我国水资源安全问题及对策

汪恕诚

我国水资源安全问题及对策

汪恕诚

一、水资源基本情况

我国水资源总量为2．8万亿立方米，居世界第6位，但人均占有量只有2200立方米，仅为世界平均水平的30%左右。我国水资源南多北少，东多西少，与人口、耕地、矿产等资源分布及经济发展状况极不匹配。长江及其以南水系的流域面积占全国国土总面积的36．5%，其水资源量却占全国的81%；淮河及其以北面积占63．5%，水资源量仅占19%；西北内陆河地区面积占35．3%，水资源量仅占4．6%。

我国受季风气候影响，降水量年内分配极不均匀，大部分地区汛期4个月的降水量占全年总量的70%左右，水资源中大约三分之二是洪水径流量。降水量年际变化也很大，特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化。

水资源评价最新成果显示，1980年至2000年水文系列与1956年至1979年水文系列相比，黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量减少17%，海河流域地表水资源量更是减少了41%。全国缺水量达400亿立方米，近三分之二的城市存在不同程度的缺水，农业平均每年因旱成灾面积达2．3亿亩。

总之，我国水资源人均占有量低，加上时空分布不均，使得我国成为一个水旱灾害频发、水资源短缺、水污染严重、生态环境脆弱的国家。

二、水资源需求安全保障情况

人类在经济社会发展的不同阶段对水资源提出不同层次的需求，大体可分为：饮水安全、防洪安全、粮食安全、供水安全和生态安全。水利工作应该不断提供满足这些需求的保障。

1. 饮水安全2000年9月，联合国千年发展目标提出，在2015年之前使饮水不安全人口减少一半。中国政府对此作出了庄严承诺，制定了《农村饮水安全工程规划》，并加大政府投资力度，抓紧实施。在2000年年底，我国农村有3．79亿人存在饮水安全问题。2001年至2008年，全国共安排投资656亿元，解决了17566万人的饮水安全问题。中国政府还决定，要在2013年底前基本解决农村的饮水安全问题。

2. 防洪安全1998年长江流域及嫩江、松花江流域出现特大洪灾以后，国家重点抓了两件事：

一是实施了长江、淮河、海河、松花江、嫩江等大江大河堤防工程建设，极大地提高了主要江河的防洪能力。长江在三峡水库发挥作用后，荆江河段防洪标准可在不分洪的条件下提高到百年一遇；黄河小浪底水库以下河段防洪能力可达千年一遇；淮河19项骨干工程如期建成，构建了淮河流域防洪体系框架，是治淮历史上的里程碑。

二是实施了大规模的病险水库除险加固，改善了水库安全情况，促进了水库效益的发挥。2000年，一期工程安排了1346座；2004年，二期工程安排了2300座；2006年，专项规划又确定6240座病险水库的除险加固。这样，2010年前就可以完成全国大中型和重点小型病险水库除险加固任务。

但是，我国防洪减灾的总体水平仍然不高。主要问题：一是大江大河支流的防洪工程建设、蓄滞洪区的安全建设滞后，遍布全国的大量中小河流的防洪标准偏低。二是全球气候变化带来的极端气候事件频发，短时间超强降雨造成的灾难事故较多。因此，必须做好充分的应对准备。

3. 粮食安全我国有13亿人口，粮食安全始终是经济社会发展稳定的首要问题。总体来说，我国农业抗御干旱灾害的能力较低，搞好农村水利建设对保证粮食安全特别重要。

我国农业用水量占总供水量的64%，人增地减水缺的矛盾将长期存在。新中国成立以来，我国农田水利设施建设得到了较大发展。现在，全国有效灌溉面积0．625亿公顷，占总耕地面积的46%；节水灌溉面积0．387亿公顷，占总灌溉面积的62%。改革开放30年来，全国农业灌溉水利用系数从0．35提高到目前的0．46，在农业灌溉用水总量零增长的情况下，粮食产量提高近50%。2030年，我国人口将接近16亿，这就要求全国灌溉用水利用系数提高到0．55以上，才能保证粮食安全。

这里，我还想强调一点：在抗御各种自然灾害工作中，要特别注重农业抗严重旱灾能力，特别是提高我国粮食主产区的抗严重旱灾能力。要把这件事作为农村水利建设的重中之重。

4. 供水安全我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源量才2200立方米。当2030年我国人口达到16亿的时候，人均水资源量为1700立方米，即处于世界公认的贫水警戒线1800立方米以下。目前，正常年份全国每年缺水量近400亿立方米，有400余座城市供水不足，缺水比较严重的城市有110座。

应对措施主要抓了3条：一是建设节水型社会，节约用水，提高水的利用效率和效益。近年来，我国的节水工作取得了很好的业绩。按2005年可比价计算，万元GDP用水量从上世纪80年代初的2489立方米降至2007年的254立方米，万元工业增加值用水量从828立方米降低到142立方米。到2020年，万元GDP用水量要求进一步降低到125立方米以下，万元工业增加值用水量进一步降低到65立方米以下，基本达到发达国家目前的水平。二是修建新的水源工程。哈尔滨、长春、沈阳、大连、西安等地都修建了新的水源工程，南水北调中东线工程将为北京、天津等44座城市较为彻底地解决供水安全问题。三是开发非传统水源，如再生水利用（中水回用）、雨洪资源利用、海水淡化等。

5. 生态安全这里包括水污染和水生态两部分内容。我国工业和城镇生活污水的年排放总量从1980年的239亿立方米增加到2006年的731亿立方米。大量未经处理的污水直接排入水体，江河湖泊遭受严重污染。2006年，据对全国14万公里河流进行水质评价，水质四类和劣于四类的河长占总评价河长的41．7%，特别是劣五类河长占21．8%。解决我国的水污染问题，一要发展绿色经济，就是要转变经济发展方式，调整经济发展结构；二要发展循环经济，建设防污型社会，控制污染物的排放；三要实施清洁生产。目前，我国开展的“三河”（淮河、辽河、海河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）治理，已开始产生效果。

目前我国水土流失面积为356万平方公里，占国土面积的37%，每年流失的土壤总量达50亿吨。严重的水土流失，导致土地退化、生态恶化、河道淤积，加剧了江河下游的洪涝灾害。全国地下水超采区面积从20世纪80年代初的8．7万平方公里扩展到18万平方公里，引起严重的生态问题。一些生态严重恶化的地区，河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。

近年来，我们一方面大力开展水土保持工程建设，实施小流域综合治理；另一方面注意发挥大自然的自我修复能力，实现生态的自我修复。对生态脆弱或者生态系统遭到严重破坏的河流（湖泊），加强水资源配置，实施生态调水，保护、改善和修复生态。现在，黄河已连续9年不断流；塔里木河全河道复流，进入台特马湖；连续5年16次将黑河水送入下游尾闾东居延海，东居延海已连续800多天不干涸；开展引江（长江）济太（太湖）工程和珠江压咸补淡调水，向扎龙、向海、白洋淀、南四湖等湿地补水，都有效地改善了河湖生态环境，受到社会各界的广泛好评。

三、加快建设节水防污型社会

我国水资源短缺，且时空分布不均。按通常做法，解决时间分布不均主要靠修建水库；解决空间不均主要靠跨流域调水。而这两种措施，不能从根本上解决水资源短缺问题，建设节水型社会才是解决我国干旱缺水问题最根本、最有效的战略举措。

节水型社会建设不是简单地用行政的办法去节水，其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立自律式发展的节水模式，不断提高水资源承载能力，提高水资源利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。节水型社会的核心是制度建设，要明晰初始水权，建立和确定水资源的宏观控制和微观定额两套指标体系；要完善水价形成机制，建立水权交易市场；要建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。

现在，水利部已颁布水量分配暂行办法和取水许可管理办法，全国7大流域管理机构初步编制完成了流域取水许可总量控制指标体系。黄河水量分配指标细化到各支流，江西省率先完成全省主要江河水量分配。黄河水利委员会已审批宁夏、内蒙古自治区26个水权转换项目，涉及水量2．28亿立方米。27个省、区、市发布了用水定额；非农业取用水户计量设施安装率达到90%。全国陆续开展了张掖、大连、绵阳、西安等82个全国节水型社会建设试点和近200个省级试点，节水工作取得明显进展。

水污染防治工作也是同样道理，要通过防污型社会建设，提高水环境承载能力，减少污染，保护水资源。要根据河道水功能区划，确定纳污总量，配置排污权；通过排污定额管理、排污权交易、排污费缴纳等经济手段，严格排污管理。现在，水利部已对31个省、区、市全部批复实施水功能区划；编制完成黄河干流、淮河、海河、松花江、辽河、珠江、太湖和长江三峡库区限制排污总量意见；7大流域入河排污口调查登记全部完成。水利部编制完成了全国城市饮用水水源地安全保障规划，公布了2批118个全国重点城市饮用水水源地名录。

总之，水短缺和水污染是我国水资源安全中最突出的问题。最近，水利部提出，实行最严格的水资源管理制度，保障经济社会可持续发展。实行最严格的水资源管理制度，就是要不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资源管理“红线”，严格执法管理。当前，要围绕水资源配置、节约和保护，明确水资源开发利用“红线”，严格实行用水总量控制；明确水功能区限制纳污“红线”，严格控制入河排污总量；明确用水效率控制“红线”，坚决遏制用水浪费。与此同时，我国正在研究探索建立科学的水资源管理制度。我们完全有理由相信，我国一定能克服水资源短缺带来的困难，以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

四、水资源管理改革实例

近年来，在我国水资源管理改革的实践中，各地纷纷涌现出许多令人赞叹、值得推广的典型经验。下面所举的例子大多是我亲眼看到的：

第一，甘肃张掖农业节水型社会建设。张掖的节水型社会建设有一整套制度创新。到了张掖以后，你跟当地农民去座谈，群众都知道自己的节水指标，都有水权证，都有水票，凭着水票买水浇地，整个一套做法给人一种全新的感受。还是那句话，节水型社会建设重在体制机制创新，重在靠制度调动节水者内在的积极性和主动性。

第二，黑龙江甘南县大田喷灌。那次到了甘南以后，在田间地头绕了好几个小时，感到大田喷灌规模确实很大。其中有两个特点，一般讲，喷灌对象主要是经济作物，如果大田作物搞喷灌，成本上可能划不来，但是在甘南就是大田作物搞喷灌，他有他的道理，他搞的是订单农业，生产的面粉是用来做面包的，经济效益比较好。另一个特点，甘南喷灌的立柱都很矮，因为农民实行家庭土地承包了，立柱矮一点免得喷到人家的田间地头去。甘南县喷灌发展程度很高，基本上形成了产业链，县里面有制造厂，乡里面有维修厂，甚至农村闺女出嫁的时候，也要带一套喷灌设备作为嫁妆。

第三，山西清徐县地下水管理。山西搞节水型社会试点，在清徐县搞了一个地下水管理试点，所有的井都有遥测设备连接到调水中心，通过计算机控制，完全能掌握当地各村、各户的取用水量。农民要浇灌，划卡取水，企业每个水泵也都装了IC卡。每口地下水井的用水情况计算机中心都一清二楚，地下水位的恢复情况也一清二楚。我当时看了感到非常欣慰，这算是世界级水平的了。到国外去看，很多都是科研单位做试验的场所才有这种设备，我们居然在非常普通的农村里做到了，而且已经做得相当好，真是形势喜人。

第四，河北衡水市提补水价。我在《中国水利报》改革开放30周年有奖征文活动报道中看到一篇报道，讲到河北衡水桃城区一个村的例子，让我非常高兴。那个村子水价采取“提补水价”，先把价格提起来，然后回过头来再用一定的方式补给你。这种调控机制充分利用价格杠杆的作用，实现了用水的节奖超罚，操作方法简便易行。这说明我们这项活动一旦深入基层，和农民群众的利益紧密结合，当地群众就会创造出各种各样的奇迹。

第五，北京小流域生态综合治理。许多长期在北京生活的人可能都不大清楚北京郊区有100多条小河沟，北京市政府对这些小河沟正按照“构筑水土保持生态修复、生态治理、生态保护3道防线”的思路一条条进行分期治理，他们称之为建设生态清洁小流域。我去看了几条河沟，感觉真好！现在重庆等许多城市都在加大小流域综合治理力度，也取得了很好的成效。

第六，新疆生产建设兵团的膜下滴灌。新疆生产建设兵团大面积实施膜下滴灌，规模搞得比较大，节水效益非常显著，比较适合新疆的特点，是比较成功的例子。

第七，宁夏压沙注水。宁夏对长期住在山上、生存比较困难的群众实施生态移民，整体搬迁。搬迁下来以后如何解决生存问题呢？宁夏缺水比较严重，当地发明了压沙注水生产西瓜。我原来以为规模不会很大，可是坐着汽车跑了很长时间，沿路看到的全是压沙西瓜。压沙西瓜是在戈壁滩上种西瓜，整个瓜地上面压了一层石头，目的是减少蒸发量，有的甚至直接铺一层板岩在上面。浇水就是拿针管往作物根部注射，一个星期注一次，既节水，西瓜个儿长得又大，还含硒，对人体健康有益。压沙注水已成规模，成为当地行之有效的生产方式。

第八，天津高校全面普及IC卡节水智能控制系统。天津在节水型社会建设方面工作做得非常细，也比较全面，包括海水利用、中水回用都比较成功。我这里特别要提到的是天津市23所高校全部采用了节水智能卡系统，学生用水必须刷卡，用卡计费。一个城市，如果学生都能做到刷卡取水、用卡计费，说明这个城市已经达到全方位节水的程度了。如果全国的高校都能像天津高校这么做的话，那不仅节水效益大大提高，而且通过大学生的自觉行为，全社会的节水意识也会大大增强。这件事情做得了不起。

第九，济南趵突泉复涌。山东大明湖、趵突泉是山东省会济南的标志，而趵突泉水能否长涌不断，则是济南市生态与环境好坏的标志。济南趵突泉复涌，是济南市整个地下水、整个生态系统恢复的重要标志，当地干部群众都非常满意。

第十，桂林“六江四湖四库一湿地”。桂林是全国首批水生态系统保护与修复试点城市，他们把漓江干流、川江、小溶江、甘棠江、桃花江、小东江六条江，青狮潭、小溶江、川江、斧子口四座生态水库，榕湖、杉湖、桂湖、木龙湖四个湖，以及会仙湿地纳入一个大的系统之中考虑，把原来封闭的江、河、湖、库、湿地全部连通起来，变一潭死水为活水，使城市景观大为改变。现在全国很多城市都是这么干的，把原来封闭的湖泊打通连接起来，使原来孤立的水系贯通起来，流动的水当然是最美丽的。杭州的西湖、武汉的六湖相连工程、山东的聊城水系、银川的水系等等，各具特色。

(汪恕诚为第十一届全国人大财经委员会副主任，曾担任水利部部长，本文据2009年8月3日《经济日报》相关文章摘编)