当前我国金融支持新农村建设的障碍与对策

冯才华

(中共漯河市委党校,河南 漯河 462000)

一、金融支持新农村建设的障碍及成因分析

(一)金融支持新农村建设的障碍

1.新农村建设对资金的大量需求与农村资金大量外流之间的矛盾。货币资金是农村基础性核心金融资源,是建设社会主义新农村的血液。而目前我国的农村金融资金,一方面,资金需求旺盛。随着农村经济结构调整不断深入,农村经济发展的资金需求呈刚性增长态势。随着工、农两行乡、镇分支机构的撤出,农村信用社成为农村信贷的主要承担者。而农村信用社由于其经营规模小,资金实力弱,面对大量的农村资金需求,显得力不从心。另一方面,资金外流严重,信贷资金流向、流量发生了新的变化。因此,农村经济对信贷资金需求的刚性增长与农村资金外流之间的矛盾较为突出。

2.农村金融组织体系不健全,影响为“三农”提供完善的服务。目前县域农村金融体系主要以国有商业银行、政策性银行、农村信用社为主体,诸如证券、保险、信托投资、租赁等非银行金融机构不同程度的缺位,金融创新产品供给不足。主要表现为:一是政策性金融未充分发挥有效作用。二是商业银行基本丧失了支农功能;三是农村信用社孤军作战,力量不足。

3.新农村建设对长期资金的需求与农村资金的短期性供给之间的矛盾。新农村建设预计投入到农村建设的资金总量将超过5万亿人民币,重点是用在加快乡村道路和水利建设,发展农村通信,完善农村电网,积极发展适合农村特点的清洁能源等农业公共物品的投入上。所以,对新农村建设对长期性资金的需求将更为迫切。而目前我国农村资金供给包括两部分:一部分是农村正规金融对资金的供给。主要来源于农业银行发放的农业贷款、农业发展银行的粮油收购资金以及农信社支农贷款,这些贷款都是短期流动资金贷款。另一部分来源于农村非正规金融对资金的供给,这部分资金主要是民间之间的相互借贷,基本上都是一种短期融资行为。

4.农村金融生态环境不佳,亟待改善和整治。一是县域经济发展水平不高;二是涉农金融法律滞后;三是信息披露失实,银企关系不协调,银行信贷资金潜在一定风险;四是农村金融服务中介——担保机构存在不同程度的缺位。农村金融生态环境不佳对新农村建设产生了不利影响,导致了支农贷款难以持续快速增长,影响了农村金融机构对“三农”投入的积极性。

(二)金融支持新农村建设的障碍成因分析

1.缺乏完善的政策金融支持体系。由于农业是弱质产业、农村是落后社区、农民是弱势群体的状况难以在短期内发生根本性的转变,因此与新农村建设相配套的金融服务必须以政策金融为基础。目前,农业发展银行作为服务于“三农”的惟一政策性银行,其业务经营范围仅限于为粮棉油收购、加工企业提供信贷支持。

2.缺乏有效的商业金融跟进机制。随着商业银行股份制改造的相继完成,商业金融在信贷资金运用上更加重视经营效益,强调责任追究,这一信贷政策和管理体制与农业高风险和低效益的现实特征形成摩擦,包括农业银行在内的商业金融竞相选择从农村市场退出,导致县域有限的信贷资金向大企业、大项目、优质客户集中和倾斜,商业性金融未能在新农村建设中发挥应有的作用。

3.缺乏充分竞争的农村金融市场。在农村地区,农村信贷市场基本上由农村信用合作社一家垄断,缺乏竞争主体和竞争机制,引发两大问题。一是资金需求难以有效满足。由于农村合作金融机构主要以短期流动资金贷款为主,尽管农业综合开发、旧村改造等农村基础设施资金需求较旺,但这些资金需求大多是中长期的,这就导致信贷供求期限矛盾突出,出现当前农业综合开发、旧村改造等农村基础设施建设资金来源以民间筹资为主,农村合作金融机构涉及很少的状况。二是贷款利率整体偏高。农村信用合作社贷款利率普遍高于城镇,贷款成本增加,这与中央“多予、少取、放活”的扶持“三农”政策不匹配。

4.缺乏激励导向的风险分担机制。一是公共财政对商业金融支持新农村建设的激励导向作用不足。目前,除了对商业金融发放小企业贷款进行一定的风险补偿外,公共财政对支持“三农”的商业金融基本上没有相应的奖励、补贴、税收优惠等政策,激励和引导作用不够。二是信用担保体系未能充分发挥作用。目前,担保公司普遍存在运作不规范、担保实力不足等问题。特别是一些民办商业性担保公司往往忽视主营业务,从事资金拆借等业务,减弱了银行与其合作的意愿。

二、金融支持新农村的主要构想及操作思路

(一)金融机构切实增加支农贷款的投入

有关金融机构要以加强农业基础地位、增加农民收入和农村经济改革为重点,加大农业信贷投入,力促农村经济发展。人民银行应进一步发挥支农再贷款作用,增加贷款额度,降低贷款条件,简化贷款手续,延长使用期限,提高支农再贷款的使用效率。县级人民银行应积极引导金融部门加大对“三农”和特色农业的信贷投入,支持农业产业化。适时向农村信用社发放支农再贷款,以缓解农村信用社支农资金紧张的矛盾,用信贷杠杆推动农业产业结构调整,实现农业增效、农民增收的目标。银行业监管部门应根据不同地区的实际情况,制定差别监管政策,允许欠发达地区农村信用社在资金不足的情况下进行区域内资金的余缺调剂,使有限资金充分发挥作用。

(二)改革农村信用社,壮大农村金融主力军

要因地制宜地加快农村信用合作社的治理体制的改革,明确农村信用社的产权关系,完善法人治理结构,落实防范和化解风险的责任。

1.坚持按“合作制”原则改革农村信用合作社。合作制的基本特征是:自愿入股,利益共享,风险共担。合作制实行一人一票的民主治理,以服务社员为主要目标。

2.规范农村信用社的产权关系。首先要正确处理好农村信用合作社与农业银行的关系。两者应成为平等互利、分工合作的同业关系,农村信用社不应再继续作为农业银行的“附属机构”,要成为真正的自主经营、自负盈亏的经济主体。其次,要对现有农村信用合作社的产权进行重新界定,并进行扩股增资。

3.因地制宜地改革农村信用合作社。由于农村信用社的区域性、分散型和复杂性,决定了其发展不能实行“一刀切”的模式。对于东部经济发达地区的农村信用社,由于大量业务已经转向城市和非农业,因此应及时组建地区性农村合作银行,使各级农村信用社成为地区性农村合作银行的分支行。对于中西部等大量经济不发达地区的农信社,则要坚持按照合作制的方向来发展,使其成为真正的合作金融组织,坚持为“三农”服务的宗旨。

4.加大政策扶持,消化农信社经营“包袱”。比如答应其享受一定的减、免税政策,加大财政扶持力度等。

5.制定法律,加强监管,确保农信社法人地位,规范政府的治理。同时落实监管责任制,加强对农信社的金融监管,确保其稳健运行。

(三)完善农村金融体制,创新农村金融组织形式

在新农村建设中,农村金融业要坚持体制创新、机构创新、制度创新、业务创新。

1.体制创新——形成以政策性金融和商业性金融为基础、农村合作金融和地方金融为主体、民间金融为补充的新的农村金融体制。其中,构建能够在竞争的基础上为农户和微小企业提供零售金融服务的金融机构体系是体制创新的关键。

2.机构创新——可以考虑组建农村证券经纪公司、农村租赁公司、农村借款担保公司、农村信托公司、投资咨询公司、农业企业财务与农户家庭理财公司以及专门从事农村贸易融资业务的农村金融中介,还可建立各种农业保险互助社及各类农业发展风险基金。

3.制度创新——形成完善的农村资金投入和奖励制度,农村资金回流农村,城市资金投向农村。首先,人民银行要制定一定的优惠政策,将从农村吸收来的邮政储蓄资金全部或按一定比例“反哺”农村,使农民的资金大体上留在农村。邮政储蓄银行成立以后仅发放小额质押贷款,据调查,某县成立至今贷款仅占存款的0.2%。邮政储蓄银行可考虑发放农村基础设施建设和综合能力开发等政策性贷款,也可以发放农民的基本生产、生活和农村中小企业、民营企业进行商业性、支农性贷款。其次,各商业银行要按照“工业反哺农业”、“城市支持农村”的总体要求,明确商业性金融机构在农村金融服务中的作用和责任,下调一定比例的资金用于农村的基础设施建设和农村的综合能力开发。

4.业务创新——形成以存、贷、汇传统业务为依托,以银行卡、商业票据、投资理财等一系列新业务为效益增长点,较为完备的农村金融业务体系。同时应积极开办进城打工农民技术培训贷款、农民创业贷款等新业务,推动和发展“公司+农户”、“公司+中介组织+农户”、“公司+专业市场+农户”等促进农业产业化经营的信贷模式,充分发挥农业产业化经营的辐射拉动作用,推进优质高效特色农业加快发展。

(四)建立多种形式的抵押担保机制,积极发展农业保险

党中央、国务院高度重视农业保险事业的发展。党的十六届三中全会明确提出要探索建立政策性农业保险制度,21世纪以来连续5年的中央1号文件都对发展政策性农业保险提出了明确要求。落实这一要求,需要把握好三个问题:

1.积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式。建立政策性农业保险制度,必须采取政府和市场相结合的方式:政府决定农业保险供给的方向和数量,制定统一的制度框架,各种保险机构在这个框架中开展经营。同时,政府对规定的农业保险产品根据可能给予相应的财政支持及其他支持。在政策支持下保险公司与政府联办、为政府代办以及自营等多种经营模式。

2.进一步加大对农业保险的政策支持力度。党的十七届三中全会《决定》明确提出要建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。一方面,要加大政府对农村信贷担保体系建设的支持力度。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务。有条件的地区,可以由政府牵头出资、农民和农村企业参股,建立专业化信贷担保机构,采取市场化运作方式。要鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务,增强担保公司的担保能力。要鼓励专业合作社、涉农企业和协会组织创办针对农户和农村中小企业的担保公司,有条件的地方政府可扶持建立农村信贷担保基金。另一方面,要建立信用担保机构风险分散机制,加快农村信用体系建设。主管部门要加强业务监督指导,明确行业准入条件、从业人员资格、内控规范要求,加强对担保机构日常业务运行的监督指导,提高担保机构资质水平,引导信用担保机构规范运作。要尽快建立统一的小企业信用评估体系,推进信用村镇建设,规范和完善农户、农村中小企业信用档案,优化信用担保机构业务运行环境,降低业务运行成本。积极开展对信用担保机构的信用评级,规范企业、担保中介、贷款银行之间的信用关系,整合各类信用信息,积极防范由担保中介失信而带来的金融风险。

3.形成有效的现代农村金融风险分散及补偿机制。一是建立政府支持的农业政策性风险分散与补偿机制,主要防范由于“三农”本身“三高”(高成本、高投入、高风险)的经济特性而给农村金融体系所带来的冲击。在充分发挥财政补贴激励的作用下,发展农村保险事业,健全政策性农业保险制度,加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。建议结合国内外经验,在各地大型农垦企业和具有特定农作物种植优势的省份,完善相互制保险组织形式。二是完善市场主导的金融市场化风险分担及转移机制。首先,建立农村金融机构金融风险自我分担及补偿机制。要加强内部治理机制的改革,实施有效内部控制流程;同时要在农村培育有风险意识的市场主体,发挥市场约束机制。其次,建立农村监管机构金融安全网。在金融机构正常运营过程中,要实施审慎监管与风险监管、分类监管和功能监管相结合的方式,建立风险预警指标体系,利用“及时校正措施”对农村金融机构实施持续性监控。

(五)规范引导民间信贷,发挥其积极作用

由于我国农村金融体系存在缺陷,已滞后于农村经济的发展,形成了一定的金融“空洞”,民间借贷应运而生。从1986年开始,农村民间借贷规模已经超过了正规信贷规模,而且每年以19%的速度增长。民间借贷已发展成为一支不可小觑的“地下”力量。农户借款中民间借款所占的比例超过70%,农村高利贷有8000亿到1.4万亿元。民间借贷虽在一定程度上缓解了农民贷款难的问题,但其中良莠不齐,加大了农民的债务负担和农村的金融风险。

政府要做的不是简单打压或取缔,因为这样做不仅无法摧毁农村非正规金融,相反只能使其以更隐蔽的方式活动,无益于问题的解决。

1.政府应承认其合法性,并制定出公平的市场准入与退出制度,规范民间借贷,将其从“地下”引上正规的发展道路。引导民间资本和社会闲散资本更广泛地参与农村金融活动,大力培育民营银行,既能为农村、农民及农村中小企业提供良好的金融服务,又有利于打破农村信用社垄断农村金融市场的格局,增强农村金融市场竞争活力,抑制农村高利贷需求。

2.促进农村金融应尽快出台《民间借贷管理办法》,明确民间金融合法地位、组织形式、职能作用、权利义务以及机构设立、变更和终止的原则与条件,依法保护民间金融的合法权益。使民间借贷朝着健康规范的方向发展。

3.大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。要引导和规范农户发展资金互助组织,为其提供法规规范和政策扶持。由于私有资本、外资具有制度安排的灵活性与高效性的最大特征,因此,农村金融组织一旦吸收了外资与民资的血液,就能使农村金融的资金来源更加充足,农村金融市场化步伐更加坚定,新农村建设资金不足的难题将得到有效解决。

(六)建议尽快出台《社区再投资法》

国家有关部门应积极借鉴美国《社区再投资法》立法经验,制定适合我国国情的《社区再投资法》,对经济欠发达地区金融机构的资金使用进行法律约束,规定在欠发达地区吸收的资金必须按照一定的比例通过贷款或其他形式返还给欠发达地区,避免国有商业银行和邮政储蓄机构将欠发达地区的资金通过上存、拆借等形式转移到发达地区问题的发生,并鼓励域外资金通过各种渠道流入欠发达地区,以切实解决欠发达地区发展经济的资金不足,充分体现“工业反哺农业、城市支持农村”,统筹城乡经济社会发展和区域经济发展的战略要求。

(七)明确政府定位,培育良好的政策环境

政府在农村金融体系中的作用应当恰如其分,一方面要提供法律、管制等必需的制度和政策供给,另一方面,也要加以约束。金融制度是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排,其产生与变迁既不是随意的,也不是按照某种意志与外来模式人为安排的,在我国特殊的国情和长期计划经济体制的背景下,政府作为惟一合法的制度供给者,主导着制度变迁。

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