从小浪底移民安置成效看移民行为的自觉转化

□郭贵明（河南省水利厅移民综合处）

□卫阳春（郑州水文水资源局）

黄河小浪底水利枢纽工程是建国以来仅次于长江三峡的特大型水利工程，也是部分利用世行贷款兴建的国家重点项目。水库淹没影响涉及河南、山西省移民20万人，其中，河南省移民16万人，涉及新安县、孟津县、渑池县、陕县、济源市、洛阳市的吉利区和郊区共7个县（市、区）、24个乡（镇）、158个行政村。移民工作自1991年开始实施，至2002年基本搬迁结束。至今，首批搬迁的移民群众在安置区已经生活了近20年，其他移民也生活了近10年，移民群众早已融入当地社会。水利部及国内有关专家对移民的安置情况进行考察时，一致认为，小浪底移民安置按世界银行贷款协议要求，在同国际管理模式接轨方面取得了一定的成绩，移民安置的质量和投资得到了控制，安置工作达到了规划设计的要求。世界银行专家多次到移民村进行考察，称赞小浪底工程移民安置很有成效，做得很好，是世行贷款项目的典范。

小浪底移民工作的成功做法，关键在于把握好了非自愿性移民向自愿性移民的转化，在实践过程探索出了一条行之有效的途径，即对移民的政治行政要求与对移民经济规律的尊重相结合，政府宏观控制与移民参与决策相结合，对移民规划安置方案的落实与移民权益的保障相结合，移民安置的经济效益与社会效益相结合。

一、以对国家、对移民负责的态度，将国家的移民目标和移民搬迁意愿相结合

库区移民是因国家兴建水利工程被动迁移的，心态比较复杂，有依赖心理、恋念故土的心理。在搬迁过程中还交织着国家与地方、个人与集体、外迁与后靠等方方面面的矛盾与冲突。如果忽视他们的心理感受和意愿，容易激化矛盾，形成被动、消极甚至对立。因此，各级、各有关部门领导要多体谅移民的心情，特别是移民干部，被移民看作是政府形象的具体体现，更应深入移民当中，与群众面对面对话，化解矛盾，宣传政策，消除误解，听取意见，沟通移民上访与对话渠道，积极赋予移民的参与权。对合理合法的问题积极解决，对于不合理的要求，加以解释，对实施中的遗漏和问题必须及时纠正，以取得移民的信任与理解，调动移民的主动性。在工作中，要注意始终坚持国家的移民目标，树立对移民指令的权威性。一旦形成正确的决策，就要坚决执行，特别是容易引起移民集中关注的安置方案，是各级政府、各移民部门、广大工程技术人员经过反复论证后编制的，有很强的科学性，不能随意变更。实施中对安置方案的优化调整，要坚持以环境容量为前提，以移民的目前及长远利益为宗旨，并按有关规范和要求办理。

二、认真吸取以往移民工作的教训，把移民任务、政治行政要求与对移民工作经济规律的尊重相结合

建国后至1985年前，全省兴建了2300多座大、中、小型水库，近百万移民离开了家园。由于当时对移民工作的复杂性认识不足，一味地强调国家需要，局部服从全局，结果，有部分水库在移民迁出后遗留了大量的问题，不少库区，交通不便，生产落后，移民生活十分困难。这种情况在全国比较多见。1986年后，国家提倡开发性移民方针，各级对移民的看法也有了很大的改变，移民工作得到了日益重视。近年来，随着以人为本、和谐征迁理念的逐步深入，特别是国务院出台了新的移民条例，制定了长达20年的水库移民后期扶持政策，将移民安置工作摆上了前所未有的重要位置，自此，水库移民群众的命运和移民迁安工作的地位不仅开始得到了根本性的改变，也为把国家的行政要求和市场经济有机结合创造了条件，奠定了基础。

移民问题不仅是一个复杂的社会问题，又是一种经济行为，是区域生产力的空间转移和重新布局，是区域经济和社会功能的重组与再造。移民能否按照国家要求和工程建设的需要，及时搬迁出去，安得稳，富得起，不仅在于政府的高度重视和精心组织，而且在于移民工作能否遵从其本身的规律，并经得起社会的检验。在社会主义市场经济深入发展时期，一方面要宣传顾全大局的奉献精神，号召移民做好配合，支援工程建设，另一方面，要从市场经济规律出发，既要对移民的淹没损失做到合理补偿，又要纳入区域经济，使移民有地种，有房住，又有发展前景。

三、从实际出发，把水库淹没实物普查补偿与移民权益保障相结合

补偿是一种经济行为，是对移民法定产权的认可与维护，是利益的重新界定与分配，是价值的最直接体现。水库的兴建是以牺牲局部利益为代价的，库区移民希望以此为机遇，重建家园。这就要求一切从实际出发，从国家和当地经济实力出发，在对库区淹没实物进行详实的普查、登记基础上，合理补尝，因地制宜地做出迁建规划。从移民与区域经济发展的角度及技术设计的角度讲，移民不仅是移人，而且要迁移与人有关的村庄、集镇、企业和经济、文化以及服务于经济发展的各类设施。由此，普查工作必须突出一个“细”字，以便详细统计测算，为制定补偿标准和搬迁规划提供详实的依据。

四、加强监督机制，确保移民安置的顺利实施

移民工作涉及千家万户的利益，要加强监督机制，充分保证科学性、合理性，避免决策的失误。小浪底移民是利用世行贷款，引进国际管理模式，所以，移民方面的监督机制运用比较健全和有效。从实践来看，有政府与社会两大方面的监督，政府的监督来自于各级政府、移民机构的宏观管理和国家政策的指导。在资金运用上，由国家和有关审计部门经常监督审计。移民机构内部建立比较完善的内控制度，根据项目执行情况搞好内部审计，确保资金的良好供应。社会监督方面，一是实行监理制，由业主、监理部门进行移民工作监理；二是世界银行进行监督，定期检查移民工作进展情况；三是让群众参与，政策公开，主动接受群众监督；四是按市场经济规律，看移民能不能迁得出，稳得住，富得起。

五、加大政府行为力度，各方团结协作

在当前的社会体制下，水库移民工作进展快慢与当地党委、政府的重视程度有关。在小浪底移民工作中，河南省委、省政府高度重视，各有关市、县一把手亲自安排部署，各级移民机构履行政府赋予的监管职能，进行检查督导，加大了政府行为力度。在搬迁高潮时，各市、县、各有关部门统一行动，全力配合。水库受益区、安置区也组织了有力的对口支援，共同促进了移民安置工作的顺利进行。

小浪底移民迁安前后经历了10多年，移民安置成效也经历了10多年的实践检验。在多年的实践中，对非自愿性移民向自愿性移民转化的探索，不仅确保了小浪底工程当年的顺利建设，对于其他水库及以后新建的水库移民，也有一定的启迪和借鉴作用。