浅谈当前环境信访纠纷新特点、成因及对策

费 勇,陈凌霄

(张家港市环境保护局,江苏张家港215600)

社会稳定和谐是人民群众的共同心愿,是改革发展的重要前提。随着改革开放不断深入和社会主义市场经济不断发展,我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们思想观念发生了深刻的变化。这种空前的社会变革,给我国经济社会发展带来巨大活力,同时也必然带来这样那样的矛盾和问题,增加了社会管理的难度和复杂性。其中,环境问题正日益成为影响社会民生的重要因素。及时化解各种环境纠纷,消除环境隐患,已成为维护社会稳定和谐的重要内容。

1 环境信访纠纷的新特点

新形势下,环境信访纠纷问题除了其固有的特征外,各种关系日益复杂,处理难度不断增大,呈现出新的特点。

1.1 逐步累积后爆发,呈现出周而复始的态势

环境信访纠纷问题本身是一个由发生、发展、高潮、回落等阶段构成的过程,当一项对他人环境权利构成影响的事件发生后,就形成了环境纠纷的发生条件;随着环境侵害时间的延续和侵害程度的加深,环境纠纷逐步趋于尖锐;当受侵害者的忍耐程度达到一定限度,或是由于期间某些负面因素的触动,环境纠纷便会以比较极端的方式爆发出来;在环境侵害行为得到纠正、侵害造成的损失得到合理补偿后,环境纠纷便趋于平息。但在环境问题没有得到彻底解决之前,环境纠纷问题也不会消失,而只是进入了下一个生命周期,周而复始,难于彻底解决。

1.2 利益受侵而结盟,常采取群起攻之的手段

环境问题的责任承担往往具有外部性,排污单位通常只从自身的角度考虑所面临的各种选择的成本与收益,而将环境成本转嫁给他人、社会及未来。而作为环境污染影响最终承担者,出于维护自身利益和力量抗衡的要求,就容易形成利益结盟,通过群体性行为来要求污染主体进行赔偿或要求政府予以帮助解决。同时,由于解决这些矛盾和问题需要一定过程,但是群众要求解决问题的心情十分迫切,这两者之间的矛盾,是造成群众信访和集体访、重复访增多的重要原因之一。

1.3 污染责任难界定,信访调处日益复杂和困难

环境信访纠纷处理的复杂性和困难性,主要是由环境污染物的不易确定性、环境污染后果的潜伏性及环境污染的长期性决定。首先,环境问题的成因通常较为复杂,在界定污染事件责任主体上存在一定难度,缺乏必要的鉴定手段和鉴定依据。其次,环境污染后果通常是潜在性的,这些都给确定污染程度和赔偿额度带来了困难,从而影响纠纷的调处。第三,环境污染具有长期性,而期间污染方有可能发生法人变更或消亡的现象,而污染侵害有可能继续或进一步产生新的侵害,使污染责任追究难度加大,纠纷调处困难重重。

1.4 司法救济不现实,形成“信访最有效”的不良氛围

环境纠纷问题在我国很少通过正常的司法途径解决,这种现象的产生主要是由环境纠纷问题的难诉性决定。首先,我国环境法规体系还不是很完善,环境诉讼目前还存在立案难、取证难、胜诉难等现象。其次,由于大多数环境污染的危害具有大众性和区域性,因此大部分人都有互相等待的想法,希望别人起诉,自己免费搭车。再次,目前我国的法律援助制度还不健全,尤其是环境法律援助力度尚嫌不足,公众尤其是弱势群体往往因请不起律师又不懂法律而放弃诉讼或造成胜诉权的丧失。因此,上访、集体闹事便成为经常性手段而被采用,“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”成为他们的至理名言。

2 环境信访纠纷的成因及其根源

环境信访纠纷是环境问题发展积累到一定程度后矛盾突出或激化的产物,其产生的根本原因是十分复杂的,究其根源,主要体现在四个“不相适应”:

2.1 现有规划布局与群众日益迫切的环境愿望不

相适应

在城市,由于规划不合理,特别是老城区,居民区中混杂着商业、饮食、服务、文化娱乐等多种行业,导致油烟、噪声、烟尘、污水等多项污染,影响周边居民的生活和工作。在农村,由于历史原因,部分企业和民居紧邻,造成厂居混杂,使噪声、异味污染等问题难以从根本上解决,增加了环境纠纷的调处难度。此外,地方政府为了招商引资,开出了很多优惠条件,许诺给企业及附近群众(如居民拆迁等),而在实际操作时,由于受宏观调控的影响,造成承诺无法兑现,使厂群矛盾难以调解。

2.2 社会转型速度与群众心理承受能力不相适应

随着改革的不断深入,原有分配格局被打破,既得利益重新进行调整分配,人们的心理承受能力各异,势必出现一些新的矛盾。一方面,集体意识淡薄、利己主义的思想增强。改革开放以来,农村经济得到了很大发展,但同时一定程度上削弱了农民的集体主义观念。而从现实情况看,农民从集体中得到的实惠很少,农村集体的凝聚力、号召力已经很低,人心分散。另一方面,只要权利不要义务。部分村民在争取自己的权利或利益的时候,忽视自己应该承担相应的义务或责任,也是造成环境信访纠纷难以调处的重要原因[1]。

2.3 群众强烈的维权意识与偏低的法律素质不相

适应

随着普法工作的深入,群众的民主意识、法制意识和维权意识不断增强,但群众法律素质的提高还任重道远。一些群众用法律维权的实用性、目的性较强,甚至只讲权利,不讲义务,对自己有利的事就搬出法律,对自己没利的事处理起来就很随意。同时,在一定程度上,我国当前的法律体系还不很健全,群众诉求的事情通过法律渠道解决较为繁琐,还存在一些事情无法用法律解决的现象。因此,有相当部分群众宁愿“信访”,不愿“用法”,遇到事情首先想到的是写信、上访,求助于政府,而不是用法律维权,造成许多本应该通过法律途径解决的问题,却引发了大量的信访事件。

2.4 简单的处理方式与群众的现实需求不相适应

在处理群众环境信访问题上,无论是基层还是企业,都存在着这样的误区,一有环境纠纷,就采取经济补贴的办法解决,希望息事宁人,导致没有补贴的要补贴,有补贴的要提高补贴标准,使一些群众认为只要借环境问题大吵大闹、不断投诉,就能达到得到补贴或提高补贴标准的目的。无形中产生了一种“激励机制”,形成了“写信上访闹事——获利——再写信上访闹事”的恶性循环。

3 解决环境信访问题的对策及建议

环境信访纠纷问题在新形势下呈现的特点以及成因,决定了调处难度的不断加大。一些突发性环境污染事件往往是发生群体性环境纠纷的导火索,稍有不慎,便有可能诱发恶性事件,因此,有必要采取积极措施,健全机制,妥善处置,减轻污染损失,防止事态扩大。

3.1 健全部门协作机制,强化齐抓共管意识

许多环境污染纠纷往往涉及多方面的问题,如市区的三产纠纷,涉及工商、城管、卫生、公安、文广等部门,在处理此类纠纷时,各相关部门应积极沟通,采取协同调处和联合执法的形式,按照各自的职责,落实责任,通过部门联动,从根本上解决群众反映的热点问题。而且,通过协同作战,齐抓共管,可以严厉打击环境违法行为,增强对环境违法者的震慑作用,避免了互相推诿、扯皮现象的产生。与此同时,要建立健全环境违法案件移送制度。根据现行的《环境保护法》有关规定,环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理,各相关部门依照有关法律规定,按照各自职责,对环境污染防治和资源保护实施具体的监督管理。但是在现实生活中,由于群众对环境保护法律法规知识的缺乏,只要一涉及到环境问题,不管是不是环保部门的职责,一味向环保部门举报,但事实上环保部门又无法解决所有的环境问题,再加上现有“问责制度”的日益严厉,环保部门面临“管也不是,不管也不是”的尴尬境地,造成疲于奔命,效果甚微,群众也不满意。因此,对那些法律法规明确规定应由其他职能部门负责的环境问题,应依法实施移送程序。如由于无证无照引发的环境问题,环保部门接到举报或发现问题后,应及时移送工商行政管理部门处理,该取缔的取缔,该补办手续的补办手续,该整改的整改,尽快解决问题,给群众一个满意的答复。

3.2 健全责任考核机制,强化守土有责意识

及时妥善处置各类环境信访纠纷、保护人民群众的环境权益,是各级政府义不容辞的责任。地方政府要充分发挥作用,把调处环境信访纠纷作为维护社会和谐稳定的重要工作,紧抓不放。要按照属地管理的原则,经常关注本地区的环境苗头性问题,对出现的环境信访纠纷,积极主动、及时妥善地处理。要重视对初信初访的处理,尽量把群众反映的问题一次性解决,对于解决时间较长的信访,及时向群众解释清楚。要建立重点、难点信访问题挂牌督办制度。对于重点、难点信访问题,每年都要列出一批实施挂牌督办,对特别重点的信访还要实行领导挂牌督办及下访制度,通过挂牌督办工作的开展,有效地解决一批群众反响强烈的重点、难点信访问题。同时,要强化责任意识和考核措施,将环境信访纠纷调处工作列入个人考核内容,建立健全目标责任制,与评先创优挂钩、与职务升迁挂钩,从机制上强化环境信访纠纷的责任意识、主动意识。

3.3 健全预防预警机制,强化源头控制意识

首先,要进一步加强环境宣传教育,让人民群众、尤其是那些企业经营者懂得,保护生态环境、维护他人的环境权益是每个公民应有的环境道德水平。要逐步形成公众参与环境保护监督管理的机制,广泛普及和宣传环境科学知识和法律法规,通过报纸、广播、电视等新闻媒介,形成“保护环境光荣,破坏环境可耻”的强大社会舆论,使社会各界对环保部门的职能有正确的认识,对环保部门的工作给予充分的理解和支持,在社会逐步形成人人了解环保、参与环保、支持环保的局面。同时,要严格环境准入门槛,针对不同区域、不同行业,制定严格的环境准入条件。对不符合门环保法律法规和相关政策要求的项目,对选址、布局不合理的项目,对有可能影响饮用水源保护区等环境敏感地区的项目,对超过污染物总量控制指标的新增污染项目,一律不予审批。加强日常环境监督管理,切实规范排污者的环境行为,不断提高环保管理效能。此外,要注重对环境信访信息的收集、整理、分析,定期召开信访工作分析会议,加强环境纠纷排查,发现苗头隐患,及时采取有效措施进行化解,做到防微杜渐[2]。

3.4 健全司法救助机制,强化依法救济意识

首先要规范环境信访行为。《信访条例》更多地赋予举报人的权利,而相应的责任和义务很少,这就给一些别有用心的人以可乘之机,他们为了达到个人目的,借环保名义匿名投诉、无理取闹、重复举报、纠缠不清,不仅浪费了大量行政资源,而且对当地的对外形象造成了严重影响[3]。对这些行为应该要制定约束措施,对违反《信访条例》行为、造成严重影响和后果的,按相关法律、法规严肃处理。同时,要健全司法救助机制。环境保护法律法规赋予了污染受害者依法诉讼的权利,鼓励受到污染损害的当事人针对排污者的污染损害行为依法向人民法院提起诉讼,环保部门和有关社会团体可以依法支持受害人提起诉讼,国家鼓励法律服务机构和律师为受害人提供法律援助。要通过加强宣传教育,强化群众依靠法律维护自身环境权益的意识。要通过制度健全和法律调整等措施,规范群众的环境维权方式。从而改变过去“信访有效,诉讼无效”的不正常现象,形成依法救助的良好氛围,为加快建设社会主义和谐社会奠定强有力的法制环境。

[1] 王振国,闫志海.浅析环境信访产生的原因及对策[J].中国科技信息,2006(3):178.

[2] 吴香凤.关于妥善处置环境纠纷问题的思考[EB/OL][2007-01-11].http://www.nbepb.gov.cn.

[3] 崔 军.南通市环境信访现状分析及对策[J].污染防治技术, 2008,21(1):83-85.