发展取向的三次转型：十一个五年规划的回顾与前瞻

何爱国

发展取向的三次转型：十一个五年规划的回顾与前瞻

何爱国

新中国成立以来，国民经济与社会发展已编制并实施了十一个五年规划。这十一个五年规划的目标指向均着眼于使国家较快地富强起来，提高人民生活水平，实现社会主义现代化。十一个五年规划的执行，结束了我国现代化进程长期徘徊不前的历史，向实现现代化的目标迈出了坚实的一大步，人民生活步入小康水平，现已进入全面建设小康社会阶段。从发展取向看，十一个五年规划先后历经工业化、市场化、城镇化三大阶段。目前正处于完善市场化，推进城镇化阶段。未来较长时间内，我国国民经济与社会发展的战略重点仍然是在科学发展观统领下，继续完善市场化，深入推进城镇化，建设和谐社会，培育生态文明。

一、“一五”计划到“五五”计划：以工业化为重点，建立独立的完整的工业体系

“一五”计划到“五五”计划（一九五三-一九八○），以工业化为中国发展与现代化的根本取向，当时认为社会主义与市场经济是互相排斥的，计划经济才是社会主义经济运行的取向。这五个五年计划，偏重经济发展计划，对社会发展计划有所忽视。其发展目标主要着眼于使我国由落后的农业国变为先进的工业国，生产方式由小农经济变为社会化大生产，建立独立自主的工业体系和国民经济体系，早日完成工业、农业、国防和科技四个现代化，赶超苏联、英美等先进工业化国家。现代化被理解为与苏联（生产关系方面）与西方趋同（生产力方面）的线性时间赶超关系。其所有制构成是单一公有制，国有制为主导方向；管理形式是中央计划经济，市场调节的空间极其有限；工业化模式主要是学习苏联模式，工业化路径是重工业优化发展，生产资料工业优先发展；发展指标以产量指标为主，要求过细，量化过多；现代化目标是超英赶美的四个现代化，赶超时间过短过急；发展方法上强调解放思想与非常规发展，加上群众运动与阶级斗争；经济建设方面高度重视与国力国防有关的经济建设；企业追求大而全、小而全，建构整全的单位社会；出于国家富强的迫切诉求，社会化（社会主义改造与向共产主义过渡）、工业化、国防建设均要求过快过急；积累高，人民生活水平提高很慢；城乡二元分割，城市化进程基本停滞，城市化程度低。

“一五”计划（一九五三-一九五七），从一九五一年着手编制到一九五五年七月三十日在一届全国人大二次会议正式通过，历时近五年之久。是在缺乏经验，借鉴苏联，边设计、边编制、边实施、边修改、边补充的情况下进行的。其理论依据是列宁过渡时期理论与苏联社会主义建设理论，其政策依据是过渡时期总路线。“一五”计划以工业化与社会主义改造为基本任务，其中工业化为主体，社会主义改造为两翼。“一五”计划的基本任务之一，是集中主要力量进行以苏联帮助设计的156个单位为中心的、由限额以上694个建设单位组成的工业建设，建立我国社会主义工业化的初步基础。工业建设是 “一五”计划的中心，而在苏联援助下的一百五十六个工业单位的建设，又是工业建设的中心。五年的经济建设与文化教育建设投资中，基本建设投资占55．8%，其中，工业投资占基建投资的58．2%，实际投资为56%。重工业为重点，是轻工业投资的7．9倍，重工业实际投资占87%，轻工业只占18%。生产资料工业投资占工业总投资的88．8%，生产性建设实际投资为78%，消费资料工业投资占工业总投资的11．2%，消费性建设实际投资为24%，生产资料产值增长126．5%，消费资料增长79．7%。内地为主要投资地区，694个限额以上工程有475个在内地。在工业发展结构中，以发展现代性工业为主，现代性工业在工农业总产值中的比重将由一九五二年的26．7%上升到36%。国营工业产值增长130．1%，公有工业产值将占工业总产值的87．8%。工业发展速度较快，工业年均增长率预期为14．7%，实际达到19．2%，但就工业水平而言，还是落后的。①计划预期结果数据来源于李富春《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》（《人民日报》1955年7月8日）；实际执行结果数据来源于国家统计局编制《关于发展国民经济第一个五年计划执行结果的公报》（《人民日报》1958年4月14日）。“一五”计划对农业、交通、商业、文化、教育、科研、人民生活水平等方面均有所关注，兼顾了重点与一般，基本做到综合平衡，需要与可能尽可能得到结合。“一五”计划期间正是市场经济体制向计划经济体制的过渡时期，是计划经济体制的基本确立时期，因此，“一五”计划是直接计划与间接计划结合。“实际上只有国营工业（特别是重工业），铁路运输、重大水利工程是直接计划，农业、手工业和资本主义工商业都是间接计划，也就是说直接计划在‘一五’计划中大约只占40%左右。”②宋邵文：《第一个五年计划的编制》，见陈一然编著《亲历共和国60年：历史进程中的重大事件与决策》，第30页，北京：人民出版社，2009。

“二五”计划（一九五八-一九六二），开始编制于一九五六年初，中共“八大”讨论通过，后来在“大跃进”思想的指导下重新编制。“二五”计划重点是煤、电、油等动力工业和冶金、化工等原材料工业。③《国家计委传达毛泽东关于“二五”计划的指示》，郭德宏主编：《历史的跨越：中华人民共和国国民经济和社会发展“一五”计划至“十一五”规划要览》（1953-2010）（上卷），第157页，北京：中共党史出版社，2006。以下该书简称《规划要览》。工业化战略是：在全国建立强大的独立完整的工业体系的同时，各协作区都应当建立起比较完整的、不同水平和各有特点的工业体系，各省、市、自治区也都应当建立起一定程度的工业基础。发展目标是：提前建成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的伟大的社会主义国家，并创造向共产主义过渡的条件。一九六二年钢产量达到8000万吨至1亿吨，提前五年实现十二年科学规划，在主要科学技术部门赶上世界先进水平。④《中共中央关于1959年计划和第二个五年计划问题的决定》，《规划要览》（上卷），第158-159页。根据毛泽东与中共中央的决定，国家计委以8000万吨钢为纲（争取1亿吨钢的方案），编制了新的五年计划，要求一九六二年工业总产值约达5700亿元，年平均增长率为53%左右。工业产值将达到工农业总产值的70%左右。完成社会主义工业化，基本实现农业现代化，科学技术赶上世界先进水平，人民生活水平大大提高，共产主义生产关系得到迅速发展。⑤《国家计划委员会党组关于第二个五年计划的意见》，《规划要览》（上卷），第161页。“二五”计划是一个以钢为纲、高速超英赶美的、急于实现现代化、急于向共产主义过渡的“大跃进”计划。在实际执行过程中，导致国民经济与社会发展的严重困难，不得不做出大幅度调整。使得“二五”计划实际上延期到一九六五年。欲速则不达，是“二五”计划的深刻教训。

“三五”计划（一九六六-一九六七），原本是准备把它编制成大力发展农业、适当加强国防工业与基础工业的“吃穿用计划”，一九六五年以后重新编制的“三五”计划则突出重工业、突出三线建设。方针、任务是，立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局；积极地，有目标、有重点地发展新技术，努力赶上和超过世界先进技术水平。建设规模是800亿元到900亿元，按区域分，三线地区占333亿元，二线146亿元，一线173亿元，未分地区197亿元，三线地区总投资大体为360亿元左右。按产业部门结构分，重工业408亿元，交通运输133亿元，农业林业水利120亿元，国防工业87亿元，轻纺工业37．5亿元，文化教育科学22亿元，小三线17亿元。①《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》（草稿），《规划要览》（上卷），第280、281-282、297页。

“四五”计划（一九七一-一九七五）的初期计划仍然是过分突出重工业、集中力量进行三线建设，要求建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的十大经济协作区，初步建成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。到一九七五年，钢3500-4000万吨；，煤4-4．3亿吨。鉴于经济比例严重失调，市场供应日益紧张，一九七三-一九七四年做了三次调整。适当改变了以备战和三线建设为中心的经济建设指导思想，要求把钢铁的品种与质量放在第一位，把农业发展放在第一位，充分发挥沿海工业基地的生产潜力，适当发展沿海工业，减少经济协作区数量，经济协作区由十个改为六个。②《国家计委提出“四五”纲要修正草案》，《规划要览》（上卷），第348页。纠正军民分割、建立独立经济区域的做法，增加农业劳动力，严格控制人口增长速度，扩大对外贸易。③《国家计委提出国民经济计划报告的修改意见》，《规划要览》（上卷），第349页。

“五五”计划（一九七六-一九八○）是与“六五”计划（一九八一-一九八五）一道编制的，初称“十年规划”（一九七六-一九八五）。工农业生产平均增长速度为8．7%，其中，工业速度为10%以上。到一九八五年工业生产指标：钢6000万吨，煤9亿吨，化学纤维150万吨。④《国家计委关于1976-1985年发展国民经济十年规划纲要（修订草案）被批准》，《规划要览》（上卷），第361页。规划了120个大项目，其中包括：十大钢铁基地、九大有色金属基地、八大煤炭基地、十大油气田、三十个大电站、六条铁路干线、五个重要港口等。到一九八○年实现农业机械化。⑤《十年规划的提出》，《规划要览》（上卷），第361页。

这一时期的五年计划，除了“一五”计划之外，其他计划并未正式公开。计划形式以行政性的指令性计划为主，计划形式较为单一。微观计划与宏观计划脱节。微观计划统得太死，宏观计划指标多变。计划投资过于偏重基本建设而忽视技术改造。由于计划设计的指导思想缺乏连续性、设计机构与设计人员频繁更换、信息限制、缺乏参与机制、政治斗争与意识形态、指标多变、评估标准不明等多种因素，计划的科学性大受限制，管理与实效有限。⑥详细分析见刘国光主编 《中国十个五年计划研究报告》，前言，北京：人民出版社，2006。计划经济的“无政府状态”⑦关于计划经济的无政府状态的详细解释，见厉以宁《经济漫谈录》，第20-22页，北京：北京大学出版社，1998。在这五个五年计划中得到了充分显现。

二、“六五”计划到“九五”计划：以市场化为取向，重视社会发展

“六五”计划到“九五”计划（一九八一-二○○○），工业化仍然是我们的重要发展目标，但是，市场化成为新的发展取向，工业化必须立足于市场化的基础之上，市场化比工业化更紧要。苏联式现代化与西方式现代化均不再是我们模仿的对象，我们决定在吸取先行现代化国家的经验教训的基础上着手探索中国式现代化道路。这是我们吸取前三十年发展教训得出的现代化新思维。这四个五年计划，社会发展计划开始列入发展计划之中。计划与市场逐渐结合，计划的指令性、直接性、微观性、数量型、变化莫测性开始向指导性、宏观性、间接性、战略性、预测性、制度性、政策性、可持续性转变。编制计划，在着重考虑本国国情国力的同时，也开始考虑国际市场情况。这四个五年计划，以发展生产力为根本任务，以经济建设为中心，以现代化为远景发展目标，以小康为近期发展目标，强调发展是硬道理。以改革开放为发展动力与基本国策。体制改革不断深化，对外开放不断扩大，开始积极参与全球化。经济体制改革为改革重点，国有企业改革为经济体制改革重点。经济发展注重效益与质量，保持适当的稳定的增长速度，发展目标定得稳妥可靠。把加强农业放在发展国民经济首位，大力发展乡镇企业。要求产业结构合理化与现代化，注重产业结构、产品结构、企业组织结构的调整，大力发展轻工业与第三产业，调整重工业的服务方向，积极发展消费品工业与民用建筑业。在市场化条件下，注重发展横向经济联系，以形成以大城市为中心的经济区网络。开始认识到城市化的必然性与重要性，城镇化重新起步，重点发展中小城市和城镇。从着重发展内地转到重视沿海发展，要求加速东部发展，在中部重点发展能源、原材料工业，积极开发西部。科技与教育开始受到重视。认识到教育为经济发展之本、科技是第一生产力，大力发展教育与科技。提高人民生活水平与共同富裕被视为社会主义现代化建设的基本出发点。人民生活水平的改善受到高度关注，发展计划首先考虑人民生活水平的提高。社会建设提上日程，注重物质文明与精神文明协调发展，经济与社会协调发展。要求建立完善的社保体系。鼓励先富，要求先富带动和帮助后富。环境保护列为基本国策。民主法制建设开始纳入社会发展计划。

“六五”计划（一九八一-一九八五），一九七五年开始编制，初称“十年规划”（一九七六-一九八五）。“文化大革命”结束后，一九七八年重新编制，但计划指标过高。一九八○年重新编制，一九八二年全国人大五届五次会议正式通过。“六五计划”贯彻调整、改革、整顿、提高的方针，以调整为中心，争取国民经济根本好转。产业结构要基本解决，产品结构要有相当大的变化，能源、交通要有适当的建设规模。还规定，要进行一些必要的改革，为全面改革做准备。全面改革，一是价格体系的改革，二是彻底的官商分家，政企分家。要充分利用开放以后的条件，要到国际市场上去转圈子。①《国务院领导人谈“六五”计划的几个问题》，《规划要览》（上卷），第400-401页。工农业总产值、工业总产值、农业总产值、国民收入年均增长4%。一九八五年，工农业总产值达到8050亿元。工业总产值达到6070亿元。其中，轻工业产值年均增长7%，达到3280亿元；重工业产值年均增长1%，达到2790亿元。国民收入达到4410亿元。②《国务院下达“六五”计划控制数字》，《规划要览》（上卷），第402页。从一九八二年年度计划开始把社会发展计划与国民经济发展计划并列，社会发展计划正式列入发展议程。

“七五”计划（一九八六-一九九○）开始，计划的编制开始正常化，结束了此前每一个计划反复编制的波折。“七五”计划坚持把改革放在首位，要求完成从有计划的产品经济向有计划的商品经济转轨过程，争取五年或更长时间内基本奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础；大力促进科技进步，不断提高经济效益，保持经济的稳定增长。一九九○年工农业总产值和国民生产总值比一九八○年翻一番或者更多一些。到一九九○年工农业总产值达到1．6万亿元，国民生产总值达到1．1万亿元。工农业总产值增长38%，年均增长6．7%，其中农业增长21．6%，达到3530亿元，工业增长44%，年均增长7．5%，达到13240亿元；城市居民的人均实际消费水平年均增长4%-5%，基本解决温饱问题，继续改善人民的生活质量、生活环境与生活条件，人民消费将由温饱型向小康型过渡。③数据来源于 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》（1985年9月23日）与全国人大六届四次会议 《关于第七个五年计划的报告》（1986年3月25日）。

“八五”计划（一九九一-一九九五）与一九九一-二○○○年十年规划结合在一起规划，基本要求和主要奋斗目标是，在大力提高经济效益和优化经济结构的基础上，国民生产总值年均增长6%左右，国民生产总值比一九八○年翻两番，达到31100亿元。工农业总产值年均增长6．1%，其中工业6．8%、农业3．5%。人民生活从温饱达到小康。初步建立适应以公有制为基础的社会主义有计划的商品经济发展的、计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行体制。社会主义精神文明建设达到新的水平，社会主义民主与法制进一步健全。到一九九五年，国民生产总值达到23250亿元，年均增长6%。其中，农业总产值、工业总产值、第三产业增加值年均增长分别为3．5%、6．5%、9%，比一九九○年分别增长18．9%、37．1%、53．9%。农业总产值与工业总产值分别达到8780亿元、32700亿元。①《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要颁布》，《规划要览》（中卷），第714、720页。“八五”计划已经认识到，市场调节可以发挥优胜劣汰机制的作用和增强经济发展的活力。并认为，随着经济体制改革的深化，经济结构的改善和市场的不断发育，进一步缩小指令性计划的范围，适当扩大指导性计划的范围，更多地发挥市场机制的作用。②《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五计划”的建议》，《规划要览》（中卷），第677页。

虽说被老道断言是不祥之物，但是王祥也听说大凡通灵显圣之物都是些有来头的东西。看来自己没有轻易出手果然是正确的选择。

“九五”计划（一九九六-二○○○）要求全面完成现代化建设的第二步战略部署，二○○○年在人口比一九八○年增长3亿左右的情况下，实现人均国民生产总值比一九八○年翻两番；基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。到二○一○年，实现国民生产总值比二○○○年翻一翻，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。在推进改革和发展的同时，社会主义精神文明和民主法制建设取得显著进展，实现社会全面进步。“九五”计划认为，实现“九五”和二○一○年的奋斗目标，关键是实现计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。计划要体现发展社会主义市场经济的要求。③李鹏：《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》，《规划要览》（中卷），第888-889页。

这一时期的五年计划，在市场化环境下，计划功能发生重大变化，由基本制度架构向宏观经济管理手段转变。计划形式由单一的指令性计划向以指导性计划为主的多种计划方式转变。计划设计偏重发展战略与基本政策。计划的研制越来越趋向严格的程序化与科学化，社会参与度也不断加强。计划指标务实可行，指标体系得到简化并规范化。

三、“十五”计划以来：以科学发展观统揽，完善市场化、推进城镇化为新的着力点

“十五”计划（二○○一-二○○五）以来，开始以科学发展观统揽经济社会发展全局，在完善市场化的基础上积极稳妥地推进城镇化成为新的发展取向。提出保持经济平稳较快发展，加快转变经济增长方式，提高自主创新能力，促进城乡区域协调发展，加强和谐社会建设，不断深化改革开放。巩固和加强农业基础地位，建设社会主义新农村。以市场为导向，以企业为主体，着力自主创新，大力发展现代服务业，加快信息化与新工业化进程，推进产业结构优化升级。实施西部大开发，促进区域协调发展。转移农村人口，积极推进城镇化进程。重视生态建设与环境保护，建设资源节约型、环境友好型社会。深化体制改划和提高开放水平，以改革开放为发展动力，着力完善社会主义市场经济体制。大力开发人才资源，加快发展教育事业，深入落实科教兴国战略和人才强国战略。积极扩大就业，完善社保制度，改善城乡人民生活，加快社会主义精神文明建设与民主法制建设，推进社会主义和谐社会建设。

“十五”计划（二○○一-二○○五）是经济结构战略性调整、完善社会主义市场经济和扩大对外开放的重要时期。要求经济保持较快发展速度，经济结构战略性调整取得成效，经济增长质量和效益显著提高，为到二○一○年国内生产总值比二○○○年翻一番奠定坚实基础；国有企业建立现代企业制度取得重大进展，社保制度比较健全，完善社会主义市场经济体制迈出实质性步伐，在更大范围内和更深程度上参与国际经济合作与竞争；就业渠道拓宽，城乡居民收入持续增加，物质文化生活有较大改善，生态建设和环境保护得到加强；科技教育加快发展，国民素质进一步提高，精神文明建设和民主法制建设取得明显进展。①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，《规划要览》（下卷），第1031、1037页。

“十一五”规划（二○○五-二○一○）是全面建设小康社会的关键时期。从“十一五”规划开始，发展计划开始改为发展规划，彰显市场经济理念。过多过细的量化指标被淡化，更加注重宏观把握。共同富裕、和谐社会与生态文明成为新的发展主题。要求在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现二○一○年人均国内生产总值比二○○○年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制；形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；社会主义市场经济体制比较完善，开放型经济达到新水平，国际收支基本平衡；普及和巩固九年义务教育，城镇就业岗位持续增加，社保体系比较健全，贫困人口继续减少；城乡居民收入水平和生活质量普遍提高，价格总水平基本稳定，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善；民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步。②《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，《规划要览》（下卷），第1299页。

随着农业的不断发展与工业化的加快发展，我国推进城镇化的条件渐趋成熟。“十五”计划以来，城镇化成为完善市场化基础上的新的发展着力点。与市场化与工业化一样，城镇化也是现代化的核心要义。“十五”计划已经深刻地认识到城镇化对经济和社会发展的重要意义，那就是：可为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。因此，“十五”计划明确指出，要不失时机地实施城镇化战略，提出“积极稳妥地推进城镇化”的要求。“十五”计划在强调着重发展小城镇的同时，更重视形成合理的城镇体系。注意发展城市间的经济联系，发挥中小城市对小城镇发展的带动作用，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，走出一条符合我国国情、大中城市和小城镇协调发展的城镇化道路。③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，《规划要览》（下卷），第1031、1037页。

“十一五”规划进一步认识到城镇化对于扩大内需、推动国民经济增长，对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重要意义。第一，城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。我国正处于城镇化发展的关键时期。第二，坚持统筹城乡发展，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同繁荣发展。第三，提高城镇化水平，增强大城市以及城市群的整体实力，可以更好地配置各种资源和生产要素，进一步发挥城市对经济社会发展的重要推动作用，提高我国经济发展的水平和整体竞争力。④《“十一五”规划若干问题解答》，《规划要览》（下卷），第1346页。因此，“十一五”规划提出 “促进城镇化健康发展”的新要求。其基本原则是：坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐渐改变城乡二元结构。要把推进城市群作为推进城镇化的主体形态。⑤《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要学习参考》，第36页，北京：中共党史出版社，2006。其制度保障是：建立健全与城镇化相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度。完善行政区划设置和管理模式。改革城乡分割的就业管理制度，深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的人口登记制度。城镇化的具体办法是:第一，珠三角、长三角、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。第二，继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。第三，有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素聚集能力强、人口分布合理的新城市群。第四，人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，《规划要览》（下卷），第1303页。

以往发展小城镇，往往从农村地区自身的角度考虑问题，忽视了大中小城市之间的依存关系。“十五”、“十一五”这两个五年规划均强调城市结构的内在联系与协调发展。这是吸取我国城镇化的经验教训的结果。从发展经验看，我国沿海发达地区的广大农村正是借助于大中城市分布密度高、辐射能力强以及辐射范围广的条件，带动乡镇企业的迅速发展，加快了城镇化进程。而内地试图独立发展小城镇，试图仅仅依靠政府规划与建设来拉动城镇化，事实上是不可取的，也是不成功的。小城镇的发展一刻也离不开大中城市的发展。小城镇经济发展不是孤立的，在一定程度上有赖于生产社会化水平的提高。只有大中小城市和小城镇协调发展，才能逐步形成比较合理的城镇体系结构，才能构成国家经济社会体系的合理空间支撑系统。因此，这两个五年规划要求重视大中城市与小城镇的关系，走相互促进、相互依存的道路。小城镇的发展必须依靠与周边大中小城市的协调发展的关系，借助于大中城市的辐射带动作用。

四、十一个五年规划的发展态势与未来取向

“十五”计划与“十一五”规划进入国民经济与社会发展规划的第三个发展阶段，这个以完善市场化、推进城镇化、转变增长与发展方式、建设和谐社会与生态文明为战略重点的发展阶段，将持续很长时间。根据预期，根本转变经济增长方式，完善社会主义市场经济体制，城镇化取得重要进展，和谐社会建设与生态文明建设取得相当成效，全面建成小康社会，这些要到二○二○年左右才有可能实现。而基本实现现代化则要到二○五○年左右。要真正实现现代化，还要上百年的时间以至更长。①日本新华侨报：《温家宝为何称中国现代化还要上百年》，《科学与现代化》（中国科学院中国现代化研究中心内刊）2010年第2期。因此，就规划本身预期的发展时间表而言，“十五”计划与“十一五”规划确立的发展理念与发展战略（指导思想与方针）、发展阶段、任务与方式、规划原则与方法等，将深刻影响以后的发展规划。除发展时间表的预定安排外，由于存在对我国现代化与发展中存在的实际制约问题的强烈针对性，“十五”计划与“十一五”规划确立的发展理念与发展战略也必然在较长时期内继续发挥作用。

坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，是今后国民经济与社会发展规划的根本指导思想。在“一五”计划到“五五”计划期间，我们的发展，过分注重国家投入与国家管理，轻视多元投入与市场调节；过分注重重工业发展，农业、轻工业、服务业长期被忽视；过分注重数量增长，对产品质量、品牌、品种与延伸服务有所忽视；过分注重国力增长，对人民生活水平提高有所忽视，且逐渐偏离经济社会发展这个中心轨道，走向阶级斗争扩大化。在“六五”计划到“九五”计划期间，则主要强调经济发展，特别是GDP增长，对社会发展有所忽视，特别是对半城市化的农民工与农村居民的社会保障体制建设有所忽视。经济发展本身则注重各种资源与资金投入，对技术创新、管理创新、增长方式转变、发展方式创新有所忽视。市场体制还不完善，城镇化还受到计划体制的严重制约。“十五”计划与“十一五”规划开始探索以科学发展观统领经济社会发展全局，迈出了可喜的第一步。发展是硬道理，是执政兴国的第一要务，但发展必须是科学发展，必须做到以人为本，全面、协调、可持续发展。更新发展观念，转变增长方式，创新发展模式，提高发展的质量。

不断完善市场化，积极推进城镇化，是今后国民经济与社会发展规划的现代化核心战略。世界上绝大部分国家，都是城市化率（城市人口占总人口比重）普遍高于工业化率（工业产值占GDP比重）。高收入国家更是城市化率高出工业化率近三倍。到二○○四年，高收入国家工业化率约为20%-30%，而城市化率却达到70%-80%。然而，在中国，城市化率却长期低于工业化率。到二○○四年，工业化率达到40%左右，而城市化率仍然只有35%左右。“一五”计划到“五五”计划，以工业化为现代化的重点，进行没有市场化与城市化（两者皆被视为“资本主义的特有规律”）的工业化，以重工业为工业化的中心（优先发展重工业、以重工业为中心被认为是社会主义工业化的普遍规律），抑制第三产业发展，导致一九五二-一九七八年工业化率从17．6%猛增到44．1%，增加了26．5%，同期城市化率仅从12．5%增加到17．9%，仅增加5．4%。②数据来源于白南生 《城市化与农村劳动力流动》，李强主编：《中国社会变迁30年》，第90-91页，北京：社会科学文献出版社，2008。到“五五”计划结束的一九八○年，我国的城镇化率达到19．39%。一九五二-一九八○年年均城镇化率约为0．24%。“六五”计划到“九五”计划开始接纳市场化为现代化的要义，不再看作是资本主义特有的东西，市场化与工业化逐渐融合。但是，城市化仍然是受到较大限制的，只有小城镇被相对放开。“六五”计划到“九五”计划（一九八一-二○○○），我国城镇化率由19．39%上升到36．22%，上升了16．83%，年均达0．84%。③数据来源于国家统计局网统计数据库2001年度数据，http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2001c/mulu．htm．“十五”计划到“十一五”规划（二○○一-二○一○），市场经济体制基本建立，进入完善发展时期，农民工进城不再受到严格限制，城镇化进入积极稳妥发展时期，城市结构开始协调发展，城市群的发展受到鼓励与重视。“十五”计划实现转移农业劳动力4000万人，“十一五”规划预期城镇化率达到47%。①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要学习参考》，第4、9页，北京：中共党史出版社，2006。经过两个五年规划，我国城镇化率已经由二○○○年的36.22%上升到二○○八年的45.68%，上升了9.46%，年均增长1.18%。②数据来源于国家统计局网统计数据库2009年度数据，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm.但是，我国城镇化面临的任务仍然相当严峻，一方面，在现代化实现之前，要继续转移农村人口，这需要继续完善市场机制，深入转换政府职能，大力发展包括教育在内的第三产业；另一方面还要让农民工真正融入城市，参与城市社会，这需要大力改革城乡二元与城市二元发展机制，即“四元经济结构”（农村的农业劳动者与乡镇企业职工、城市的市民与农民工并存），③胡鞍钢、鄢一龙：《中国：走向2015》，第111页，杭州：浙江人民出版社，2010。明确建立城乡一体化与城市一体化发展机制。后一个任务更具有紧迫性，也更具有挑战性。

小康与现代化是我国国民经济与社会发展规划的长远目标。虽然我国经济发展速度长期在世界领先，到二○○八年为止，GDP增长率为9.05%，大大高于世界平均增长率2.06%，也高于大部分发达国家与发展中国家。但是，我国经济整体发展水平还处于基本小康阶段，贫困问题还没有完全解决。到2008年为止，农村居民家庭人均纯收入为4761元，城镇居民家庭人均可支配收入为15781元，东部、中部、西部、东北地区人均收入分别为8604、5988、5286、9134元。我国自然资源相对不足，生态环境较为脆弱，农村劳动力转移任务艰巨，但适应资源充分利用、环境有效保护与城乡一体化的经济结构与经济增长方式还没有形成，到二○○五年，第三产业从业人员比率为31.4%，远远落后于法国、加拿大、英国、美国等发达国家（70%以上），甚至也落后于很多发展中国家，如阿根廷、巴西、埃及、马来西亚等（50%以上）。④数据来源于国家统计局网统计数据库2009年度数据，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm.经济发展与政治、文化、社会、生态方面的发展尚不协调，现代化程度总体上仍然较低。教育科技创新不足，核心竞争力缺乏，发展亟需新的驱动机制与驱动力量。今后很长时期，我国国民经济与社会发展规划的根本目标仍然是：推进城乡一体发展，完善社会保障体制，共同富裕，提高人民生活水平，构建和谐社会，培育生态文明，全面建设小康社会，最终实现现代化。

〔本文受教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（06JJD810004）“中国社会主义现代化指标体系研究”、复旦大学金苗项目（09JM005）“从盲流到农民工的制度变迁研究”、复旦大学亚洲研究中心项目 （二○一○）“中国农民流动机制研究”资助〕

何爱国，历史学博士，复旦大学中外现代化进程研究中心专职研究员。