浅论水资源管理

黄家福

（张家界市永定区水利局 张家界市 427000）

水资源作为人类赖以生存的资源，进入21世纪以来，更加为人们所认识，曾有人预言未来的战争很有可能是对水资源的控制，此话绝非危言耸听。2010年初我国西南多省及湖南湘西北的大干旱，更给我们敲响了警钟。水资源是不可再生资源，我国水资源人均占有量只有世界平均水平的1/4，还是一个缺水国度。湖南省河湖水系发达，降雨相对充沛，但受地理位置和气候的影响，降雨时空分布不均，局部地区季节性缺水、工程性缺水、水质性缺水依然严重，“水多、水少、水脏”严重影响到人民的生产生活，很大程度上阻碍了社会经济的发展。水资源对经济社会可持续发展的保障能力举足轻重，国家应尽早将水资源管理作为战略问题来对待，努力实现水资源管理的科学、有序、可控、持续利用，确保经济社会的稳步发展。

1 水资源科学管理应具有的特征

（1）符合国情的水资源法规体系。

国家对水资源管理的理念、方针、政策应通过法律法规形式予以确定，以保证连续性和稳定性。市场经济是规则经济，各种经济活动也必须依据规则开展，需要通过法规来规范全社会对稀缺资源的利用。《水法》是水资源管理的基本法律依据，还应根据我国经济社会和水利发展实际情况，充分体现中国特色社会主义制度的价值理念，完善水资源管理法规体系。

（2）产权明晰的水权制度。

根据市场经济的资源权属和优化配置理论，明晰的水资源使用权是发挥市场基础性作用优化配置水资源的前提条件。按照现行《水法》，水资源属于国家所有，实行分级管理。因此，我国水权制度是涉及水资源管理权、开发经营权、使用权和排污权的制度体系。建立符合我国特点的水权制度，管理权界定、开发经营权许可与使用权和排污权明晰同等重要。开发经营权是管理权和使用权转换的中间环节，排污权是利用经济手段保护水资源的重要措施。由于国家经济体制处于转型和完善过程中，水资源使用存在历史延续，因此水权制度建设应整体进行。

（3）有序的水市场规则。

由于水资源流动和变化不固定等自然属性，即使在水权制度不完善阶段，地域性和随机性的水市场也会存在。水权制度为水市场奠定基础，水市场推动水权制度完善，二者是交叉作用和相辅相成发展的。水市场不是完全自由竞争的市场，对进行交易的用水类型应受政府宏观控制，只能是准市场。应建立水市场准入规则，市场准入规则是对生产用水类型的政策约束。为实现水资源优化配置，利用经济手段协调区域之间的利益关系，水市场也应包括区域水资源管理权出让和水资源开发经营权转让。水资源管理权出让和水资源开发经营权转让要有相对稳定的期限，生产用水的使用权、排污权转让可划分为长期转让、中期转让和临时转让等多种形式。为推动节约用水和保护水环境，维持水市场有序运行和公平交易，交易规则可作为政府对水资源利用的政策导向。在水市场交易规则中应对不同转让类型和不同转让形式设定具体的政策限制；在遵循价值规律和供求规律基础上，应针对不同类型交易制定价格形成原则。

（4）严格的水资源开发、经营许可和完善的水价格形成机制。

水资源经过开发后进入流通市场成为商品水，开发与经营具有密切联系，在一定程度上是难以完全分割的整体。水作为商品进入市场，由市场主体对其进行经营，这必然要求水资源开发活动也要通过市场主体来承担。水资源开发是经济效益、社会效益和环境效益的结合，作为一种特殊商品，其经营主体一旦确定后，就具有市场垄断性，这可能导致开发经营主体的经营行为违背市场规则。建立符合市场竞争规律的水资源开发经营许可制度是经济管理措施不可或缺的组成部分。为避免 “市场失灵”现象发生，应在水资源开发和经营阶段引入竞争机制，通过市场竞争选择水资源开发经营主体，通过水价形成机制和用水户参与市场管理约束经营主体的经营行为。

水价形成机制是促进节约用水和保护消费者利益的关键因素，也是经济管理措施的核心内容。由于用水性质的多样性，使得水价形成机制具有复杂性。水价管理在遵循价值规律和供求规律的同时，应将具有公共利益特征的用水和经济发展用水区别对待。当前，我国许多地区都在研究和探索水价形成机制，并取得成功经验，主要是规定符合国情的水资源使用费和累进式水价确定原则。

水资源使用费是将水资源使用中外部成本内部化的最有效形式，政府应采用作为对水资源使用的经济政策导向，通过设定不同的收费标准，鼓励、限制和约束水资源使用类型。将水资源使用费作为财政专项收入，由中央和地方政府通过财政预算用于水资源保护和公益性水资源开发及其管理等特定项目。

2 符合市场规律的有序的政府宏观调控

水资源是具有流域整体属性的稀缺资源，怎样实行科学合理的利用，优化配置，使其发挥最大的社会效益、经济效益和环境效益，服务民生，目前来说，政府的宏观调控应占主导地位，政府在水资源规划体系、水利工程建设、水资源监测预警、开发与保护、水资源调度等方面在遵循市场规律的基础上要努力实现科学合理、效益为上、兼顾公平，重点是水资源的供求管理和保护管理，力争区域平衡、行业平衡。

（1）规划体系是基础。

水资源规划是由流域和区域综合规划、专业规划、专项规划和专题研究等组成的规划体系。水资源规划体系是科学管理的基础，也是依法管理水资源的重要依据。综合规划的基本任务是评价流域或区域内水资源开发利用状况，研究分析流域或区域自然条件及特点，评价水资源承载能力和水环境承载能力，预测经济社会发展趋势和用水前景，按照科学发展观要求，研究流域或区域内水资源配置、开发、节约、保护和宏观经济社会活动之间的关系，拟定不同发展阶段在流域或区域采取的解决供需矛盾的各种措施，以及实施步骤和水资源管理的意见和建议等。

目前湖南省在水资源管理上，主要采用的是区域管理模式，即省、市、县三级管理，没有按流域来进行管理，湘、资、沅、澧四大水系没有设立专门的流域管理机构（洞庭湖设有洞庭湖水利工程管理局），从而出现“多龙管水”，弊端不少。科学地说应切实加强流域管理，设置专门流域管理机构，将流域管理与区域管理相结合，从规划、开发、利用、监测、防灾、治污、经营等多方面协调控制，以实现水资源的统一管理和调度，增强水行政主管部门对水资源管理的调控能力。

（2）工程建设和管理是保障。

水资源的合理有效调配依赖于水利工程，首先是大江大河大湖的治理，怎样确保江河安澜，科学合理地利用和管好过境水资源、保护好源头是江河治理的主要任务。拦河筑坝、梯级开发，跨地调水、堤防建设，机电排灌，除险加固，水库山塘、渠道挖潜，集水井窖等各类型水利工程都可为拦蓄水量、开发能源、服务民生、防灾减灾提供基础保障。新中国成立以来，特别是“98”大洪水后，湖南省的水利工程建设成就斐然，水资源调控能力不断增强，防汛抗旱、河湖疏浚、农田灌溉、人饮安全、水利景观等方面建设为经济社会的发展提供了极大的保障，同时也探索出“四种水利”的经营理念和管理模式，水利产权制度改革纵深发展，水资源逐步得到充分有效合理的利用。

（3）完善水资源监测体系。

监测体系是水资源管理的基础设施，也是现代化管理的必备物质条件，是实行行政管理手段和经济管理手段的保证。水资源适时调度、水资源变化状态监控和水市场交易量测都需要有监测体系实施检测。监测体系由信息采集系统、信息传输系统、信息分析处理系统、决策支持系统及其相应硬件设备组成。监测体系要与水系相对应，覆盖所有计量断面、各种需要监测的取水口和排水口。

水资源管理还涉及洪水管理、水生态管理和水利工程管理等其它水利管理领域，既相互紧密联系，又有区别。在节水型社会建设中，各项管理缺一不可。应遵循社会主义市场经济规律，完善管理体系，联合发挥作用，支撑和保障经济社会可持续发展。

（4）广泛宣传，创建节水型社会。

水资源的战略地位越来越为世界所认知，国际上将每年的3月22日作为世界水日，中国也将世界水日连后的7天作为中国水周，每年确定不同的水资源宣传主题，以唤起各界的重视和民众的认识。应该说这些年来的大力宣传和历年的洪旱灾害，特别是由于降雨少和水体污染引起的人饮安全问题，更加深了各级政府和民众对水资源科学管理的认识，但我们觉得还远远不够，边建设边破坏、只顾眼前不顾长远、只重建不重管、乱排滥砍现象还时有发生，有禁不止、有法不依、违法难究在某些时间和某些地方仍不同程度存在，这都需要加以改变。要建立宣传的长效机制，讲究实效，通过不同方式和载体，寓教于乐，大力宣传《水法》、《水资源条例》等水法律法规，同时政府带头执行，在行政审批，规划设计、监测预警等方面严格执法，确保法律的严肃性和权威。公众对水资源享有知情权，政府要定期向公众发布本地区的水资源情势，以使公众了解当前状况，同时鼓励单位和个人，研究、倡导、推广节水新技术、新工艺、新设备和先进管理经验，让社会各界都来关心水、爱护水、节约水，形成合力，共建节水型社会。