气候变化下的中国碳减排政策选择研究

谭灵芝，王国友

（1.重庆工商大学 长江上游经济研究中心，重庆 400067；2.重庆工商大学 经济管理实验教学中心，重庆 400067）

一、前言

哥本哈根会议经历了无数争执，终于在举行了12天之后达成协议。协议仍要求各方遵守京都议定书的基本内容，确认了美国、欧盟、日本等国的提供资金计划，以及升温控制目标，即确保全球气温的升幅不超过两摄氏度，但文本没有预测二氧化碳排放的峰值在哪一年出现，同时协议支持发达国家对发展中国家的技术、财政资源及经验援助[1]。总体而言，哥本哈根会议没能取得过多的进展，协议不具备法律效益。2012年京都议定书到期后，国际气候变化合作道路往何处去，仍难以预测。

温室效应是一种把温室气体的排放增加和全球气候变暖联系起来的假说。世界上存在着许多对于全球变暖和温室效应的争议。一些争议质疑温室效应是否是导致全球气候变暖的主要原因（包括气候变化存在长周期，以及太阳活动导致全球变暖的假说）；另一些质疑IPCC对未来全球变暖的速度的预测是否客观；而更有科学家直接质疑全球变暖是否是坏事（例如俄罗斯一些科学家认为地球正将逐渐进入一轮新的冰川期，全球变暖其实是抵消了冰川期的负作用）。

以上讨论只是想说明一个问题，即以当前的人类科学水平尚不能建立温室气体等于全球变暖，进而产生气候灾害的共识。但是关于气候变化的事实是怎么样的并不是最重要的问题，重要的是各个国家政府如何利用对“事实”的解释来形成各自的经济和对外政策。从京都议定书到历年的气候变化大会，到巴厘路线图的突破性成果，以及2009年哥本哈根会议的争执，无一不是各国背后政治经济利益的对比和较量。

因此，我们认为碳减排以及以此形成的碳排放交易市场，其根本推动力是国际政治经济因素，从哥本哈根会议的过程和结果看，当前正是一个政治博弈的十字路口。因此我们对当前主要国家和地区的碳减排政策和内在逻辑进行了分析评述，试图对碳减排的国际合作及市场前景有一个清晰的把握，同时结合中国碳减排现状和政策的缺失探讨了当前中国应该采取何种政策实现既定目标，以发展适合中国国情的碳减排模式和低碳经济道路。

二、国际碳减排政策研究

根据国内外研究和实践，目前碳减排常用的经济手段，主要包括以碳税（Impose Carbon Tax）为核心的价格管制工具和以碳排放权交易、联合履约及清洁发展机制（CDM）为内容的数量管制工具等四项。在完全竞争市场的假设下，这四种政策工具是等价的，且均衡排放水平与均衡价格也会一致。但在不完全竞争市场条件下，四种政策工具会有不同的成效，前者实质上是一种价格管理手段，后者则更多体现为一种数量控制过程。20世纪70年代以前，大多数微观经济学家认为只要产品的性质保持不变，就能在产品产出和污染排放之间获取对应的税率关系，即产品税和排污费是等价关系。到了20世纪70年代，不少学者开始撰写论文对该观点进行修正。他们认为，在完全确定的情况下，这两种政策工具具有等效性，但在不确定情况下，这两种环境管理方法将会产生完全不同的结果。特别是当产品内在性质改变的情况下，这种等价关系就会被打破[2]。

事实上，碳税强调通过价格传导成本控制机制，降低碳排放量，从而达成二氧化碳减排的目的。而碳排放交易、联合履约和清洁发展机制等三项工具可视为广义的可交易排污许可证制度，目的是通过控制排放总量，利用市场机制进行排污权买卖。具体的可以通过市场价格直接交易，也可以利用技术转移代替现金交易。

（一）价格性管制工具——碳税

庇古税是一种税收制度，它要求对每单位污染排放量征收的税（或排污费）等于边际社会损害。课征碳税便是依此理念进行。根据新古典经济学的理论，征收碳税是减少碳排放最具市场效率的经济措施，也是成本有效的重要手段。目前有关碳税的讨论主要包括理论的探讨，如何设定最优碳税税率，及其对国内产业结构、能源结构、及经济成长的影响等方面。

很多国家都承认碳税对碳减排的重要性，包括丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利和瑞典等，而且都采取国家碳税模式。但从各国实施效果看，只有挪威和瑞典的碳税制度才具有足够有效的刺激作用。欧盟也曾考虑过以碳税/能源税结合的手段控制温室气体排放。从理论上讲，这种碳税和能源税结合的方式既可以为能源改进提供经济激励又可以对各种温室气体排放源按照传统意义上“谁污染谁治理”的方式征收庇古税。不过，这一提议在欧盟议会未获通过。不少成员国担心，在美国和一些亚洲国家还未对二氧化碳排放控制采取任何手段的情况下，这样的税收将影响到欧盟一些高能耗行业的国际竞争力。其次，欧盟内部各国的税收体系相差很大，而且税收是一个国家主权中相当核心的一部分，没有欧盟层面的政治框架作基础，达成这样的税收协定也就不太可能[3]。

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事实上，许多国家对碳税表示怀疑：尽管碳税可以增加财政收入，抑制碳排放，但同时也增加了能源供应成本，导致能源价格上升，且存在税赋转嫁的矛盾，增加居民消费支出，从而可能降低能源需求，进一步会抑制经济成长。在全球范围内课征国际碳税则因为过多的交易主体而难以达成一致性的意见，因此，在短期内，建立全球性的碳税框架难以实现。此外，碳税还存在重复征税的问题。许多研究指出，征收碳税的同时，再征收企业所得税、营业税等直接税，会造成重复征税，形成资源配置扭曲现象，故许多研究者都建议以碳税取代一般性税费。此思想契合Pearce于1991年提出的税收“双重红利”（double dividend）的含义。事实上，Jorgenson&Yun（1990）的研究发现，美国每征收1美元碳税，不仅可等量减少其他扭曲性税费，同时可产生0.1～0.6美元的效益[4]；同样结论在Ballard&Medema（1993）的成果中也得到体现[5]。此后，许多研究者从代际公平的角度，利用跨期一般均衡模型和碳税对资源循环再利用的影响模型（John，1998，2006；Wilcoxen，1998；Jaeger，2000，2004）以及能源与劳动之间的替代弹性（Welsch，1996，1999）等阐释碳税不仅可取代其他扭曲性税费，减少不必要的社会经济损失，甚至可能产生其他间接经济效益（Shan&Larsen，2005）[6-11]。

碳税可以减少其他税费对价格的扭曲，但如何制定最优税率仍有较大争议。理论上，当边际减排成本与边际减排收益相等时可获得最优碳税水平，并达到社会福利帕累托最优。此时若为完全竞争市场，同时交易成本为零时，该最优碳税税率可同时满足效率与公平的要求（Tietenberg，2000）[12]。但是由于碳减排的成本与收益不仅涉及社会、经济和环境多方面内容，影响效果也是跨期性和扩散性的（Yang，2001），因此最优税率的确定必然要考虑多方面影响，如利率的变动、贴现及对资源配置等等，也因此产生不同的研究结论。尽管IPCC在历年的报告中，都坚持过度的人类活动造成了地球表面温度超常规的增长，但Nordhaus（1991）通过建立温室气体排放与经济增长之间的动态气候经济模型（Dynamic Integrated Climate Economy，DICE），认为二氧化碳排放导致地球表面温度的上升幅度仅为IPCC所估计的50%，另一方面因为能源价格上升，又减缓了经济成长，从而降低碳排放量，进而延缓了全球温度的升高；而Don Fullerton（2002，2006）认为碳减排的环境经济及社会效益在短期内难以判断，且碳排放具有跨界跨期的特性，代际之间和其他地区都可能承受外域碳排放所造成的负外部性影响，所以应提高贴现率，并考虑对受影响区域的补偿机制，以此制定最优税率[13]。

利用模型进行分析已成为趋势。Peck&Teisberg在1992曾利用碳排放轨迹评估模型（Carbon E－mission Trajectory Assessment，CETA）分析最优碳税水平。该研究发现最优碳税税率与污染函数的型态有关，且定义污染函数为温度的线型函数。若以维持1990年排放水平的70%～80%为目标，则最优碳排放轨迹将稳定成长，到了2200年达到最高点。此时，微量控制是最佳策略。但若损害函数为递增型的三次方时，碳排放轨迹初期递增，到2100年时即达到高峰，此后则保持平稳。故在防治策略上，初期应大幅度控制排放量，以高碳税税率抑制碳排放，后期仍以微量控制为主。但上述分析是在理想状态下得出的最优结论，现实条件下，各国仍以寻求自身利益最大化为出发点，期盼各国自觉自愿在现有经济发展水平下减少碳排放的愿望难以实现（Cropper，2005）[14]。斯特恩报告（2006）分析了关于气候变化本身的经济影响的证据，并探索了稳定大气中的温室气体的经济内涵。气候变化的原因及后果都是全球性的，只有采取国际集体行动，才能在所需规模上做出有实效的和公平的回应。回应要求在多个领域中进行更有深度的国际合作，最明显的是建立碳的价格信号和市场，刺激科技研究、发展和应用，推广适应，发展中国家尤其应该这样做。但发展中国家强调经济成长的重要，坚持发达国家的技术支持和扩散机制，因为仅凭发展中国家现有的经济发展诉求和技术水平，碳减排很难达到国际公约的要求，而工业化国家则仅能维持现阶段的排放水平。

据估计，全球温室气体减排的幅度可能是在2050年以前，各国将温室气体排放量减至低于1990年水平的50%、85%或者95%，发达国家支持减排50%，而各新兴的发展中大国则要求发达国家承担接近全部的减排责任，否则拒绝接受这一目标。因此，仅依靠某一国的努力，难以实现真正意义上的全球性碳减排（Ellerman，2000）[15]。更为严重的是，国际金融危机以后，美国等发达国家主要针对发展中国家进口的产品实施了碳关税，WTO也已认定碳关税符合规则。但事实上，碳关税在很多方面都是不合理的：目前，国际碳减排的原则是“共同但有区别的责任”，发展中国家可以不承担任何量化减排的责任，以使发展中国家在发达国家大规模历史排放阴影下实现经济发展的权利，而碳关税是与这一原则相冲突的。碳关税实际上是增加发展中国家的减排成本。多项研究也表明，发展中国家出口多，并不是因为它的碳成本比较低，而是因为其他原因。即使实行了碳关税，对碳排放的影响微乎其微，但对贸易的影响会很大，对发展的影响也会很大。

综上分析，为了满足解决全球性气候变化的严重后果，必须课征高额碳税，这是很多研究者和政府部门的共识。但是碳税的征收会导致能源价格上涨、能源结构改变、经济增长率下降的结果，从而增加经济发展的风险性。气候变化是全球性问题，但是以目前的世界政治经济形势来看，每一个国家都很难放弃自身的经济利益，所以碳税的使用和推广仍存在较大不确定性。

（二）数量性管制工具

数量性管制工具是针对污染排放数量的直接管制，主要是通过边际治理成本与社会边际损害成本相等的条件，决定社会最优污染排放水平，实现环境品质的改善。

京都议定书最具有创造性的法律贡献就在于引入了市场经济的机制，使得在碳排放问题上的实质减排变成了一场围绕“碳排放权”展开的全球贸易[16]。其中规定了三种交易机制：排放权交易、联合履约和清洁发展机制。也正是通过法律建构，“碳排放”这样一个实质的人类活动就变成一种抽象的、可分割、可交易的法律权利。国际条约将“碳排放权”分配给国家，并规定国家之间进行“碳排放权”交易的规则。由于国家可对这些“碳排放权”进行地域或行业分割，从而最终将其分配给每一个企业，由此出现市场主体之间的商业交易，形成了一个复杂的全球碳排放权的交易市场。

1.碳排放权交易（Emissions Trading，ET）

国际碳排放权交易市场主要分为配额交易和自愿交易市场。前者为那些有温室气体排放上限的国家或企业提供碳交易平台以满足减排目标；后者则从企业社会责任、品牌建设方面考虑，自愿进行碳交易。目前，世界上主要的碳交易市场被欧美发达国家垄断，包括欧盟的排放权交易制、英国的排放权交易制、美国的芝加哥气候交易所等。从国际碳排放市场发展来看，全球自愿碳减排标准也主要集中在欧洲。欧盟减少温室气体排放主要通过排放额交易制度（ETS，Emission Trading Scheme）。2007年全年欧盟的排放额度交易量超过20亿吨等价二氧化碳，交易金额达500亿美元。根据欧盟的2003/87/EC号决议，欧盟内部正式成立温室气体排放交易体系（EU ETS）。由于这一体系是在京都议定书生效前建立起来的，因此该体系的动行并不依赖于任何国际法规。通过为企业的排放设定限额并允许企业出售或购买排放配额，EU ETS实现了给二氧化碳定价交易的功能。奥巴马政府在2010年的联邦预算法案中提出要全面实行温室气体的排放额度拍卖，奥巴马政府的意图被认为是用气候政策带来的收入来补贴能源政策造成的支出。

可交易的排污权交易制度首先由管理当局有效地确定污染排放总量，然后通过市场交易完成总量的配置。此时，总污染排放将处于与边际治理成本和边际污染成本相等的水平上，并且，在污染者中进行的这些排污权交易将形成市场出清价格。若将排污权交易行为扩大至国与国时，考量的重点在于原始排污许可证的分配原则，一般是根据过去的排放水平、国民生产总值、拍卖制度等，这些原则均涉及到公平性的问题。

显然，前三项分配原则对于发达国家较为有利。碳排放交易的价格是由排放供需市场决定，所以必须视环境资源为产权明确的实体财产，环境管理机构才可以控制污染许可权数量，以达到改善环境品质的目标。因此，完善的排污权交易市场机制应该包含减量目标、可允许排污权利的配置、排污权交易市场、供需双方的行为要求及行政管理与效果监测等五项重点（Ben-David，etal.，2006）。一般而言，排污权交易厂商的边际成本为非齐次性，并且成本间差异越大，交易行为越易发生。这个前提是以以下假设为基础，即只有当数量足够多的交易者进入市场交易，实施排污许可证交易的政策选择才是有效的。然而，这个假设并不能轻易被证实，因为排污权交易和排放量减排不是等价的。污染物减排不可能在极短时间内完成。最显著的例子，二氧化碳和二氧化硫的排放与生产活动密切相关，因此，碳减排交易政策效果通常受到长远生产计划的约束（Ben-David，etal.，2006）[17]。此外，此项制度还须通过公正的第三方运作此机制，所以执行上相当困难，且执行成本过高，如果涉及国与国的交易，就更为复杂。因此，此政策遭致许多研究者的反对，认为一国所承诺的减排目标，是本国应属之份，即使有多余的排放指标也应该致力于本国的碳减排，而不应视为一国的资产予以出售。后果是购买者逃避了减排责任，出售者无法预见未来本国经济发展前景，也无法预见本国是否真的多余这些配额，最终增加国际间碳排放交易前景的不确定性（Baumol，W.J.，2007）。“碳交易”的法律设置也引发了两种完全不同的评价。一种观点认为，引入市场机制为解决碳排放问题带来了巨大动力，从而有利于实现总体上的实质减排；但另一种观点强烈批评这种脱离了实质减排的“碳交易”如同期货市场一样，对实物市场并没有形成实质性影响。尤其是发达国家通过“碳交易”回避了实质性的减排任务，反而将减排责任转嫁给发展中国家，加剧了南北之间的对立[16]。

尽管排污权交易有诸多不足，由于温室气体的影响效应为跨国性的，仍可以为各国间共同实现碳减排搭建一个交易平台。但从目前全球实施的碳排污权交易成果来看，各项计划执行有一定成效，但也面临过高的交易成本、高风险与不确定性、缺乏公正监督团体及缺乏连续性减排目标等缺点，而在国家间推进碳交易，仍需建立互惠互利的公平交易和谈判机制，而这些仅靠一国之力难以完成。

2.联合履约（Joint Implementation，JI）及清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）

研究者多认为在1997年京都议定书中所提出的联合履约与清洁发展机制等政策，可视为排污权交易制度的延伸。不同之处在于两者适用国度的差异及排污权交易不必基于实际的减排计划（Jepman et al，1999）。但两者对碳减排的控制原则是相同的，常联合使用。例如欧盟2004/101/EC号决议就为EUA和京都议定书下的CDM项目产生的CER指标及JI项目下ERU指标建立了链接关系，即一个单位的EUA和一个单位的CER及ERU是等价的。但欧盟也为CDM和JI下的项目减排指标流通到欧盟内部市场限定了一些条件，其中影响比较大的有两个：第一，来自土地使用，土地使用变更和林业项目（LU－LUCF）的减排指标不能进入EU ETS；第二，装机容量超过20MW的水电项目必须在满足具体的可持续发展目标，尤其是世界大坝委员会最终报告中的一些指标之后，所产生的减排量才能够进入欧盟市场。由于欧盟是国际碳市场最主要的参与者，因此欧盟对这些具体项目类型的准入规定明显地影响到来自这些项目的指标在市场上的流动性和价格。

联合履约与清洁发展机制最大的优点在于技术进步的投资国可以通过本国的先进技术提高被投资国能源使用效率，从而减少碳排放。投资国则可获取相应的碳减排信用。从这个角度分析，这两种方案可以同样提高能源使用效率，使碳排放所衍生的经济效益更大，进而达到各国多赢的局面，以消弭比较利益下难以避免的低效益高污染现象。

跨国联合履约方案为1997年京都议定书中所提出的碳减排政策之一，目的是通过特定的国际组织执行，以辅助可交易排放许可权方案，使已承诺国家达到减排目标。联合履约概念系源自于1995年在柏林举行的缔约国会议中所提出的AIJ（Activities Implemented Jointly）方案，两者之别在于AIJ强调国际间的合作，共同执行碳减排工作，并不涉及减排技术的投资与碳排放信用（emission credits）的转移；而JI方案则强调发达国家的技术扩散机制，通过技术转让实现碳减排，使得两国间得以较低成本与先进的减排技术共同完成减量承诺，也完成了排放信用的交易。联合履约的顺利施行，关键在于参与国共同确定碳排放总量，每一个国家根据自己所承诺的完成目标。如果各国都能顺利完成，则联合履约方案没有存在价值。通常的，科技水平相对落后的发展中国家，由于相关设备所使用的能源效率较差，较之发达国家所拥有的先进科技水平，其单位碳减排所需的边际成本更高。而在联合履约机制下，发达国家就可以通过技术转让，提高发展中国家的能源使用效率和碳减排技术水平，从而降低碳排放水平。发展中国家可在此基础上提高能源效率，扩大生产规模，增加居民的就业机会。就联合履约而言，发展中国家是获利方。“巴厘岛协议”也充分认定的一个原则，就是发达国家要拿出资金和技术来和发展中国家共同减排，同时实现发展中国家的发展，这是全世界的原则，哥本哈根协议也强调发达国家对发展中国家的技术支持。但如果每个国家各自为政，则无法执行彼此间的合作，故跨国联合执行方案必须在一特定国际组织监督下，才能发挥预期效果。

对先进国家而言，之所以愿意到发展中国家投资新技术，并非是为帮助不发达国家，而是通过产业投资与技术转移获得发展中国家碳信用优先交易权，为发达国家经济增长提供更多的碳排放空间，全球碳总排放量却并未超出总量预期。联合履约机制实质上是各国间利益的重新配置（Hagem，2003）[18]。从历年气候变化大会到2009年哥本哈根会议，发展中国家与发达国家气候争论的焦点之一就是如何推进发达国家向发展中国家的技术转让。德国、法国、英国、丹麦等欧洲国家在新能源技术方面处于世界领先地位，比较之下，美国在传统的军工、航天和信息技术领域处于领先地位。然而，美国掌握的先进技术在全球贸易中依靠WTO中关于知识产权的TRIPS协议获得巨额财富，而欧洲新能源技术在全球贸易中的获益则相形见绌。其原因就在于中国、美国、印度、巴西等能源消耗大国依然在使用石油、天然气、煤炭等“碳排放”比较高的能源。欧盟积极推动全球“低碳经济”也是为了通过设定全球法律规则来彻底扭转其在新技术领域的不利态势，并且试图通过全球“碳交易”奠定欧元的国际货币地位。如果各国要实现实质性的“减排”，无疑要向欧盟国家购买新能源技术的知识产权。现实情况是，这些国家更愿意通过低廉的价格和产业投资购买碳排放信用，核心技术转移以提高发展中国家的碳排放效率常常上升到意识形态的争论，成为政治博弈的筹码，美国在2009年哥本哈根会议上拒绝对中国技术支持就是典型案例。建立全球性的技术转让机制难以实现。

在完全竞争市场与交易成本为零的假设下，可交易碳排放政策与跨国联合履约案均被视为有效率的污染减量政策，即分别执行的结果均为成本最低。但是Wey（2002）探讨了二种政策合并实施的结果，认为在完全竞争的交易市场结构下，仍可形成有效率的分析结果。被投资国在获得投资国技术支持的同时，也可能丧失研发先进减排技术的动力，所以被投资国必须确保获取技术和出售碳排放信用的净成本效益值为正时，才可能参与跨国联合履约。而Wey（2002）进一步提出发展中国家所获取的减排信用无需无偿转让给发达国家，应将其视为一种获取长期收益的资产，将减排信用有偿性出售，甚至可以将其减排信用额度并入发达国家减排交易证投入市场交易，此时减排信用便不一定为发达国家所得。在此状态下，跨国联合履约和碳排放交易政策并无明显的差异，只是二者获取技术支持的渠道不同而已。

清洁发展机制成效主要来自于投资国的技术扩散效果对被投资国的影响，因此技术扩散效果的纳入，为讨论清洁发展机制政策执行效果所不可或缺。此外，碳减排政策与经济发展通常相互影响，因此探讨清洁发展机制对于一国经济增长的影响，就具有政策执行上的实际参考价值。Ellerman（2000）探讨了实施清洁发展机制后，技术扩散效果对投资国与被投资国经济增长的影响，结果显示：如果两国实施联合减排，不但能够将碳排放限制在固定水平下，还可以提高两国经济增长率。原因在于投资国加入清洁发展机制后，获取了更多碳减排信用，为经济增长提供了碳使用空间，而被投资国则可能因采用投资国的创新技术获取了新的发展机会。由此判断碳减排与经济成长之间的确相互影响，采用清洁发展机制对国家间是互利行为。清洁发展机制是一种较为灵活的市场机制，被证明是有生命力的。国际社会需要紧密合作并利用市场机制，包括基于项目的机制，来促进减少温室气体排放。2007年12月，IPCC第四次发布《气候变化评估报告》之后，欧盟、澳大利亚、瑞士等发达国家强调各国应基于IPCC第四次评估报告的结论来安排2012年之后全球减排的国际谈判，加强发达国家与发展中国家的技术转让和资金扶持。但清洁发展机制自身存在一些缺陷，比如目前基于项目的减排测量认定方式，不能覆盖更多的减排工作领域。很多项目减排效果不符合CDM机制中的MRV（可测量、可报告、可核实）原则。此外，CDM项目审批周期太长也广受“诟病”。

联合履约与清洁发展机制的根本问题在于如何认证减排效果，因为不仅参与国须诚实申报减排资料，同时两国间对如何分配减排量，及是否能遵守排放总量控制的原则，都要诚实执行。但在缺乏监督机制的条件下，很难做到。此外，三种数量工具都认为一旦有国家不遵守规定的排放限额，就应受到国际间的制裁，由于缺乏广泛而有执行力的机构，这种处罚机制能否顺利执行受到广泛质疑。

从大气的公共品性质，以及碳排放的历史累积效应分析，低排放的国家、历史上还很少排放的发展中国家有进一步发展的权利，与它应该承担的减排责任相比，还有进一步发展和排放的空间，而且发达国家应该让出一部分排放的空间来，让发展中国家得以发展，生活水平得以提高。另外一方面从责任、能力来讲，发达国家由于收入水平比较高，因此它也应该为全球气候变化这些公共品提供更多的资金和技术。但事实上，发达国家为发展中国家应对气候变化提供资金支持常常附加很多额外条件。在2009年哥本哈根会议上，美国要求在所有主要经济体采取有意义的减排行动并保证执行透明的前提下，才有条件的同意和其他国家一起到2020年每年提供1 000亿美元协助穷国适应气候变化，但这1 000亿美元包括公共、私人各种资金，这意味着以后跟气候变化相关的都会包括进去。实际上，仅CDM2008年的交易就已经达到300多亿美元了，其中还有碳基金的获利。因此，这种附带条件的出资协议被认为缺乏诚意。此外，哥本哈根协议还确定，在未来三年，发达国家将先提供300亿美元，其中欧盟出资106亿、日本出资110亿，美国出资36亿，平分在改造和减排方面（包括林业和通过国际组织的新附加投资），改造用资金将优先用于需要的国家，如非洲国家和小岛国等[1]。但很多发展中国家认为，这仅涉及到未来三年的短期资金支持，丝毫没有触及2012年之后的融资问题，因此难以接受。

三、中国碳减排政策选择及建议

在距离哥本哈根气候峰会还有10天的时候，世界各主要国家和地区都相继给出自己的减排目标。最吸引眼球的是，当美国宣布将在哥本哈根会议上承诺2020年温室气体排放量在2005年基础上减少17%之后，中国也宣布到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。在哥本哈根会议上，中国首次公布本国温室气体排放将在2030-2040年间达到峰值[19]。

减排目标的“集体亮相”，以及全球对哥本哈根会议的关注，表明气候变化已成为最严峻的可持续发展问题，气候变化合作迫在眉睫。作为发展中大国，中国在全球应对气候变化行动中具有独特而重要的地位。在碳减排问题上，中国面临着巨大的国际压力。关于中国应对气候变化问题的一个基本事实是：经济发展仍需大量的自然资源和环境资源，中国以煤炭等化石燃料为主的能源结构在今后相当长的一段时期内不会发生根本性改变。随着中国经济的持续增长，能源需求和消费增加，中国的温室气体排放总量将在一个比较长的时期内保持持续增长的趋势，这将是一个不争的事实。

国际最新研究表明，IPCC严重低估了前十来年碳排放的增率，这也包括中国和大部分国家对自己的预测。一个主要原因是这些预测的基线已经包含了大量的自发减排，而这些碳排放并没有自动减少，实际上反而增加了。因此，人们对未来20年的预测比IPCC更加悲观，其中一个重要原因是对中国的展望不乐观。按未来20年经济再翻两番的计划，如果碳排放强度不变，中国碳排放量将在2030年达到80亿t/a，相当于目前全球总量[20]。中国过度集中的制造业和不够发达的服务业，已成为世界第一大碳排放国，在2009年的哥本哈根大会上，成为以美国为首的发达国家指责的对象。美国、法国等国实施的碳关税，也对外贸依存度过高的中国社会经济产生了巨大影响。

因此，为应对气候变化，目前中国减排要做的事情，就是提高单位碳排放生产率。而提高碳排放生产率的竞争，将改变已有的产业优势和资源配置格局，为实现这个目标，就要有新的技术、新的生产方法、新的运行机制，乃至新的制度安排。

（一）建立自己的碳税机制、碳基金，从根本上推进产业结构调整

尽管碳税对一国的经济增长会有负面影响，但仍可采取在国内实行碳税制度，通过税收用于补贴国内企业的减排措施和税收优惠政策，最终会导致碳排放的减少。欧洲现在很多国家都实现碳税，而且实现碳税的国家明显也采取了其他措施，同时降低企业所得税，又降低了企业支付劳保的费率。通过这种办法，企业的综合成本并没有提高，但是更加偏向于减排这个方向，中国可以采取类似的方法。

虽然碳税针对的是温室气体排放进行征税，但是由于测量问题的存在使得普遍征收不存在可操作性。且从中国目前的产业结构和能源使用结构来看，实施全领域的碳税会对中国整体经济运行产生短期的负面影响。建议在重点领域试点，对燃煤和石油行业下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税。在当前国家财政收入紧张的背景下，碳税这种新税种的推出既可以达到财政增收的目的，又可以为向低碳经济转型打下政策基础。此时，上述行业及其火电、钢铁、水泥、交运、化工等下游行业将不得不面临新的成本冲击。有些行业因为自身对下游具备一定议价能力，可以让下游企业承担部分成本。而那些不能消化成本且不能成功转型的行业，则必须通过整合的方式，以规模效应对抗成本侵蚀，从而在碳税制度的推动下，让企业主动选择适合政策需要的减排措施和生产方式，实现全国产业格局的重新调整。此外，在国内实施碳税，也是应对美国、法国等发达国家对中国产品实施碳关税的一种措施，如果我们自己征收了碳税，它再实行碳关税就变成了双重征税，违反了WTO原则。

对于省市间的利益平衡，可借鉴2008年环保部完成的《中国碳平衡交易框架研究》报告内容。该报告的核心思想是通过建立一个国家碳基金，计算全国碳源（定义为温室气体的排放源，主要是工业）和碳汇（定义为通过森林等植物的光合作用吸收二氧化碳）的平均水平，然后让碳源总量超过碳汇总量的部分大于全国平均水平的省市缴纳基金，补贴低于平均水平的省市。这个方案本质上并不是出于减少总体排放的目的，更多地是通过这种机制来补贴落后地区难以发展工业的损失。但这种平衡方式必然会因为侵犯到地方利益而受到非常大的阻力。因此，在中国的省市间互相竞争经济增长速度的现状难以改变的情况下，中国的碳减排通过中央政府的统一税收或者行政手段来进行更为有效。

（二）联合JJ和CDM机制，积极发展本国的减排技术，实现经济低碳型转变

从一个国家的角度来说，温室气体和环境污染物的最大差别是，减少温室气体的排放有巨大的外部性（Externality），即减排带来的成本是本国承担，好处是全世界共享，而减少环境污染物的排放好处是直接的。因此，促使中国主动推进控制温室气体排放上升速度的最大动力来自于外部压力，而其中最有力的莫过于欧盟把CDM做为一个谈判的砝码。保守估计如果欧盟能够继续认可CDM额度使用，那么即便是在经济危机持续的背景下，未来10年中国公司每年从CDM项目上可以获得的收益接近50亿美元，而这些收益背后能够撬动的投资规模，至少是数十倍于这个金额[21]。投资正是中国当前最需要的东西。

不管是中国的碳强度目标还是巴西的基于“正常商业情景”的减排目标，在实现目标的方式上，都已经考虑了来自发达国家的资金支持。在现有的国际气候框架下，CDM是发达国家对发展中国家进行碳减排资金支持的主渠道。由于美国并没有批准京都议定书，所以欧盟国家基本上就是CDM的单一最大买家，从2002年开始欧盟占到了每年CDM额度交易的75%以上。中国是全球CDM市场的最大供给方，2006年中国的额度在全球CDM额度的一级市场交易（CDM额度的一级市场是卖方和买方经中间商撮合的场外市场交易，因此一般是整体项目的所有额度批量交易）中占比54%，但是到2007年就迅速上升至73%。按照2007年全球CDM额度一级市场5.51亿吨二氧化碳当量的交易量，或74.2亿美元的交易额来计算，中国企业在2007年获得的收益超过50亿美元。而中国项目未来潜在的2012年前的CDM供应额度（即已经等待审批认证的）至少是未来潜在供应量的53%以上。但一旦欧盟停止购买CDM额度，这个市场基本就会消失了，已经开工了的CDM减排项目的投资回报也会落空。而受到这个政策影响最大的就是中国。此外，从国内专家的模型分析预测来看，中国到2020年温室气体排放仍然会一路走高，即便在中国承诺的碳强度削减目标下，二氧化碳排放总量仍可能会增加70%到80%；只是在碳强度目标下，中国的排放增长速度会变慢。对于CDM而言，随着碳强度目标的执行，必然导致中国能效水平的不断提高，很多行业的排放基准线肯定会不断提高。在这样的情况下，新开发的CDM项目产生的减排量就会相对变少，开发难度增大。

因此，为了规避CDM项目开发带来的市场风险，以及受买方市场过度控制的影响，中国应该把CDM项目开发作为获取国外先进技术的平台和机遇，积极构建适合本国国情的碳减排一揽子计划和各项政策，并和中国现有的重大政策措施（如产业结构调整、节能减排）统筹协调，充分利用国际资金、技术和机制促进国家重大政策措施的落实和重大战略的实现。同时，中国应发挥谈判大国和全球碳市场最大供给方的作用，引导制定合理的国际规则，利用市场机制促进发展中国家的低碳经济发展[22]。

（三）建立中国自己的碳排放交易市场，提升国际话语权

碳排放权交易正成为国家竞争新领域。据估计，到2012年，全球碳排放交易将高达1 500亿美元，超过石油成为全球第一大交易，中国有望占据三成以上份额。中国已经在制造业上尝尽“跟随者”的苦头，在节能减排交易中，如果不及早树立“中国标准”，被动局面将延续下去。尽快建立完善碳自愿减排市场平台，推动碳自愿减排机制的形成已成为必然。

当前我国企业参与CER一级市场交易的方式，一部分是通过经济商从中撮合中国的项目开发者和海外的投资者，而另一种主要的途径是由一些国际大投行充当中间买家，收购中国市场上的项目，然后打包到国际市场上寻找交易对手方。2008年，上海、北京、天津等地都建立了环境交易所，进行排污权和环境相关的一些股权交易，但是同时也都搭建了碳交易的信息交易平台。理论上来说能够经过发改委审批的项目首先都应该已经确定了买家和价格，因此在国内环交所的交易平台上登记的为数不多的项目有可能因为交易对手方违约导致不得不另寻出手方式。目前，中国污染排放与温室气体排放交易个案虽然已经不少，但分散在各个城市和各个行业，交易往往由企业与境外买方直接去谈判，信息透明程度不够。这种分散的不公开的市场状况，使中国企业在谈判中处于弱势地位，使最终的成交价格与国际市场价格相去甚远。

中国目前处于国际碳市场及碳价值链的低端位置，由于碳交易的市场和标准都在国外，中国为全球碳市场创造的巨大减排量，被发达国家以低价购买后，包装、开发成价格更高的金融产品在国外进行交易。中国并没有话语权，不得不接受外国碳交易机构设定的较低的碳价格。我们需要提高对碳资源价值的认识，进一步确定市场秩序，完善市场自身。政府应尽快推动碳交易机制的设计，完善交易场所、交易平台和交易产品等，理顺政府、企业、金融机构的关系，并且针对未来碳交易形势的发展，完善相关法律、制度和机制，培育碳交易多层次市场体系，开展低碳掉期交易、低碳证券、低碳期货、低碳基金等各种低碳金融衍生品的金融创新，改变中国在全球碳市场价值链中的低端位置，获取国家最大的战略权益。

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