城市相距大多在100公里到200公里之间，中间地带不少 “凹陷”。要使这些地带迅速隆起，目前靠这8个城市通过扩张相互衔接还不现实，这样重任就历史地落在了县级市身上。在 “半岛城市群”的范围内有22个县级市，如果这些县级市能发展成为中等城市，以四五十公里的间距分布在半岛上，那么， “半岛城市群”的概念会丰富很多，将使人真正置身于 “城市群”的感觉。 “长三角”、 “珠三角”的城市分布就是高密度的、繁荣的。随着行政资源作用的淡化和市场资源作用的显现，有些县级市已经呈现出超越地级市的势头。从某种意义上说，所谓 “长三角”、 “珠三角”，很大程度上是靠这些县级市支撑着。所以，烟台提出膨胀县城，实施中等城市战略，也是顺应构建 “半岛城市群”这一区域经济发展趋势而作出的战略决策。

（三）是由烟台的市情决定的

烟台市是全国首批14个沿海开放城市之一，但却是一个农业大市，虽然目前烟台的城镇化水平已超过50%，但在空间分布上农村仍占80%以上。城市的进一步发展有赖于农村的巨大空间和丰富资源，新农村的进一步发展需要城市强有力的辐射带动。在烟台市的城镇体系中，首先，中心城市综合实力不强，辐射功能较弱。这主要体现在：一是经济势力弱，对城镇缺乏带动和辐射力。目前，中心城市实现的经济总量仅占全市经济总量的40%左右，这低于其它13个沿海开放城市的水平。二是资源整合不够，主导功能不强。近些年来，烟台市通过行政区划的调整，已形成一个由六区组成的新市区。市区面积扩大了10多倍,市区人口近180万人，但六区还没真正融合起来，主导功能不强，资源的整合效应还没有显现出来。所以，中心城市辐射带动作用明显不足。其次，小城镇规模小，布局散，产业聚集度低。改革以来尤其是1985－1991年，在乡镇企业和城市改革双重推动下，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。小城镇数量众多，但平均规模小、布局分散，基础设施配套难、结构与功能雷同。在撤乡改镇的过程中，烟台市虽然建制镇个数由160个调整为目前的94个，但大多数建制镇规模都不大。主要原因是产业聚集度不够。因而，小城镇对农民的吸纳能力和吸引力不足。但是，以县城为重点积极发展中等城市具有明显比较优势。这主要体现在：

一是县域经济发展强劲，县城的膨胀具有较强的经济优势。县域经济承上启下，是统筹城乡发展的最直接操作平台。在全国县域经济基本竞争力评价中心评出的全国县域经济基本竞争力百强县 （市）中，烟台市7个县级市有4个进入百强县。县域经济已经成为烟台市最大也是发展势头最强劲的经济板块。目前，7个县级市，土地面积占全市79%，县域户籍人口占全市75%，实现GDP占全市经济总量60%以上。近年来，随着县域经济的迅猛发展，各县市的城区规模、经济总量和人口数量都在快速膨胀。现在，县城的经济总量大都占所在市的3/5左右。在7个县级市中，其中龙口、招远、莱州、莱阳城区建成面积已达20平方公里以上，城区人口17万人以上。这4个市规划5年内，城区建成面积达到或超过50平方公里，人口达30万人，进入中等城市行列。其它三市 （海阳、栖霞、蓬莱）现在城区面积也在10平方公里以上，人口10万人以上，经过10年左右努力，也可达到中等城市水平。

二是县城具有明显的交通优势。目前，烟台市基本形成了水、陆 （公路、铁路）、空立体互补的交通网络。以公路交通为例，作为城市和乡村交通往来的转换点，烟台的县城交通发达。烟台市是山东省首批基本实现所有行政村通客车的地市之一，公路已延伸到每一个村庄。2008年烟台全市公路通车里程已达14039公里，干线公路通车里程达到2262公里，其中高速公路414公里，一级公路790公里，高等级路里程居全省前列，公路密度达到102公里/百平方公里。形成了以同三高速、威乌高速、威青高速、烟威高速、绕城高速和国道204、国道206为主骨架的高等级公路网，有力拉动了全市经济的发展。条条国道、省道像一条条血脉把烟台市城乡之间、烟台市与全省乃至全国连接成不可分的经济肌体。一个发达的公路网就是“一个高效的物流平台”。目前，烟台市已实现了 “市市通高速”的目标。从烟台市区到达各县城所在地只要50分钟~1.5小时，由各县城所在地到达高速公路仅需要15分钟，县城到各乡镇大约是半小时。县城与县城之间的距离约60公里左右，也就是说，当县城发展成为中等城市以后，农村离城市的最远距离只有30公里。在这样的一个半径内，城市对农村的产业结构调整，农民就业等有着直接而巨大的拉动作用和示范作用。

除此之外，中等城市具有规模适度、人口适中等特点，容易克服大气、噪音等环境污染；还有成本低、见效快等成本比较优势。而且县城处在上接大城市、下连小城镇及广大农村的特殊位置，以此为重点发展中等城市，对上，能够充分承接大城市的辐射力和影响力；对下，可以辐射带动小城镇和广大农村。如果没有中等城市这个强大的桥梁和纽带，城市传过来的“球”，纯粹的农村很难接得住。

实施中等城市群战略的基本思路

实施中等城市群战略是一项系统工程，除了要加大配套改革力度，充分发挥体制、政策的推动作用外，从烟台市的实践来看重点应努力搞好“三个结合”。

（一）把园区建设与城区建设结合起来，以园扩城

按照建设城市新区的思路建设园区，既可以有效扩大城市空间规模，又可以提升城市产业支撑能力，一举多得，这是近年来很多城市的一条重要发展经验。按建设城区的思路发展园区应当包括三方面含义：

其一，以县城为中心布局园区。这主要可以解决目前一些地方园区多头布局、规模小、层次低的问题。一个县可以有功能不同的多个园区，但除资源加工型和旅游开发型园区外，每个园区都应紧密依托县城。

其二，按照城市新区的标准规划园区。园区的规划和建设一定要紧紧围绕中等城市发展战略，将园区的规划与县城的发展规划统一起来，融为一体。

其三，顺应形势发展及时整合园区资源。有条件的地方，应在更大范围、更高层次上加快园区融合，发展带状经济、网状经济或环状经济，以此把中心城市与中等城市、中等城市与小城市、城市和乡村更加紧密地连为一体，从更高的起点上带动中等城市建设。这是一条重要的发展规律，是经济发展到一定阶段的必然要求。

（二）把调整城乡布局结构与调整产业结构结合起来，以产兴城

城镇化与产业发展有着内在互动关系，没有产业的支撑，城镇化就是无源之水。县城在向中等城市发展中，面临的重要任务就是要迅速壮大产业规模、提升产业层次。在这方面，应坚持如下三个原则：

第一，充分借助外力的原则。在市场经济条件下，一个地方的发展不仅在于自身拥有多少优势，更重要的在于能够调动和利用多少优势。与大城市比，县城自身发展优势是不足的，需要在借力、借势发展上深入研究、重点突破。具体到产业发展上，就是要紧紧抓住当前国际产业转移的机遇，走引进、联合、嫁接的路子，构筑产业发展新优势。这样做，不仅来得快，而且形成的产业层次高。改革开放以来，珠三角、长三角地区的一些县级市能够获得奇迹般的发展，主要走的是这条路子。作为县级市，大多有着地价、劳动力便宜的硬件环境，软环境近年也有较大改善。只要进一步完善法制环境，降低外资进入的行政成本，境外产业就会由低到高逐渐跟进。现在跳出县域，开放搞活，借力发展，正成为烟台市各县市区的共识。县城依托周边的园区，充分发挥对日、韩的地缘优势，承接日、韩产业转移，目前已初见成效。

第二，集中发展主导产业的原则。和大城市相比，县级城市在人才、资源等方面的优势不明显，所以，在产业选择上更应当坚持有所为有所不为，抓住有比较优势的主导产业，集中做大做强，形成区域经济的鲜明特色，切忌四面出击，力戒结构雷同。主导产业选择的有效途径一是产业的差异化，即要有特色、有市场前景、最能发挥比较优势、具有成长性；二是产业的关联性，产业的关联性强，就容易形成产业集群。目前，城市竞争的一个重要的着力点就是产业集群。因为，从世界范围看，通过产业集群带动经济腾飞是一个规律。如，美国“硅谷”、加利福尼亚的葡萄酒业群、马萨诸塞的制鞋业都带动了区域经济的发展。意大利，70%以上的制造业、30%以上的就业、40%以上的出口都通过专业化去实现。从国内看，浙江的区域特色产业区比较典型。它在全国起步最早、规模最大。有点像意大利的专业化产业区。这种区域性块状经济，具有高度的社会化分工和专业化协作的产业体系，形成了浙江产品质优价廉、款式新颖的竞争优势。

从烟台看，目前，资源优势明显的，应加快由资源开发型向深加工、外向型、科技型转变，将资源优势转化为产业优势和产品优势。如，招远市一改过去只重视矿山开采的现象，在黄金的深加工上做出了大文章，通过搞好黄金的工业用品、金银珠宝首饰、工艺品和旅游纪念品的加工等，目前，招远成为中国北方最大的黄金深加工基地，最大的黄金珠宝交易集散地。区位优势明显的，应积极发展与大中城市相配套的加工业、服务业和城市服务型农业。产业基础优势明显的，应着力拉长变粗产业链，在更高的层次上强筋健骨、膨胀规模。目前，烟台市一些县市的产业特色已显露出来，从各县市打出的城市品牌就可看出其产业特色。如莱州市，正在打造 “中国石都”品牌；栖霞市为“中国苹果之都”；海阳市为 “中国毛衫城”；招远市为 “中国金都”；蓬莱市为 “人间仙境”等等。

第三，推动生产力布局从分散到集中的原则。我国的城镇化水平滞后于工业化水平，一方面说明，城市建设力度不够、扩展不快；另一方面说明，生产力特别是产业布局过散，没能形成聚集效应。这个问题，在县域经济中表现得尤为突出，需要在加快县城建设中认真加以解决。目前，应采取有效手段，引导农村工业、乡镇企业向县城集中。企业进城一举两得，从企业自身看，可以获得一个加快膨胀发展的良好环境；从城镇化的角度讲，可以壮大城市的产业基础，加快城市发展步伐。烟台的莱阳市的发展就较早地汲取了 “村村冒烟”办工业的教训，及时掉转船头走上农业产业化的路子。莱阳市采取政策，运用市场化手段，吸引农业龙头企业离乡进城创业。从1995年起，莱阳市引导企业通过重组兼并城区一些具有区位、资产等方面优势的停产、半停产企业，在城区开辟一片新天地。先后有龙大、鲁花、天府、吉龙等160多家企业由乡村进城创业，带动10万多农民进城务工经商。城区规模由13平方公里扩展到27平方公里，共89.08万人的莱阳市，城区人口已达25.6万人。由此，形成了莱阳市在规模、市场、信息及竞争等方面的优势。莱阳原来并不是发达的县市，但第三届百强县中，它已跨入百强的行列。

（三）把城市设施建设与资源整合结合起来，增强城市载体功能和对农村劳动力的吸纳能力

首先，县城应适应农村人口向县城转移的新形势，坚持基础设施建设适度超前的原则，加快城市基础设施建设。在建设中，应充分考虑整个城市群、城镇体系的发展需要，主动依托区域性中心城市，推进基础设施一体化建设，搞好与大城市、周边城市以及小城镇的设施对接，建立快速、高效 “经济圈”、 “通勤圈”。

其次，要注重现有资源的整合，增强城市对农村劳动力的吸纳能力。目前，重点应抓好教育资源的整合。农民的素质是影响城镇化的重要因素，据调查，烟台市转移出来的农村剩余劳动力大多从事餐饮、家政服务和小商品批发零售等。所以，要让广大农民真正实现转移就业，还需加大投入、整合资源，不断完善农民教育体系，真正形成 “政府统筹、行业牵头、部门配合、社会参与”的农民教育运行机制。目前烟台市依托各类中专学校、技工学校及其它职校，逐步建立起 “先培训后就业”的农村劳动力转移培训机制，探索出 “订单”、“定向”、 “储备”等培训模式。实践证明，这是一条促进农村劳力转移的有效途径。

参考资料

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2..冯治著.中国农村现代化道路与规律人民出版社.2004.4.

3.刘传江，郑凌云.等著.城镇化与城乡可持续发展.科学出版社.2004.5.

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5.姚鸿明.关于推进城镇化进程的若干建议.人民网.2005年03月11日.

6.王梦奎，冯井，谢伏瞻.主编.中国特色城镇化道路.中国发展出版社2004.3.