关于完善外国留学生法制化管理的几点建议

许军珂

(外交学院国际法系,北京100037)

关于完善外国留学生法制化管理的几点建议

许军珂

(外交学院国际法系,北京100037)

随着改革开放的不断深入,来华留学人数急遽增加。外国留学生的管理成为人们关注的焦点。虽然中国也有一些相关的法律法规,但由于国际国内形势的变化,已不能适应新形势新任务的要求。为进一步完善外国留学生法制管理,应制定一部外国留学生教育服务法律的龙头法;跟进各种配套法规制定,使各项措施具体化,更具操作性;加强各管理部门的沟通与协调,完善服务性立法,以期建立并切实执行一套适合教育自身规律和来华留学生特点的法制管理体系及模式。

中国;留学生;法制化管理

自1950年接受第一批来自东欧国家的33名留学生起,中国来华留学生教育工作开始起步并稳步发展。随着中国社会政治稳定、经济建设持续高速发展、综合国力和国际地位显著提高,特别是加入世界贸易组织以来,招收外国留学生的工作取得了前所未有的大发展,来华留学生数量大幅度增加,年均增长速度超过30%(资料来自中国新闻网,2007年9月6日)。外国留学生在中国长期居留,涉及到日常生活、工作就业、房屋租赁、婚姻家庭、子女上学、遗产继承、宗教需求、社团组织、永久居留等诸方面的问题。

改革开放初期,中国对留学生的管理主要以政策性指导文件为依据,而且一些管理规章制度落后,形成了“人治”大于“法治”的局面[1],随意性很大,影响了对外国留学生的吸引力。随着改革开放的不断深入,来华留学人数的急遽增加,涉及的问题越来越复杂,需要多个部门、多个环节、多方面因素的配合。因此,外国留学生的管理,对教育和管理形式提出了新要求,以往的管理模式受到了挑战。各部门如果配合不好,处理问题不利,往往会出现扯皮的现象,不仅影响管理和工作效率,还会影响中国的整体形象和国际声誉。因此完善相关法律法规,明确职责权,避免个人意志在管理学生过程中的影响,依法管理留学生是大势所趋。

一、外国留学生法制化管理的主要依据

目前,中国关于外国留学生管理的法律法规涉及三个层次:全国人民代表大会制定的法律、国务院有关部门制定的行政法规及最高人民法院的司法解释和地方政府制定的相关法规。

全国人民代表大会制定的相关法律包括2004年修订的《中华人民共和国宪法》、1980年《中华人民共和国国籍法》、1985年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、2000年第二次修订的《中华人民共和国专利法》中第18条和19条、2001年修订的《中华人民共和国著作权法》中第2条、1985年《中华人民共和国继承法》第36条等,这些法律不是专门针对外国留学生的,多是指导性原则规定,普遍适用于所有外国人。

第二层次的行政法规和司法解释又分为两个方面:一是适用于所有外国人的,如1985年最高人民法院关于《贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》、1988年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》、1992年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》、1996年《外国人在中国就业管理规定》、2001年国务院《中华人民共和国专利法实施细则》、2001年国务院《计算机软件保护条例》、1983年民政部《中国公民和外国人办理婚姻登记的几项规定》、2003年国务院《婚姻登记条例》、2003年民政部《婚姻登记管理暂行规范》、2004年民政部《关于贯彻执行〈婚姻登记条例〉若干问题的意见》等。二是专门适用外国留学生的法规和司法解释,包括1984年《外国留学生办理海关手续须知》、1985年《外国留学生管理办法》、1988年《关于招收和培养外国来华留学研究生的暂行规定》、1989年《外国留学生在校学习期间结婚问题的有关规定》、1992年《关于妥善解决外国留学生在华非法居留问题的通知》、1992年《对非居民学生进出境行李物品管理规定》、1994年《外国来华留学生经费管理办法》、1994年《关于外国来华留学生中执行〈普通高等教育学历证书管理暂行规定〉及其细则的通知》、1995年《外国关于外国留学生凭〈汉语水平证书〉注册入学的规定》、2000年《高等学校接受外国留学生的规定》、2001年《关于中国政府奖学金的管理规定》、2007年《高等学校要求外国留学生购买保险暂行规定》等。就这两方面的法规适用顺序而言,首先适用关于外国留学生的专门规定,在没有专门规定的情况下适用关于外国人的一般的规定。

第三层次是地方人大和政府机关颁布的相关法规。就北京市而言,包括2000年《北京市关于外国留学生工作的若干规定》、2007年《北京市外国留学生奖学金管理暂行办法》、2008年《北京市高校来华留学生突发事件预防及应急处置预案》等。地方性法规只是针对本地区的相关情况进行规定,其他问题依据国家的相关规定。

二、外国留学生法制化管理存在的问题

正如前述,随着中国改革开放的不断深入以及中国国际交往的不断扩大,来中国的留学生从国别、地区、数量、层次上都发生了很大的变化。有关外国留学生管理的法律法规,无论从内容上还是从数量上,远远不能适应中国留学生教育的迅猛发展。表现在:

1.留学生管理的专门立法层次较低。外国留学生管理的专门法规多是一些行政法规和地方政府的法规,没有全国人大制定的法律。立法层次过低,使得各地区的管理标准不一;再加上有关规定分散在不同的法规之中,容易出现前后不一,左右不一问题,造成管理的混乱。

2.有些法律法规规定滞后。如留学生打工政策需要调整。一般来说,各国享受各类奖学金的留学生总是占少数,大多数留学生需要依靠个人一面学习一面打工筹措学习费用。因此,弹性学习制度和允许留学生打工的制度是影响留学生流动的两个重要条件。中国相关法律却对外国留学生打工进行了非常严格的限制,只允许留学生从事与其知识特长或所学专业相关的科研、文化等服务活动,不允许做其他方面的兼职,一定程度上限制了部分自费留学生的进入。留学生教育比较发达的国家,一般都允许留学生从事兼职工作,但同时又对打工时间作出严格的限制。比如根据英国政府的有关规定,留学生每星期可打工20个小时,如果超过规定时间,就要交20%的税。准许留学生打工,除了可以减轻生活费,最主要的是丰富了社会实践内容,提高各方面的能力,为今后的工作奠定良好基础。

3.有些法律规定操作困难。如中国只是在2000年教育部、外交部、公安部联合颁布的《高等学校接受外国留学生管理规定》中提到外国留学生可以勤工助学,但是更具操作性的细则和管理办法却没有,这些可能都是来华留学生遇到的实际问题。再比如对留学年龄的规定过细,《北京市外国留学生工作的若干规定》对北京地区的高等院校接受各类外国留学生的年龄作了规定:本科生为25周岁以下;硕士研究生为35周岁以下;博士研究生为40周岁以下;语言进修生为55周岁以下;普通进修生为35周岁以下;高级进修生为45周岁以下;研究学者为55周岁以下;短期生为60周岁以下。事实上,有不少外国学生在不到18岁时已在其本国高中毕业,申请来北京地区高等学校读本科。而不满18岁申请作为进修生来北京地区高校长期或短期学习汉语或专业课程的外国留学生就更多了。各高校大多都并不以年龄为限制条件拒绝接收,只是在接收不满18岁的留学生来校学习时,按照公安部门的有关规定办理监护人委托公证手续即可。

4.有些法律规定过于严格,影响着留学生的接收。如对接收留学生的机构的门槛设置偏高。目前,我们基本上不允许除学校之外的任何组织或机构从事留学生教育。按照相关规定,只有经教育部批准的有学历授予权的高等学校才可以接收包括汉语语言留学生在内的外国留学生,不允许其他机构从事留学生教育,哪怕是短期的语言培训。再比如奖学金制度。目前,中国奖学金主要是政府提供,金额低,覆盖范围小,只有国家一级的政府留学生奖学金,个别部属院校有校际交流基金,使我们在国际留学生市场上缺乏吸引力。

5.有些方面缺乏法律法规。如对留学生的校外居住方面有待进一步完善立法。改革开放之初,我们对留学生的管理,采取的是封闭式管理,留学生的吃、住等日常生活都在高校内部解决,不允许留学生在校外居住。随着留学生人数的快速增长,已经允许留学生租住居民房屋(有房屋租赁许可证和房屋安全证),只要到公安机构办理住宿登记,就可实行社会居住。但由于目前各地的房屋租赁中介的法律法规很不规范,服务的水平和质量无法满足实际需要,事实上,一些留学生租住都是没有两证或两证不全的非法出租房屋,不仅管理起来十分困难,而且存在着许多安全等方面的隐患。

6.对外国留学生非法居留处罚过轻。近几年来,外国留学生结业或因违反校纪被开除、退学后滞留不归的情况时有发生,有的非法居留长达二年之久。过去主要是非洲留学生,现在独联体国家、西方国家留学生非法滞留的也呈上升趋势。他们中有相当一部分是为了在华谋职,也有的进行走私贩运、倒卖外汇等非法活动,已成为社会安定的一个隐患。尽管公安部早在1992年颁发的《关于妥善解决外国留学生在华非法居留问题的通知》中指出,对违反校纪或由于其他原因被学校开除、退学的外国留学生,学校要提前通知当地公安机关,并负责落实他们出境机票等事宜,配合公安机关收缴他们的居留证,办理有关出境手续。对其中离境后短期内不宜再来华的,由国家教委提出意见,商公安部后及时通知中国有关驻外使、领馆和驻香港、澳门签证办事处以及口岸签证机关,1年内拒发其来华签证(即列入不准入境者名单)。但外国留学生散居社会后,公安机关掌握难度加大,许多管理工作措施不到位,导致漏管失控。而按照现行规定,对非法居留最多处罚5 000元,非法入境最多1万元,最多拘留10天。惩罚措施的针对性和可操作性不强。

三、完善外国留学生法制化管理的几点建议

中国关于来华留学的各项政策,是随着中国留学生教育的发展而不断完善的,这些政策为推动中国留学生教育的发展发挥了很大的作用。政策的灵活性是一把双刃剑,对政策的理解,影响到政策的执行,执行不力影响到外国留学生教育的顺利发展。因此,通过法律对政策予以具体化、明确化,使政策得到正确执行是非常必要的。虽然中国也有一些法律法规,但由于国际国内形势的变化,有的法律法规已经严重滞后,不能适应新形势新任务的要求;有的在实践中已经突破,但法律法规仍属空白;有的虽已制定了相关规定,但还需根据实践的发展进一步补充和完善。这里根据调查和研究,提出几点进一步完善外国留学生法制管理的初步建议。

(一)制定一部外国留学生教育服务法律的龙头法

中国现阶段社会法制化进程有目共睹,留学生管理工作也要从实际出发制订出各种切实可行的法律规章制度,以健全的制度为保障,建立外国留学生管理新体系,实现留管工作的法制化,避免管理的随意性,做到有法可依,有章可循,依法管理,照章办事[2]。目前,中国现有的一些相关法律法规缺乏总体规划与战略部署。纵观新中国建立以来来华留学教育法律和法规,可以发现这些法律法规都是就来华留学教育所面临的一些具体问题而制定的具体措施,对于当前和今后来华留学教育如何定位与发展,并没有像澳大利亚等国家那样制定总体规划及部署,导致了来华留学教育无方向性与无重点性发展,因而在来华生规模、层次、国别、专业及均衡性发展等方面近年来一直没有质的突破。虽然2000年教育部联合外交部、公安部发布了《高等学校接受外国留学生的规定》,但立法层次不高,规定比较原则,配套的相关规定没有跟进,执行不力。全国人大常委会应制定一部类似澳大利亚《海外留学生教育服务法》的龙头法,以明确中国留学生教育的定位和发展方向。龙头法可以定名为《中华人民共和国海外留学生教育法》,主要包括以下几个方面:1.总则:明确中国留学生教育定位、总体发展方针和方向。2.管理机构:以教育部为统筹主导,公安部、外交部、人力资源和社会保障部共同协作的管理体系。3.教学管理:入学招生、课程教育、奖学金、校籍管理、学校校内住宿、学校社团等各方面。4.社会管理:校外居住、宗教、打工就业、保险、婚姻、侵权等各方面。5.出入境、居留:签证、出入境、入籍等方面。

(二)跟进各种配套法规制定,使各项措施具体化,更具操作性

正如上述分析,目前中国有关留学生的法律法规不集中,比较分散。不同的部门就自己所管辖的范围制定自己适用的法规,各法之间难免会出现相互矛盾的地方。在一部龙头法的指导之下,各部门应联合起来,加强沟通,制定系统的相互一致的法律法规,条文应具体,具有更强的可操作性。

另外,中国相关部门在制定相关法律法规时,在结合实际情况的前提下应尽量和国际通行做法接轨,具体来讲:

1.把留学生居留国籍和引进外国专业人才方面进行挂钩。随着中国经济的不断发展强大,中国的就业市场和生活环境对很多外国人的吸引力将会越来越大,而中国国籍也将具有越来越大的吸引力,尤其是对那些来自发展中国家的专业人才。如果我们能够对外国留学生的专业技能事先进行比较规范的梳理,并有针对性地对其施加影响,就可以使其毕业后能够留下来为中国建设服务。同时,这样做也可以更加密切我们同其所属国的外交和经贸关系。

2.扩大外国留学生奖学金的范围。2001年中华人民共和国教育部国际合作与交流司出台了《关于中国政府奖学金的管理规定》,中国政府奖学金按学生类别分为本科生奖学金、硕士研究生奖学金、博士研究生奖学金、汉语进修生奖学金、普通进修生奖学金和高级进修生奖学金。另外,按项目分为长城奖学金、优秀留学生奖学金、HSK优胜者奖学金、外国汉语教师短期研修项目和中华文化研究项目等。减轻留学生的经济负担提供奖学金是目前世界各国通行的做法,这种做法对吸引留学生来华学习同样能起到积极作用。但跟其他发达国家相比,中国奖学金种类偏少,而且奖学金标准比较低,在国际上缺乏吸引力。由于中国是发展中国家,通过提供大量的政府奖学金不太可能,可以借鉴日本的做法使整个社会都来关心、支持和参与留学生教育,比如省财政拿一部分设省或“基地”奖学金;外资企业出一部分“外企奖学金”,学校为出资外企推荐留学生,留学生在读或毕业后为企业服务一段时间;对本科生学习优秀者可减免一部分学费或提供一部分奖学金;在各高校对研究生阶段的留学生若能从事一部分助教工作(尤其是外语教学)也可减免部分学费或提供一部分补贴,可从留学生收入中拿出一部分设学校奖学金。

3.放宽外国留学生婚姻政策。《婚姻法》和《婚姻登记条例》没有限制大学生结婚的条款,新《普通高校学生管理规定》准许在校大学生结婚。但对在华外国留学生在校期间结婚的问题却持否定态度。对于外国留学生在校期间一般不得结婚的规定已显得极为不合理,严重地干涉了留学生的婚姻自主权,这与现代社会鼓励文化交流,鼓励民族融通的潮流显然是不相适应的,是中国吸引外国留学生政策中不应有之规定。所以,中国相关政策法规中亟需对此问题进行澄清和修改,以更加宽容和更加人性化的政策来吸引更多留学生。

4.为外国留学生在京的社会文化活动提供实施细则。外国留学生在京的社会文化活动是留学生生活的一个重要组成部分,它可以活跃留学生的生活,使留学生迅速渡过“文化休克期”,适应留学生生活;也可以营造良好国际化大学环境,使中国的大学教育真正面向世界。与此同时,我们也应注意到留学生群体的特殊性,在组织留学生的社会文化活动中应正确引导,全面规制,使其发挥应有的作用,避免误入歧途。首先应在修订社团条例时增加外国人社团的专门规定,在条件成熟时制定《外国人结社法》。教育部应细化外国留学生管理规定中有关社团的规定,使其具有可操作性。各接收留学生的院校也应在本校社团管理的规定中专门制定涉及留学生的条款。

(三)加强各管理部门的沟通与协调,完善服务性立法

目前中国一些法律法规透明度不高,为来华留学生服务的功能性欠强。制定来华留学教育法律法规的目的不仅是为了加强对留学生的管理,还要能够给留学生提供必要的服务。而中国的来华留学教育法律法规往往是生硬的条文居多,要求留学生怎么去做的条文居多,体现服务性的则较少。比如,如何更好地为留学生校外住宿、勤工助学、设置专业、组织社团活动等提供服务,均没有在法律法规里体现。因此,正因为政府、社会和学校管理分工不明确,向留学生提供的服务不到位,中国对外国留学生,尤其是发达国家的留学生缺乏很强的吸引力[3]。

中国应借鉴新加坡的立法规定,从签证、住宿、奖学金、勤工助学、就业等方面提供全方面的服务,而不只是一味地生硬管理,为外国留学生提供良好的留学环境,进一步促进中国留学生教育的发展。为此,应加强学校、公安、街道、社区等社会管理部门的沟通与协调,通过立法明确各部门职责,建立有效的信息沟通渠道,努力形成以公安机关为核心的各部门分工协作、运转良好的工作机制,避免出现留学生管理的盲点和空白点。

综上所述,在国际交往不断向纵深发展的新形势下,如何通过留学生教育的发展,搞好教育服务,开拓教育市场,加强与世界各国教育、科技、文化交流和经济贸易合作,扩大中国的国际影响,是不可忽视的一个方面。建立并切实执行一套适合教育自身规律和来华留学生特点的法制管理体系及模式,不仅对提升中国的国际地位非常重要,而且也是保证教育质量可持续发展,实现“十一五”教育目标的重要保障[4]。因此,我们应充分认识法律规制对留学生教育发展的必要性和紧迫性,尽快完善现有的留学生教育法律,制定新的法律以弥补某些方面法律规制的空白,保障留学生教育事业的顺利发展。

[1] 王永秀.浅谈来华留学生教育与管理的两大问题[J].中国校外教育杂志,2008,(8):51.

[2] 王磊.浅谈高校留学生管理工作的管理模式和人员素质[J].山东教育学院学报,2003,(2):112.

[3] 崔庆玲.来华留学教育现存问题及原因分析[J].高等教育研究,2008,(1):9.

[4] 张美云,刘开南.关于加强来华留学生教学与管理的几点思考[J].中国高教研究,2007,(5):28.

Abstract:The amount of overseas students increase rapidly with the development of reform and opening up.It is becoming an important issue that how to manage the overseas students by law.There are several relevant laws and regulations,which can't meet the needs of new changes.In order to improve the legal management system for overseas students,a leading law is called for serving overseas students'education.By using this law,we can make every measure into practice;enhance the communication among various management departments so that we can finally establish a set of legal management system and model which is in accordance with education development and characteristics of overseas students.

Key words:China;overseas student;legal management

(责任编辑 李桂萍)

Suggestions for Perfecting the Legal Management System of Overseas Students

XU Jun-ke
(International Law Department,China Foreign Affairs University,Beijing 100037,China)

C 931.2

A

1672-9951(2010)06-0070-04

2010-08-02

北京市教委共建项目:在京外国留学生法制化管理研究(200709)

许军珂(1965-),女,河北泊头人,外交学院国际法教授,法学博士。