浅议中国开展紧急广播建设应具有的特点

张乃谦，金立标

（中国传媒大学 信息工程学院，北京 100024）

1 引言

中国是一个灾害性事件突发频繁的国家。近两年，中国发生了多起严重的自然灾害，如地震、洪涝与泥石流、冰雪等，给人民群众的生命和财产带来不可估量的损失。此外，一些严重的社会突发事件也极大地威胁到了社会稳定和人民生命安全。而国家政府和事件发生的当地政府有责任和义务将这些紧急事件尽快、尽早地告知所有受到事件波及的公众，使公众能在第一时间了解整个灾害事件并做出正确的规避；同时还要在灾后为救灾防害措施的顺利进行提供保障，以尽量降低人民生命财产损失，这样才能真正体现出“以人为本”建设和谐社会的精神。

为了能将灾害事件发生、经过、处理结果等信息及时通知到每一位公民，有不少国家都建立了自己的预警和紧急广播系统[1]。美国“911”事件后，各国更加认识到紧急广播系统的重要性；东南亚海啸带来的巨大损失，使各国都看到了灾害预警的必要性。中国政府在借鉴他国经验教训的基础上，通过对近两年发生在境内的多起自然灾害和突发社会事件的思考，在2006年颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》[2]，并将之列入 “十一五”国家科技支撑计划重点项目。

然而中国广电部门在紧急广播系统建设上仍然处于刚刚起步的阶段，除了CMMB（中国移动多媒体广播）制定了紧急广播的标准[3]外，其他传播手段，如数字电视、电台广播等，还没有制订相关技术标准，没有充分利用广播电视的优势服务于国家层面的突发事件应对机制。笔者将通过分析国内外紧急广播建设现状，论述在中国建立紧急广播系统的必要性建设特点。

2 国外紧急广播的发展现

紧急广播体系在国外一些国家发展较早，目前其体系结构和运作机制也日臻完善，其中比较著名的有美国的紧急警告系统（Emergency Alert System，EAS）、欧洲的紧急通信（Emergency Telecommunication，EMTEL）系统等，这些系统都为中国紧急广播系统的建立提供了宝贵的建设经验和实例。

2.1 美国情况

美国当前有3个可以发布紧急预警广播的网络，分别是EAS（美国紧急警告系统）[4-6]、NOAA（美国海洋大气管理局）天气广播网[4]和琥珀警报系统。其中NOAA也开始发送除天气以外的灾害信息，被扩展为“全灾难报警”。EAS主要使用现有的广播媒体实现紧急广播；而NOAA使用自己专用的发布网进行广播，其接收设备也是专用的；琥珀警报系统则基于因特网技术。

EAS系统主要使用广播电视媒体进行紧急广播，因此对中国广电行业来说可借鉴程度很大。至1997年，该系统已经包括了美国所有的AM、FM和有线广播（声音和电视）系统。EAS系统可以强制紧急广播目标范围内的所有电台、电视台进行迅速的消息发送，即使这些电台和广播电台没有人专门来管理紧急广播。当国家或地方政府发布紧急广播信息后，这个信息能够自动地适配到各种广播电视媒体中，并且自动地发送到各种接收机上，即使对于FM广播这种传媒方式，也可以采用计算机自动文字识别成语音的办法进行广播。根据灾害的类型，紧急广播被分成数个等级，等级不同的消息，发布方式也不同。例如，对于龙卷风等等级很高的灾害，电视节目会立即中断，以便强制大众接收信息；而对于不是那么紧急的事情，可以以滚动字幕的方式在电视节目下方播放。比如，在使用电视媒体进行紧急广播时，正常的电视节目会中断，电视屏幕显示EAS的发布机构标志，并同时发出尖锐的警报声和语音提示，表示接下来的内容是紧急广播。此声音反复重放2、3次后，就开始以视频、文字和声音多种形式发布紧急广播内容。由此来看，紧急广播方式不能是单一的，一定是文字、图像、声音的多媒体形式，这样做是为了照顾到残疾人等有特殊要求的群体。

EAS紧急广播的主要特点是：

1）自动操作：当广播电台、电视台甚至是卫星基站接收到EAS发布的紧急广播信息时，都会自动地停止当前业务，自动地转发紧急广播信息。

2）消息具有适当的冗余度：EAS至少同时监测2个以上的独立信息来源，可以保证紧急广播信息准确、快速地接收。

3）不扰民：EAS测试一般持续时间很短，而且尽可能不打扰到人们。这样，当听众和观众接收到真正的紧急预警广播时才会当真。

4）多语广播：EAS发布的消息可以被相应设备自动翻译成多种语言进行广播。

作为美国另一个主要的紧急广播发布系统，NOAA虽然使用专用的发布网络和专用的接收芯片，但其使用的技术还是基于调频广播的。目前该网络已经通过数量超过1000个的发射台覆盖整个美国本土，通过频率为162.40～162.55 MHz中的7个广播频段进行FM声音广播，并且每台NOAA接收机都可以通过1050 Hz的声频信号自动激活，避免了因为关机而造成的无法接收紧急广播信息的情况。这对中国的紧急广播系统建设是个很好的借鉴。

2.2 欧洲情况

欧洲的紧急广播系统建设较早也很完善，目前已经从简单的信息发布向应急双向通信发展，并取得了很好的成绩。但是，欧洲情况比较特殊，虽然作为欧盟是一个整体，但是其中的每个国家又是独立自主的，欧洲各个国家早期也在建设各自的紧急广播系统，由于欧盟国家人员流动性较大，各国的紧急通信系统体制又不太一样，当某国公民由于业务或旅游等其他原因离开本国时，就无法向其提供紧急情况和公众安全服务。在这种情况下，2002年4月欧洲电信标准机构（ETSI）针对紧急通信成立紧急通信工作组EMTEL，负责制定欧洲的紧急通信标准。 EMTEL 主要由广播电视系统（AM/FM，TV，Cable，DAB，DTV等）、警报系统、紧急电话警告系统、移动通信系统、业余电台、因特网构成。目前已经制定了5个标准，其余的仍在制定当中。

除EMTEL外，目前欧洲正在应用的比较著名的还有2个应急通信系统，均是基于卫星的通信系统。一个是e-Risk系统，另一个是WISECOM系统。e-Risk系统于2000年建成，为欧盟成员国实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时地处理突发事件和自然灾害提供支持服务。WISECOM结合了卫星通信技术和地面无线移动通信技术，能够迅速建立GSM和WiFi/WiMAX覆盖，并支持多媒体传输业务，其缺点是可能会出现信息拥塞。因此，英国政府认为，当灾害来临时，居民大多会躲在家中收听收看广播电视，所以广播电视是最好的紧急广播方式。

2.3 亚洲情况

2.3.1 韩国

韩国的自然灾害预警系统建设主要从预警监测系统和预警信息发布系统两个方面展开。其中，预警监测系统的建设重点放在降雨和江河流域的洪水监测上。目前，韩国已在主要江河流域建立起了洪水预测预报系统，次要流域也正在加紧建设。

韩国政府充分利用各种技术手段大力推进面向公众的预警发布系统的建设。经过多年的建设和发展，韩国已经建成了CBS移动电话广播服务系统、自动语音通知系统、灾害通知电子显示屏系统、灾害警报电视广播系统以及使用无线广播数据系统的无线电广播灾害警报系统等，形成了功能完善、形式多样的预警发布体系，在实际应用中发挥出十分有效的作用。

近两年，随着T/S-DMB的大力发展，韩国在这种新媒体上也详细规定了紧急广播的标准，使民众能通过多媒体的方式，随时随地接收到紧急广播信息，标志着韩国的紧急广播进入了多媒体综合发布时代。

2.3.2 日本

日本是一个多灾害国家，因此该国对灾害紧急广播的建设十分重视。在国家层面，由首相任命日本广播公司（NHK）作为“指定公共公司”，中央灾害管理委员会由“指定公共公司”代表组成。日本的灾害广播通信网络由国家级、地区级和市级3层组成。1985年，日本应急预警系统通过模拟AM、FM广播和电视等方式已开始运行。在整个网络中，广播业者有两个作用：一是收集信息，二是将信息分发给普通公众。

NHK在日本全国范围内安装了72个观测点，并且能够从气象分析局在地震发生后20～60 s内收集到地震数据。如果观测到的震级超出危险等级，NHK就先于气象局开始广播地震信息。紧急广播信息会根据气象局提供的数据由播报信息显示系统自动生成。NHK得到地震或海啸警报后，通过控制台上按下一个按钮，警报就可以在NHK的13种媒介（地面电视、广播、卫星广播）中自动播出。最紧急的警报信息可以在10 s左右送到民众的接收机上，这是目前所有资料中速度最快的紧急广播。

在日本每个家庭应急箱中有一个手摇充电的收音机及电灯，收音机是自动激活的，当有紧急广播的时候，收音机会自动开启播报最新信息。它是用手动摇杆来充电的，所以不用电池。

2007年1月开始，日本NHK电视台开展了“地震和海啸信息”数据广播服务，通过地面数字广播、卫星数字广播和移动接收广播3种方式，报导相关灾害新闻。

2.3.3 亚太广播联盟

经过了2004年底印度洋海啸造成近30万人遇难的大悲剧后，亚太广播联盟（ABU）开始成立研究项目，致力于在其区域联盟成员内推广警报广播系统（Emergency Warning Broadcasting System，EWBS）。 在紧急情况下，接收机通过有源接收电路来监视控制信号的发射，接收到控制信号后自动替代原来播送的节目信号 （包括模拟广播电视的音频信号），控制信号使用640 Hz和1024 Hz频段。通过连续相位FSK（Frequency Shift Keying）调制信号，紧急广播信号传输速率可达到64 bit/s。EWBS控制信号由开始信号、公共固定信号和结束信号组成。开始信号用于标识紧急广播信号的开始并激活接收设备，结束信号用于标识紧急广播信号的结束并将激活的接收设备还原至起始状态。

3 中国紧急广播的发展状况

近两年，中国严重自然灾害和社会事件频发，造成人民生命财产的巨大损失。因此紧急广播系统的建设也引起了政府决策部门的高度重视。

目前中国的紧急广播系统建设仍然处于起步阶段，尚没有统一的紧急广播信息发布系统。根据国外先进经验来看，除了专门建立的紧急预警信息发布网外，各国无一例外地都在很大程度上依靠本国现有的广电系统进行紧急广播。广播电视具备建设简单、架设方便、传输距离远、传输范围广、传输速度快以及受众广、即时性强等特点，利用广播电视通信系统开展紧急广播业务具有较强的优势。特别是在因灾造成交通中断，供电、通信瘫痪时，优势更加明显。中国南方雪灾和四川汶川大地震，政府向广大灾民和救灾官兵发放几万只收音机就是有力佐证。

但是，与国际先进国家相比，目前中国广电行业的紧急广播并非真正意义上的紧急广播，实际上仅仅是可称为“紧急插播”的通告业务。当紧急情况来临时，要先由政府相关部门通知各个电台、电视台，然后由电台、电视台工作人员临时中断正常节目，插播紧急信息。这种做法从表面上看都是中断正常节目，插播紧急广播信息，但是，就信息的发布、传递和播出等各个环节来看，都是很不专业的。在中国现有的紧急信息发布中，由于紧急信息的获取、发布等环节都需要人工参与，因此很容易造成信息发布的延时过长，甚至在电台、电视台无人值班或工作人员疏忽的情况下，还有可能造成无法发布紧急信息的严重状况，这在紧急广播中是绝对不允许的。在真正意义上的紧急广播中，为了尽量减少出错环节，保证紧急广播信息能及时发布，人工参与的环节会大大减少，信息的获取和发布都是自动完成的，无论当时广播设备是否有人操作；同时，信息的发布途径也日趋专业化，以紧急广播建设领域先进国家为例，无一例外地都开始使用专业的紧急广播发射和接收设备，例如美国的NOAA、日本的专用收音机等，这些专业紧急广播途径在很大程度上解决了在关键时刻紧急信息的传递，即使这些设备处于关机状态，也能自动激活。由于目前中国还没有相关设备，传统的广电行业虽然可以在节目中插播紧急广播信息，但是当终端电视机、收音机处于关机状态时，紧急广播信息仍然无法传达到每个家庭。

和谐社会，以人为本。中国又是一个自然灾害频发国家，因此在中国建设紧急广播系统势在必行。根据日本的研究资料显示，距震中数十公里处的地方，地震破坏力最强的横波到达时间约为30 s，因此，如果能建立像日本那样快速有效的紧急广播系统，将对挽救人民生命财产起到极其关键的作用。中国在2006年由国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，对突发事件的应急机制提出了指导性意见和具体要求，并将之列入“十一五”国家科技支撑计划重点项目，从而将紧急广播事业提升到了一个前所未有的高度。

4 中国紧急广播的建设特点

紧急广播是一种利用广播通信系统迅速向公众通告紧急事件的业务。当发生自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件时，紧急广播提供了一种迅速快捷的通告方式，及时通知更多民众撤离，在最短时间内动员更多的人加入政府的统一行动中，减少人员伤亡。根据国家对灾害事件的分类，紧急广播包括如下几类：

1）自然灾害广播，如水旱灾害、地震灾害、森林草原火灾、海洋灾害等；

2）事故灾害广播，如交通事故、环境事故、企业生产事故等；

3）公共卫生广播，如传染病疫情、动物疫情、食物安全事件等；

4）社会安全广播，如恐怖袭击、突发事件等。

根据以上规定的紧急广播类型，结合前文分析的国外紧急广播系统建设的经验和不足，中国广电行业的紧急广播系统应具有以下功能：

1）多种通信手段综合应用，其中广播电视占据重要地位。广播电视是目前世界上成本最低的大范围信息覆盖手段，具备建设简单、架设方便、传输距离远、传输范围广、传输速度快以及受众广、即时性强等特点，因此利用广播电视系统开展紧急广播业务具有较强的优势。

2）紧急广播应采用多媒体、多语言方式广播，以便适应不同的受众、不同文化程度、不同语种群体和残疾人士的需求。

3）分等级广播。不同的灾害影响的范围不同，同时紧急程度也不同，根据这些不同要设置不同的广播等级，做到受灾地区要及时通报，非受灾地区可以实时关注；同时，对受灾地区要根据灾害情况进行紧急广播，尽量做到不引起社会秩序混乱。

4）紧急广播信息传输必须要制定统一的标准。这样可以使紧急广播信息自适应地适配到各种传输媒介中，如电视、声音广播、CMMB等等，而不需要过多的人为参与，这样保证了信息的规范和准确性，同时使消息的发布更加快捷。

5）专用接收机可以自动激活并自动锁定频率。为了能使最紧急的灾害信息及时传达，必须生产专用的紧急广播接收机，其中自动激活和自动锁定频率是最关键的两个功能，当传统电视机、收音机处于关机状态时，仍能通过专用接收机接收紧急信息，否则紧急广播将失去应有的作用。同时，在很紧急的情况下，让人们去搜索紧急广播频率也是不现实的，因此当接收机开机后，需要接收机自动锁定在紧急广播频率上。

6）专用接收机激活需要加密。国外此类接收机的激活不需要加密，只要掌握了频率和激活方法，任何人都可以激活，而人们对这类接收机发出的信息往往信任度极高，这就容易被不法分子利用，造成社会秩序混乱。在传统的广播电视接收机上进行紧急广播，实际就是一个内容插播的过程，而防插播技术在中国已经很成熟，因此，可以对自动激活过程进行加密设计，以防范那些对专用的、可自动激活的接收机的非法利用。

7）紧急广播频率设定应是自适应的。为了避免同频干扰，相邻地区的紧急广播会使用不同的频率。在美国，这个频率需要居民向当地政府打电话询问，并手动设置，才能保证接收机自动开机后可自动锁定紧急广播频率。这对于大多数用户来说很不方便，况且中国的教育科技水平与美国还有很大差距，因此在建设紧急广播系统的时候，要使接收机能自动识别当地的紧急广播频率。

8）要保证“最低条件”下的预警及救灾应用。对人们生命财产破坏越大的灾害事件往往对广播传输环境的破坏也越大。因此，为了能将中国的应急广播系统建成真正的挽救人民生命财产的最后一道屏障，势必要考虑在“最低传输环境”下的预警和信息发布。在国外资料分析中，无论是公网和专网，都使用了固定发射机，一旦这些发射机遭到破坏，应急广播就会中断。另外，固定发射机的供电要求比较严格，当大灾来临，供电等保障措施无法实施时（例如2008年初中国南方的冰雪灾害），这些发射机将无法正常工作。因此，在发射机的设计上一定要从供电、抗毁等角度，开发出一种可以适应各种极端环境的专业发射机，作为备用。

9）建立定期测试机制。对于一个地区来说，紧急广播系统的应用机会毕竟很少，但是一旦启用就是性命攸关的时刻，因此绝对不能出现差错。为了保证紧急广播系统能随时保持在待命状态，必须进行定期测试。同时，测试程序和内容要进行合理设计，要做到尽可能不扰民，以保持人们对紧急广播信息的足够重视。

10）专业广播和公网广播同时进行。根据先进国家的经验，除了利用广播电视公网进行紧急广播外，还需要建设一个紧急广播用的专网，使用专用频率和专用接收机，以便信息能更快捷地到达每一位民众。

综上所述，在中国建设紧急广播系统，可以参考美国的NOAA的经验，针对中国国情，建立专用的紧急广播网络，以便能将紧急预警信息尽快发布到每一个家庭和个人，尽最大可能减少人民生命财产损失。

[1]孙玉.应急通信技术总体框架讨论[M].北京：人民邮电出版社，2009.

[2]中华人民共和国中央人民政府.国家突发公共事件总体应急预案[EB/OL].[2009-10-10].http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm.

[3]国家广播电影电视总局广播电视规划院.GY/T 220.4-2007，移动多媒体广播 第4部分：紧急广播 [S].2007.

[4]MOORE L K.Emergency communications：the emergency alert system（EAS）and all-hazard warnings[R/OL].[2010-02-05].http://www.fas.org/irp/crs/RL32527.pdf.

[5]Emergency Alert System[EB/OL].[2010-01-09].http://www.fcc.gov/eb/eas.

[6]陈德林，张定京.紧急广播概况及我国开展紧急广播业务的相关建议[J]. 广播与电视技术，2008，35（1）：61-64.