关于完善被征地农民生活保障体系的设想*

卢海元，张素琴

（1.国家人力资源和社会保障部,北京1007 1 6；2.郑州航空工业管理学院,河南郑州4 5001 5）

关于完善被征地农民生活保障体系的设想*

·经济纵横·

卢海元1，张素琴2

（1.国家人力资源和社会保障部,北京1007 1 6；2.郑州航空工业管理学院,河南郑州4 5001 5）

目前，我国被征地农民数量庞大，从1978年到2009年被征地农民已高达8700多万。近10年被征地农民每年新增高达400万左右，可能还将持续10年左右。做好被征地农民生活保障工作(包括就业保障、住房保障和社会保障工作)是一项刚刚起步的新、急、难的工作，也是亟待拓展和深化的研究工作。进一步做好被征地农民生活保障工作，要完善被征地农民就业促进和住房保障政策，落实就业、住房和社会保障资金，做好被征地农民养老保险制度与新型农村社会养老保险制度的衔接。

被征地农民;就业;住房;社会保障

目前，我国被征地农民数量庞大，从1 9 7 8年到2008年被征地农民已高达8 300多万。近10年被征地农民每年新增高达400万左右。[1]为应对金融危机，4万亿扩大投资计划的实施将使近2年每年新增被征地农民超过400万人。目前，我国已经进入城镇化加速度阶段，每年新增400万左右被征地农民可能还将持续10年左右。积极城镇化战略的实施，新增被征地农民的数量可能会进一步增加。因此，做好被征地农民就业、住房和社会保障工作，不仅对优化分配结构、扩大内需、增加消费、加快城镇化进程，提高城镇化质量具有重要意义，而且对实现社会和谐稳定，避免出现贫困群体和拉美“贫民窟”现象，走出一条中国特色的城镇化道路都具有现实意义。

目前，许多与做好被征地农民就业、住房和社会保障工作相关的理论、政策、制度和法律法规还处于刚刚起步或缺失状态，理论研究和工作基础非常薄弱，工作中也还存在一些突出的矛盾和问题，制度改革和建设的任务十分繁重，亟待加强研究和工作的力度。贯彻落实《物权法》及党中央、国务院关于做好被征地农民就业、住房和社会保障工作一系列文件的规定，要进一步完善被征地农民就业促进和住房保障政策，落实就业、住房和社会保障资金，做好被征地农民养老保险制度与新型农村社会养老保险制度的衔接，规范被征地农民社会保障审核程序，提高征地审核效率，维护被征地农民社会保障权益。

一、完善被征地农民就业促进政策

（一）安排被征地农民就业专项资金。根据《就业促进法》和国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕3 6号）关于“被征地农民的培训和就业服务，由各地统筹考虑，所需资金与征地费用统筹安排”的要求，被征地农民享受职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、社会保险补贴、小额担保贷款贴息等就业扶持和就业服务所需资金，由省、市、县人民政府在当地的国有土地有偿使用收入中，按每个被征地农民1000-2000元一次性划出，与促进就业专项资金统一使用。

（二）加大对被征地农民的就业援助。对被征地农民在法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求的，视同城镇登记失业人员，发给《就业登记证》，享受城镇失业人员就业扶持政策；对城市规划区内就业困难的被征地农民，视同城镇下岗失业人员，发给《再就业优惠证》，享受城镇下岗失业人员再就业扶持政策。各级人民政府要将被征地农民作为就业援助优先扶持和重点帮助对象，落实职业介绍补贴、职业培训补贴、税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴政策，通过公益性岗位安置等途径，将被征地农民纳入就业资金支出范围，引导被征地农民创业和转移就业。[2]县级以上地方人民政府应采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，有针对性地建立“征地一户、帮扶一户、解决一户”的动态管理机制，确保有就业需求的被征地农民家庭至少有一人实现就业。对被征地农民子女实行免费职业技术教育，提高生活补助标准，纳入自主创业补贴范围，优先安排就业。

二、完善被征地农民安置住房保障政策

（一）明确征地安置保障住房的对象。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕2 4号）关于加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的要求，以实现“住有所居”为政策目标，将被征地农民纳入住房保障范围，对符合规定安置保障住房条件的被征地农民家庭基本做到应保尽保。征地公告下达之日前，具有农村房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的被征地农民为住房安置对象。在征地拆迁范围内通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员不属于住房安置对象，但在城镇确无住房的除外。

（二）住房安置方式与保障住房的安置标准。住房安置可以采取统建优惠购房、货币安置住房的方式。按每人30平方米建筑面积的标准予以安置。增购1个自然间的标准为建筑面积1 5平方米。每户选择一种住房安置方式。经审核属于住房安置对象的被征地农民，分别选择统建优惠购房安置或货币安置的，在发放土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费时，以户为单位与土地行政主管部门签订“统建优惠购房安置或货币安置住房协议书”。

三、完善被征地农民社会保障政策

（一）认真制定被征地农民社会保障方案

按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，选择一批就业和社会保障工作基础较好、管理服务能力较强、改革创新积极性高的县市区进行统筹被征地农民就业和社会保障制度建设试点。试点地区重点探索通过货币安置、就业培训、留地安置、土地入股、土地出租、社会保障安置、农业安置、住房安置、子女教育、户籍确认和城市规划区内被征地农民农转非、征地水利移民后期扶持等多元化安置方式，创建被征地农民就业创业基地，建立被征地农民分享土地增值收益和发展成果的体制和机制，提高对被征地农民就业创业补贴等政策支持和服务力度，促进被征地农民以创业带动就业，进一步完善被征地农民就业和社会保障政策。

各级人力资源和社会保障部门、国土资源部门、财政部门要严格按国办发[2006]2 9号和国发[2006] 100号文件的要求，明确被征地农民社会保障对象和项目，根据被征地多少和补偿金额的差异，认真拟订分别纳入养老保障、医疗保障和失业保险的费用筹集办法，做好被征地农民社会保障方案制定及资金测算工作，足额筹集被征地农民社会保障资金。同时，各相关部门要做好被征地农民的服务工作：建设部门负责制定新的拆迁补偿办法和被征地农民的住房安置；教育部门负责被征地农民子女的教育和职业技术培训；人口与计划生育委员会负责完善计划生育家庭的相关政策；公安部门负责做好被征地农民的户籍确认和城市规划区内被征地农民农转非工作；审计部门负责审计建设项目是否将被征地农民社会保障费列入工程概算、政府是否将被征地农民社会保障所需费用列入财政预算。

（二）完善被征地农民养老保险制度，妥善解决历史遗留被征地农民养老保障问题

按照《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发[2006]2 9号）和国发[2009]3 2号文件的要求和优先优惠、分类指导的原则，已进入城镇企事业单位就业和有条件地区的被征地农民，可纳入企业养老保险制度；不具备参加企业养老保险制度的被征地农民、部分被征地农民和因安置被征地农民而调整土地的农民，建立建设单位缴纳与个人缴费、集体补助、政府补贴相结合、基础养老金与个人账户相结合的新型养老保险制度。

被征地农民的基础养老金待遇水平为不低于当地城镇居民最低生活保障标准加新农保基础养老金。部分被征地和调地农民参加新农保制度，将部分土地补偿费、安置补助费和缴纳的新增社会保障费用于建立个人账户，并根据被征地和调地多少适当提高其基础养老金水平。提高基础养老金水平所需资金，由国有土地有偿使用收入或财政收入安排，并列入财政支出预算。

对历史上形成的老被征地农民，应按照加快建立覆盖城乡居民社会保障体系和应保尽保的要求，多渠道多方式解决其社会保障问题：一是允许被征地农民个人、村集体、政府分别出资或由政府全部出资，以补缴养老保险费的方式参加城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险或被征地农民基本生活保障制度；二是被征地农民个人账户养老金所需资金，允许采取银行贷款、政府贴息、部分养老金偿还等方式解决。三是对难以参加养老保险制度的被征地农民，应纳入最低生活保障制度。

（三）将被征地农民社会保障费列入工程概算

根据《物权法》关于“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定和中央“做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障”的要求，建设项目立项前，用地单位应将被征地农民社会保障费列入工程概算，足额安排社会保障补偿费。被征地农民养老保障费，按不低于土地补偿费、安置补助费之和的20%一次性提取，用于建立被征地农民养老保障个人账户。被征地农民医疗保险费按城镇居民医疗保险个人缴费标准一次性提取40年。被征地农民失业保险费按城镇职工失业保险缴费标准一次性提取10年。

（四）建立被征地农民社会保障金财政预算制度

为完善土地收支管理使用办法，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）和《进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]7 4号）的要求，在试编社会保险基金预算时，应在政府公共预算支出中增加对被征地农民社会保障资金的安排，将被征地农民社会保障所需资金列入土地出让收支预算管理范围，将被征地农民社会保障资金收支预决算纳入社会保险基金预算。按照谁征地谁负责保障的原则，各级政府要根据用地规划，将被征地农民社会保障所需各项资金纳入年度财政支出预算。要优先将不低于1 5%的国有土地有偿使用收入，用于促进被征地农民就业、住房、提高被征地农民的基础养老金待遇水平、缴纳被征地农民医疗保险费和失业保险费所需资金，安排征地预存社会保障资金。在征地组卷报批并经国土资源部门审核批准后，国土资源部门负责将用地单位依规定核算的各项社会保障费用，足额存入被征地农民社会保障基金财政专户。人力资源和社会保障部门会同国土资源部门负责将用地单位缴纳的社会保障资金，按依规定核算的社会保障费全部转入被征地农民社会保障资金个人账户，并纳入同级社会保障基金财政专户。用地单位没有将被征地农民社会保障费列入工程概算的建设项目，发改委不得批准立项。没有将征地预存社会保障资金存入被征地农民社会保障基金财政专户的项目，人力资源和社会保障部门不得签署被征地农民社会保障审核意见，国土资源部门不得批准征收土地。

（五）依法保障被征地农民权益

要依法保障被征地农民对社会保障的知情权、参与权、表达权、监督权，确保征地全过程的公平、公正和公开。在征地拆迁补偿标准安置途径告知书发放前，负责征地政府人力资源和社会保障部门要与同级国土资源部门、财政部门共同制定被征地农民社会保障方案，报同级人民政府同意后，随征地告知书一并告知被征地农民。被征地农民要求征地听证时，人力资源和社会保障部门、财政部门要参加听证，认真听取被征地农民对社会保障的意见与建议，根据有关法律、法规和政策，完善被征地农民社会保障方案与措施。

为了切实保障被征地农民的利益，各省级人民政府对本地区解决被征地农民就业、住房和社会保障工作负总责，要对所属各级政府实行目标责任制管理，加强监督指导。有关工作情况，纳入对各级政府的政绩考核之中。[3]各级政府要把解决被征地农民就业、住房和社会保障摆上重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作；要接受人民群众的监督，每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决被征地农民就业、住房和社会保障年度计划的完成情况。

[1]张润清等.无地农民问题形成的制度分析及对策研究[J].乡镇经济，2008,(7).

[2]杨晓仙，叶民英.无地农民基本生活和社会保障权益探析[J].湖湘论坛,2009,(6).

[3]张素琴.强化政府在农村社会养老保险中的责任[J].湖南行政学院学报，2009,(3).

责任编辑：詹花秀

F2

A

1004-3160（2010）03-0072-03

*本文系2009年河南省政府决策项目《建立河南省城乡衔接的基本养老保险制度研究》[编号：b476]、2010年河南省教育厅软科学项目《河南省新型农村养老保险制度研究》[项目编号：2010b630041]的部分研究成果。

2010-03-14

1.卢海元，男，湖北团凤人，国家人力资源和社会保障部农村社保司处长、武汉大学社会保障研究中心兼职教授，主要研究方向：社会保障；2.张素琴，女，河南内黄人，郑州航空工业管理学院经贸学院教授，主要研究方向：财政政策。