积极探寻财政集权与分权的均衡点

本刊编辑部

集权和分权是矛盾的两个方面，过分强调集权则势必牺牲分权，过分强调分权则势必牺牲集权。建国以来，我国财政体制变迁大体上经历了集权模式-行政性分权模式-经济性分权模式的轨迹，具体对应着1949年-1979年、1980年-1993年、1994年以来等不同历史阶段。相当长时期内，就是这样一种简单循环：“一收就死，一放就乱”，不断陷入“条块”矛盾之中。

财政“两个比重”通常是衡量集权和分权程度的重要指标。“第一个比重”（财政收入占GDP的比重）反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力，“第二个比重”（中央财政收入占全国财政收入的比重）体现中央与地方财政分配关系。改革开放以来，“两个比重”呈现出“高-低-高”的“V”字型演化过程。分别以1995年和1993年为分界线，之前是由“高”到“低”的变化，体现出国家对企业、中央对地方的“双”让利倾向，之后是由“低”到“高”的变化，体现出国家与中央的“再”收权。

一个时期以来，有关财政“两个比重”的争论一直不休。一种观点，目前我国的宏观税负和中央财政集中度不高，认为还有提升的空间和必要；另一种观点，则得出了相反的判断和建议。一个国家，是集权还是分权，与该国的政权组织形式、政府职权范围、经济发展水平、地域面积大小、国内外政治和社会环境等因素密切相关，而且适度集权与分权的数量比例关系的确难以确定。20世纪90年代，国家以“20%”和“60%”作为“两个比重”的调控线，经过十余年的努力，到2009年达到了20.4%和52.4%（不含债务收入）。表面上，的确不高，尚有提升的空间。实质上，存在着计算口径的差异，即“第一个比重”中的财政收入是预算内的范畴，现实情况是大量的预算外、制度外收入客观存在，考虑这些因素这一比重大约在30%左右，超过了发展中国家所能承受上限25%近6-7个百分点；同样，如果考虑债务因素，“第二个比重”水平则为60%左右，其余多达4级或4.5级(视村为半级)地方政府分享收入40%左右，随着省市再集中，到县乡层面财政初次收入分配少的可怜。基于上述分析，可以看出我国财政的集中度、集权度与国情存在着一定程度的不适宜性。

从适度水平来考察，“两个比重”是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。所以，适度降低“两个比重”，积极探寻集权与分权的平衡点，是构建和谐财政关系的重要内容。