论人民代表大会制度与西方议会制度的本质区别

黄建水,马 凯

(华北水利水电学院,河南郑州450011)

论人民代表大会制度与西方议会制度的本质区别

黄建水,马 凯

(华北水利水电学院,河南郑州450011)

实行人民代表大会制度是近代以来中国社会发展的必然选择。各民主党派是中国共产党领导的、长期合作共事的参政党,不是西方议会制度下的在野党,更不是反对党。“一府两院”由人大产生并受其监督,与西方国家政府、法院与议会的平行鼎立关系有着本质区别。人大代表与议员在资格的确立、产生的过程、构成的方式、代表的利益以及接受监督等方面存在本质区别。中国人大与西方议会在运行机制和决策效率方面也存在着根本区别。

人民代表大会;西方议会;本质区别

1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行,标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来,中国人民找到了实现民主权利的制度载体。这是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造,是近代以来中国社会发展的必然选择,集中体现了中国特色社会主义民主政治的特点和优势。人民代表大会制度是最具有中国特色、中国风格、中国作风和中国气派的社会主义代议制度,人民代表大会制度与西方资本主义国家议会制度产生的历史背景,两种制度的政党关系、政府关系、议员地位、运行机制和决策效率等存在本质区别。

一、两种制度产生的历史背景有着本质区别

西方国家的议会制度,产生于封建社会末期的资产阶级革命过程中,是17—18世纪资产阶级革命的产物,是资产阶级打破封建束缚的一种政治诉求。而首开先河的是英国,被称为“议会之母”,迄今已有700多年的历史。美国在独立战争前的13个州中有殖民地性质的地区议会,独立战争爆发后不久有全联邦的议会,1789年联邦宪法通过后产生全联邦的议会,即参议院和众议院,各州也有各自的议会。法国1789年革命爆发后建立的国民议会是欧洲大陆近代意义上的议会的开始。英国议会成为近代意义上的立法机关迄今已有3个多世纪的历史了(英国直到1688年“光荣革命”后,议会才成为近代意义上的立法机关)。相比之下,欧洲大陆国家,包括法、德、意三国的议会,不仅历时较短,而且政治上动荡较多。尤其是德、意两国,曾屈服于法西斯统治,直到二战结束后,它们的议会才走上正常发展道路。

实行人民代表大会制度,是近代以来中国社会发展的必然选择。中国经历了数千年的封建社会,缺乏民主法制传统,封建专制思想根深蒂固。辛亥革命胜利后,孙中山根据“五权分立”原则,起草通过的《临时约法》具有资产阶级共和国宪法的性质。该法规定参议院是立法机关。但是,辛亥革命的成果很快被袁世凯窃取。他废除了《临时约法》,搞了一个所谓新的约法,实质上是实行封建军阀的独裁制。此后又有曹锟宪法和国民党政府的训政时期约法、中华民国宪法等等,但这些都没有给中国人民带来真正的民主和自由。历史证明,在中国照搬西方政治体制的模式是一条走不通的路。中国共产党成立后,对政权组织形式进行了长期探索和实践,得出了一个重要结论:“新民主主义革命胜利后建立的政权,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;同这一国体相适应的政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。”[1]人民代表大会制度是在新民主主义革命中,由中国共产党领导人民创立和发展起来的。它的理论基础是马克思主义国家学说,基本原则是民主集中制。早在1931年,中国共产党就遵循马克思关于打碎旧国家机器的原理,借鉴巴黎公社及苏维埃的经验,在红色革命根据地创立了工农兵代表大会制度。在抗日战争时期,又创建了各个边区的参议会。解放战争时期,又发展成为各级人民代表会议。新中国成立后,人民代表大会制度被确定为我国的根本政治制度。长期以来,这一制度在我国社会主义革命和建设中,在实现人民当家作主,调动各方面的积极性方面发挥了十分巨大的作用。

二、两种制度的政党关系存在着本质区别

西方议会的基本特征是政党政治,即党政不分。议会政治与政党政治融为一体,议会将政党与国家政权联系在一起,政党通过议会内的组织,操纵或影响议会活动,进而控制或影响政府的活动,实现其掌握国家政权的目的。议会是政党竞争的主要领域,是政党控制公共权力的根本途径,政党的活动贯穿议会活动的始终。表面上看,选民选出议会,议会推选出总理(首相),总理(首相)挑选内阁成员形成政府(行政当局),政府是在议会大选之后由议会产生,但实际起作用的是政党,受到政党政治的主导和控制,哪个政党在议会中占多数席位,就由哪个政党组阁。突出的表现为:一是总统、总理(首相)、内阁成员、议员、部长,无论是选举产生或是任命决定,他们都直接或间接地由执政党(或执政党联盟)推举出来而产生或确定;二是他们在本执政党执政期间,总是执行执政党的政纲及其总统、总理所制定的方针政策,维护执政党的地位和利益,是执政党执政的工具、载体和组织保证。虽然西方国家议会也具有监督政府的职能,但同时政府也有制约议会的机制,实际上是相互制衡,监督的实施很大程度上屈从于党派利益。

我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是领导核心,是执政党。各民主党派是中国共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党,不是在野党,更不是反对党。西方议会则多采用两院制形式,也有一院制和三院制的,但比较少。就两院制而言,即将议会分为上议院(也称贵族院或参议院)和下议院(也称众议院),上议院由间接选举、任命或世袭继承产生,下议院由直接选举产生,上议院和下议院之间不是产生与被产生、监督与被监督的关系,立法上不能单独行使权力,只能结合起来行使议会权力。在这种两院制的议会中,有的是下议院的权力和地位高于上议院,但上议院保持着某些拖延立法和重新讨论国事的权力;有的是两院权力地位在总体上是平等的,分别享有宪法赋予的权力和职能。两院制理论就本质而言是权力分立论,议会形式本应是民主的产物,而两院制理论却不希望过分民主,这是与人民主权和民主原则相排斥的。在西方议会制度下,无论是一院制还是两院制,往往是各个政党、各个利益集团、各种社会势力政治分赃的结果。议会中有多数党和少数党、执政党和反对党之分,每个党团的背后都站着供养它的利益集团。议员们为了各自党派的私利而勾心斗角、尔虞我诈,无论哪个党派上台执政都不可能真正代表广大人民群众的利益,都是极力维护自己及其代表的利益集团的利益。我国的人民代表大会是中国共产党对国家和社会事务实施领导的国家权力机关。在我们的人民代表大会中没有议会党团,无论是代表大会,还是常委会或专门委员会,都不是按照党派分配席位的。人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员,无论是共产党员,还是民主党派成员或者无党派人士,都是肩负人民的重托,为人民依法履行职责,在根本利益上是一致的,大家合作共事,没有西方议会中各党派的明争暗斗。而是充分发扬民主,集思广益,在充分协商、基本达成共识的基础上,按照多数人的意见作出决定。

我国人民代表大会采取的是一院制形式,在整个国家机构体系中居于核心和主导地位,代表全部由选举产生。根据我国《选举法》规定,乡级、县级人大代表由选民直接选举,地级、省级人大代表由下一级的人大选举,全国人大代表有省、自治区、直辖市、特别行政区和人民解放军选举产生。我国的人民代表大会制度是将代议机关分成两个层次,人民代表大会内设常务委员会作为人大闭会期间的常设机构,人大常委会由代表大会选举产生,对大会负责,受大会监督,人大与其常委会是产生与被产生,监督与被监督的关系,常委会在人大闭会期间可以单独行使权力,各专门委员会依法设立,并根据工作需要由代表大会或常委会决定任免其组成人员。

三、两种制度的政府关系有着本质区别

西方国家议会制以立法机关与行政机关、司法机关分权和制衡为原则,议会与其他国家机关的关系是平行并列、相互制衡的关系。立法权、行政权、司法权分别由议会(国会)、政府和法院把持,不存在国家最高权力机关,有时候这三个机构由一个政党控制,有时候由不同政党分别控制,它们经常以牺牲民众的利益为代价唱对台戏,争吵不休、互相扯皮。邓小平同志曾指出:“我们讲民主,不能搬用资产阶级的民主,不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者,说他们实际上有三个政府。美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家,但对自己也打架,造成了麻烦。这种办法我们不能采用。”[2](P195)

我国的人民代表大会制度是根据民主集中制原则,通过普选产生全国和地方各级人民代表大会,并以此为基础组织其他国家机关,行使国家权力的一种政治制度。与人类社会形态发展相适应,权力结构大体上有三种方式:第一种权力结构是立法权、行政权和司法权集中于一人行使,这就是所谓的专制权力结构,它是奴隶制社会、封建制社会广泛采用的一种权力结构形式;第二种权力结构是立法权、行政权、司法权分别由三个机构来行使,三种权力平行分立制衡,其表现形式是资产阶级的民主制;第三种权力结构是由一个代表民意的最高权力机构行使立法权,而行政权和司法权由从属于它的两个机构分别行使,实行民主集中制,我国的人民代表大会制度就是这种权力结构。上述三种权力结构的发展,反映了人类政治文明水平逐步提高的过程。一种权力结构取代另一种权力结构的过程,实际上就是政治文明从低级形态向高级形态运动和发展的过程,即由政治专制到资产阶级民主,由资产阶级民主再到社会主义民主的发展过程。人民代表大会制度的权力结构代表了人类政治发展的必然趋势,是民主政治发展的高级阶段。它把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来,既有民主又有集中,既有公民和人大代表的自由又有公民和人大代表的责任,是人民行使国家权力的最好形式,是社会主义政治文明建设的重要载体。我国宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”;“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。全国人民代表大会是最高国家权力机关,统一行使国家权力。人大代表由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,向人民代表大会负责,受人民代表大会监督。人大不仅是国家权力机关,而且是立法机关,“一府两院”是执行机关,这与西方国家议会、政府、法院“三权鼎立”有着本质区别。作为国家权力机关的人民代表大会在国家政权系统中具有全权性、至上性和不可制约性,可以有效地控制和监督行政机关和司法机关,以保证国家权力体现人民的意志,避免西方议会制度的议行脱节、党派纷争、相互牵扯和互相掣肘的弊端。邓小平同志在接见美国前总统卡特时曾说:“人们往往把民主同美国联系起来,认为美国的制度是最理想的民主制度。我们不能搬你们的。中国如果照搬你们的多党竞选、三权鼎立那一套,肯定是动乱局面。”[2](P244)

四、两种制度中的代表或议员地位有着本质区别

我国人民代表大会的组成人员称为人大代表,西方议会组成成员称为议员。人大代表与议员在资格的确立、产生的过程、构成的方式、代表的利益以及接受监督等方面存在本质区别。

从人员的资格来看,西方议员的基本资格是国籍条件、年龄条件、居住条件以及其他一些排除性条件。在美国,当选参议员和众议员的年龄分别是30岁和25岁。在国籍方面,众议员加入美国国籍要满7年,而参议员必须已满9年。在居住条件方面,候选人必须为选区的选民,并且在该地居住一定期限。从以上条件看,有资格成为候选人的人是非常普遍的。但是,能实际成为候选人的却凤毛麟角,要最后当选,更是“难于上青天”。除以上资格限制外,西方国家还实行“选举保证金”制度。选举保证金是指候选人在竞选议员之前须缴纳一定数额的选举保证金,如果在选举过程中的选票支持率达到特定的比例则如数退还,否则收归国库。比较而言,中国人大代表资格则没有如此多的限制,凡年满18岁的公民都有选举权和被选举权。我们的全国人大代表,来自各地区、各阶层、各民族、各团体、各方面,人口再少的民族也至少有一名代表,具有广泛的代表性和普遍性的特点。按照我国的选举法规定,全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党和各人民团体,可以联合或单独推荐代表候选人。选民或代表10人以上联名,也可以推荐代表候选人。

从构成来看,西方议会制的议员,人数一般较少,而且往往集中在少数党派,议员的分布范围狭小,且是脱离生产工作第一线的“职业议员”,是某党某派的代表,是一个拥有自身特殊利益的共同体,为支持他的财团说话。而我国全国人大代表的人数较多,目前我国全国人大代表近3 000人,除人大常委是专职以外,其余代表都是兼职,有各自的工作岗位,生活在人民中间,同人民群众保持密切联系,有利于了解民情,对党和国家的方针政策、宪法、法律的贯彻实施情况体会最深刻,因而能够全面地反映人民群众的意见、愿望和呼声。另外,全国人大代表具有广泛的代表性,摆脱了狭隘的利益背景,可以反映人民的共同诉求,更符合人民的期待。我国的人大代表是通过会议的方式依法集体行使职权,不是每个代表个人直接去处理问题。

从产生方式来看,在西方议会制度下,上议院议员的产生主要有四种方式:一是由选民直接选举产生,如美国、日本;二是由间接选举产生,如法国;三是由任命产主,如德国;四是由世袭产生。下议院议员一般都按普遍、平等、直接的原则,在议会选区竞选产生。西方议员选举的主要弊端是“金钱政治”。由于竞选活动牵涉巨大的人力、物力,经费是竞选成功的动力之源,经费主要由参选人自行筹集,所以很容易为大公司、大财团等利益集团控制和利用。我国的全国人大代表是按省、自治区、直辖市、特别行政区和人民解放军的人口比例分配名额,然后再由间接选举和直接选举产生,其选举经费由国库开支。

从阶级基础来看,西方议会制下的议员绝大多数甚至全部来自有产阶级,代表资产阶级的利益,无产者很难登上政治舞台。资本主义制度下议会这种阶级性表明议会只能是为有产阶级服务,代表某党某派的利益。我国的人大代表是根据人民群众意志,由人民从各行各业中选举出来的广大劳动群众的代表,代表人民行使国家权力。人大代表来自人民,生活在人民中间,同人民群众保持着密切联系,人民性是人大代表的内在品质。而西方国家的议员则是官僚,在竞选的时候他们向选民点头哈腰、好话说尽,而竞选成功之后则忘掉了他们对选民的承诺。

从是否有罢免制度来看,西方国家议员独立行使职权,不受选民罢免。马克思对资产阶级代议制批判的重要一点,就是揭露资产阶级议会民主的不彻底性。资产阶级只给人民以选举权,而不给人民以罢免权,使被当选者逐渐背叛人民。恩格斯晚年在总结巴黎公社的历史经验时强调:为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人,必须规定选举者可随时撤换被选举者。后来列宁又明确指出:“由选举产生的机关或代表会议,只有承认并实行选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正民主和确实代表人民意志的机关。”[3](P102)我国的人民代表大会制度把马克思主义基本原理与我国实践相结合,建立了人大代表罢免制,并把它放在突出位置。这是我国社会主义民主的一个特点,也是人大代表与西方国家议员的一个主要区别。

此外,两种制度的运转机制与决策的效率有着根本区别。西方议会制度在运行中不可避免地会遇到一些麻烦。比如,有些国家政党轮替频繁,有些国家议会常常迫使内阁倒台或者弹劾总统,有些国家的行政首脑动辄对议会通过的法案行使否决权甚至解散议会等造成政局不稳。我国由人民代表大会统一行使国家权力,按照民主集中制原则决定国家重大事务,因而具有很高的决策效率,有很强的组织动员能力和社会掌控能力,有利于集聚国家力量办成具有全局性、战略性、前瞻性的大事。邓小平同志曾经说过:“我们的制度是人民代表大会制度,共产党领导下的人民民主制度,不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯。我们说搞经济体制改革,全国就能立即执行,我们决定建立经济特区就可以立即执行,没有那么多互相牵扯,议而不决,决而不行。就这个范围来说,我们的效率是高的,我讲的是总的效率。”[2](P240)

必须指出的是,西方议会制度已有百年发展历史,且发展过程曲折。因此,人民代表大会制度的完善还有很长的路要走。虽然现阶段它的应然地位和它的实然地位有些不符,但这需要我们在认清人民代表大会制度与西方议会制度的本质区别的前提下,适应国内外形势的新变化,顺应人民的新期待,坚定信心,砥砺勇气,把人民代表大会制度建设好、完善好、发展好。

[1]李江源.最符合我国国情的民主政治制度[N].人民日报,2009-02-02.

[2]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[3]列宁全集(第33卷)[M].北京:人民出版社,1985.

Abstract:The implementation of people’s congress system is the inevitable choice in China’s social development in modern times.The democratic parties in China are long-term cooperative parties under the leadership of the CCP,not parties which are not in office under the western parliamentary system,let alone the opposition parties.The“one government and two chambers”are produced and supervised by the Peoples’Congress,and have fundamental difference from the parallel relationship between the government,the court and the parliament.There are essential differences be tween the qualification,production,composition,the interests represented and supervision received of the members of the Peoples’Congress and the parliament in western countries.And the Peoples’Congress system has also fundamental differences from the parliament system in western countries in operating process and efficiency of decision making.

Key words:The peoples’congress;The parliament system in western countries;Essential differences

The Essential Differences between the People’s Congress System and the Parliament System in Western Countries

HUANG Jian-shui,MA kai

(North China University of Water Conservancy and Electric Power,Zhengzhou450011,China)

D034.3

A

1008—4444(2010)01—0020—04

2009-11-06

黄建水(1959—),男,河南嵩县人,华北水利水电学院法学院教授,硕士生导师。

(责任编辑:宋孝忠)