建设项目竣工环保验收中公众参与的探讨

焦景慧,朱庚富

(1.福建省电力公司,福建福州 350003;2.国电环境保护研究院,江苏南京 210031)

建设项目竣工环保验收中公众参与的探讨

焦景慧1,朱庚富2

(1.福建省电力公司,福建福州 350003;2.国电环境保护研究院,江苏南京 210031)

建设项目竣工环境保护验收是我国环境保护管理的重要手段。阐述了建设项目竣工环境保护验收中公众参与的法律和制度基础,竣工环保验收中公众参与不仅能维护公众的环境权益,为竣工环保验收“三同时”制度的执行提供可靠依据,还可以推动环保行政主管部门决策的民主化、科学化。研究了竣工环保验收中公众意见调查的现状及存在的问题,提出加强和规范建设项目竣工环保验收公众参与的建议。

公众参与;建设项目竣工;环境保护验收

1 建设项目竣工环境保护验收中公众参与的法律和制度基础

公众参与环境保护是指公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境相关的决策活动,是国家法律赋予公民的权利和权益。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法》(试行)中明确规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告”。此后,我国政府相继颁布了与环境资源有关的多部法律、法规,如《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》及《建设项目环境保护管理条例》等,其中对公众参与环境保护都有相应的规定。2003-09-01开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中对公众参与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价均做了明确、具体的要求,特别在公众参与方法、程序及参与意见的有效性等方面都有了较大的补充和完善。2006-03-18开始实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》中明确了公众参与环境影响评价的具体范围、程序、方式、期限和公众环境知情权和参与权的保障措施,该办法是我国环境保护领域第一部从国家层面上规定公众参与环境影响评价的规范性文件,在诸多方面都有重大突破。由此可以看出,我国环境保护中公众参与的内容正在不断的充实和完善。但从另一方面看,我国环境保护中公众参与的发展极不平衡,在环境影响评价领域涉及公众参与方面的立法保障较为有力,在其他方面则尚显不足。

建设项目竣工环境保护验收是我国环境保护管理的重要手段,是环境保护行政主管部门把关的重要关口,是对环境影响评价工作以及污染控制措施、生态保护措施落实情况的监督和检验。公众意见调查作为建设项目竣工环境保护验收调查中的一项重要工作内容,《中华人民共和国环境保护法》已为此提供了法律依据。2003年,原国家环保总局发布《关于建设项目竣工环境保护验收实行公示的通知》(环办[2003]第 26号),要求建设项目在完成竣工环境保护验收审批前应向社会公示,同时,要求在建设项目竣工环境保护验收监测或调查中开展公众调查的工作。自 2006年起,环保部 (原国家环保总局)颁布的一系列验收技术规范中也均包含公众意见调查的内容。

上述环境保护规章和规范性文件为开展验收监测或调查期间开展公众参与工作提供了制度上的依据。尽管如此,由于尚未出台建设项目竣工环境保护验收监测或调查期间公众参与的具体规定,使得验收监测或调查期间的公众参与存在一定的局限性,还需要进一步规范和加强。

2 建设项目竣工环保验收中公众参与的意义和作用

建设项目竣工环境保护验收中开展公众参与工作,是维护公众环境权益的重要体现,是切实执行竣工环保验收“三同时”制度的可靠依据,也是推动环保行政主管部门决策民主化、科学化的必然需求,有利于建立健全有效的监督机制,从而实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

2.1 维护公众环境权益

在建设项目竣工环保验收的监测或调查期间进行公众意见调查,能够广泛听取受影响公众从切身利益出发提出的诉求、意见和建议,了解受影响公众关注的环境问题以及对存在的环境问题和可能存在的环境影响方式的看法、认识,公众希望采取的环境保护措施等。在此基础上对公众意见进行归纳、整理,分析其合理性,对确实存在的环境问题,监测或调查单位应及时向建设单位反映,要求建设单位提出切实可行的改进或补救措施,切实维护受影响公众的合法、合理的环境权益。负责竣工环保验收的环境保护行政主管部门在验收审批前向社会公示,公示期间进一步收集公众的诉求、意见和建议,对存在重大环境问题、不符合验收条件的建设项目,责成建设单位限期进行整改,直至达到相应的环保要求方可通过验收。

2.2 为竣工环保验收“三同时”制度的执行提供可靠依据

建设项目竣工环境保护验收的监测或调查期间进行公众意见调查,是环保行政主管部门以及监测或调查单位了解建设项目环保执行情况的有效手段,可以从受影响公众方面了解建设项目环境污染和生态破坏的实际情况、建设项目在施工和试运行中环境保护措施的适宜性和落实情况以及可能存在的遗留的环保问题,有助于发现企业可能存在的如偷排污染物等违法行为,为竣工环保验收“三同时”制度的执行提供可靠依据。

2.3 推动环保行政主管部门决策民主化、科学化

建设项目竣工环保验收如果没有公众的参与,不引入公众监督机制,有可能出现决策的失误,如有极个别的企业环保设施只是为了应付检查和验收,在没有检查和验收时环保设施不运行,给受影响公众造成严重的环境污染。通过开展公众意见调查,可以反映公众对建设项目的基本态度,体现公众对环境管理的参与,使得企业、政府和社会三方相互监督、相互协作,有效地推动环保行政主管部门决策的民主化和科学化。

3 公众意见调查的方式及存在问题

公众意见调查的具体形式,可分为问询、问卷调查、座谈会、媒体公示、听证会等形式,目前,普遍采用的是公众参与问卷调查的形式,通过预先设计公众意见调查表并简要介绍建设项目基本情况和污染防治措施情况,要求被调查对象按设定的表格内容逐项进行书面回答并可以提出其他意见,收回调查表后,统计出各种选项所占的比例,对被调查对象提出的其他意见与建设单位沟通,提出解决方案并反馈给被调查对象。

公众参与引入竣工环保验收后收到了一定的成效,但目前尚存在以下一些问题亟待解决。

3.1 公众了解信息的渠道不够通畅

目前,仅有少部分建设项目在竣工环保验收监测或调查期间进行媒体公示,且媒体公示绝大多数采用的是网站公示的形式,使得信息公开不充分,多数受影响的公众对项目验收的信息知之甚少,因此,有可能造成有表达意愿的受影响公众没有机会发表自身的意见、看法。

3.2 调查对象的选择不具代表性

从已颁布的一系列验收技术规范来看,规范中虽然提出了调查对象选择的原则,但实际可操作性不强,因此,在建设项目竣工环保验收技术监测或调查期间,对调查对象的选择多是监测、调查单位根据其经验确定,难免会出现调查范围不够全面或代表性不够等问题。

3.3 调查内容的设计缺乏针对性

目前,问卷调查表存在千篇一律、针对性不强、不够全面等问题,在问卷调查的设计上没有或较少考虑项目的特点、地区的差异以及受调查对象的不同,因此,有可能影响到调查的有效性和全面性。

3.4 参与决策和监督的深度不够

在实际公众意见调查工作中,常常出现公众对自身环境权益的认识不足,使得公众参与浮于表面、流于形式,而不能很好地发挥公众参与应有的监督和维护自身环境权益的作用。因此,一方面要尊重公众的环境权益,另一方面也要不断提高公众的环境意识和科学文化素养。

4 完善建设项目竣工环保验收公众参与的建议

建设项目竣工环保验收中的公众参与和环境影响评价中的公众参与既有区别,又有着相辅相成的联系。环境影响评价中的公众参与目的是提高项目建设的环境合理性和社会可接受性,而竣工环保验收的公众参与目的是使项目在施工、试运行期间的环境影响得到公众的广泛监督、有效地控制企业的排污行为。建设项目竣工环保验收中的公众参与可以看成是环境影响评价中公众参与的延续,二者结合起来使公众能够参与到建设项目从前期至投产全过程的监督管理。在环评中引入公众参与后,在竣工环保验收中也引入公众参与即公众意见调查,是我国在环境保护领域的又一进步,是以人为本、维护公众合法的环境权益的又一体现。

为了更有效地开展竣工环保验收期间的公众参与,更好地发挥公众参与在竣工环保验收中的作用,建议环境保护行政主管部门尽早出台其实施细则,以完善我国环保领域的公众参与。本文对完善建设项目竣工环保验收公众意见调查提出一些粗浅的看法和建议。

4.1 确定全面合理的信息发布方式

《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了环评在开始阶段、报告书送审前都必须公开建设项目的相关信息,在项目审批前负责审批的环保行政主管部门也要进行项目公示。而竣工环保验收技术规范对公示没有明确的要求,仅在验收审批前负责审批的环保行政主管部门有规定向社会公示。公众知情权是公众有效地行使参与环境决策权的前提和基础,公众知情地参与才可能避免参与流于形式。因此,建议在验收监测或调查过程中参照《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定并结合验收监测或调查工作的特点,在验收监测或调查开始阶段应公开建设项目的验收信息,而信息发布方式应结合项目特点、地区差异以及受调查对象等采用便利公众知情且及时有效的方式,如通过建设项目所在地的报纸、广播、电视等公共媒体发布公告或在受影响村、镇张贴公告信息等,让受影响的公众及时、准确地了解项目竣工环保验收的信息。

4.2 调查对象必须具有代表性

从广义上讲,公众参与的对象应包括以下三个部分,一是项目环境影响范围内受直接影响或间接影响的自然人或法人;二是涉及到建设项目的有关人士,包括企业业主以及项目设计、施工、咨询、评估等方面的专业人士等;三是非政府环保组织等对项目建设感兴趣的团体或个人。上述第二类人士在项目建设的各个环节发挥着越来越大的作用,不是狭义上的公众参与的调查对象,第三类团体或个人在我国尚处于发展阶段,不是本文考虑的重点。本文所指的公众参与的调查对象是狭义的概念,即广义上的第一类公众参与调查对象。

在竣工环保验收监测或调查实际工作中,为广泛、客观、真实地了解公众的意见,使其调查工作具有代表性和可操作性,在调查对象的选择上建议考虑以下几个方面:

(1)调查的范围应当与建设项目的影响范围相一致,调查样本数应有足够多的份数;

(2)受影响程度大的公众应作为调查重点,重点敏感保护目标应逐一进行调查;

(3)调查对象的选择应具有广泛性,应包括地方组织、团体及个人等不同对象,其中应注意不能忽视弱势群体的代表;

(4)除选择建设项目附近的居民等直接受影响的公众外,还需要注意选择间接受影响的公众,如被拆迁的居民、土地被占用的居民等;

(5)涉及国家自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区等敏感目标的,应调查敏感目标管理部门的意见;

(6)注意环境影响评价期间被调查公众的选择。在建设项目竣工环保验收监测或调查中对环评阶段调查的对象进行再次调查,可以看成是对原有调查对象的回访,既可以了解被调查者对建设项目所持态度的变化情况,也是对环评阶段公众参与工作的一次检查。

《建设项目环境保护验收技术规范——火力发电厂》(HJ/T 255-2006)明确规定:环评期间参与调查人员比例应尽可能达到 50%以上。

4.3 有针对性地设计调查问卷

目前,我国在进行建设项目竣工环保验收公众参与时主要采用问卷调查的方式,这种方式简单易行,是较为适用的一种公众参与形式。在设计调查问卷时,应主要针对建设项目竣工环保验收的特点以及该建设项目的特点、所处地域情况和受调查公众的情况等,所设计的调查问卷,应该具有针对性和有效性。调查问卷设计应包括调查对象的基本情况,如调查对象的姓名、性别、年龄、地址、文化程度和从事职业等,同时还应包括其联系方式以及与建设项目的关系,包括位置关系、隶属关系或土地被占用、房屋被拆迁等。

调查问卷内容建议按以下原则来设计:

(1)公众对项目建设的基本态度,是否同意项目通过竣工环保验收;

(2)建设项目施工和试运行期间对周围环境的影响程度;

(3)环境污染治理措施和生态保护措施落实情况及效果;

(4)项目建成后对当地的积极影响及效果;

(5)建设项目施工和试运行期间是否存在扰民情况; (6)土地占用及拆迁安置方面的意见和建议; (7)目前是否还遗留环境问题以及解决的建议。

4.4 认真对待公众意见

竣工环保验收监测或调查单位应认真负责地对待所收集的公众意见。如果没有准确分析公众意见,不仅不能真实地反应公众的实际要求,甚至会影响环境保护行政主管部门的决策。所以,在统计和分析过程中,应本着实事求是的原则,逐项加以统计,分门别类,把握住主要问题,做到有理可依,有据可循。对调查中发现的主要问题,要及时与建设单位沟通,提出整改或补救措施。

5 结语

建设项目竣工环境保护验收中的公众参与是环境影响评价阶段公众参与的延续,在环境影响评价中引入公众参与后,在建设项目竣工环境保护验收中也引入公众参与即公众意见调查,是我国在环境保护领域的又一进步,是维护公众合法的环境权益的又一体现。目前,建设项目竣工环境保护验收还处于不断完善阶段,需要进一步加以规范并加大公众参与的力度,以进一步推进我国环保决策民主化和科学化的进程。

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Consideration on public participation in the inspection and acceptance of the environmental protection of construction projects

The inspection and acceptance of environm entalprotection of completed construction pro ject is important environmentalpro tection m anagementmethod our country.The law and system foundat ion of public participation in the inspection and acceptance of the environmentalprotection of construct ion p rojects are elabo rated. The public partic ipation in the inspection and acceptance of the environmentalprotection of construction pro jects can not only m aintain the public environm ent rights and interests,provides the reliable basis for completion environm entalprotect ion acceptance,but also strengthen environmentalprotection adm inistrat ion departm ent resonsible for democratic and scientific decis ion.The current situat ion and problem s of public opinion survey in the inspection and acceptance of the environmentalprotection are pointed out.Som e recomm endations on strengthening and standardizing the public participation are put for ward.

public participation;completed construction projects;inspection and acceptance of the environmental pro tection

X591

B

1674-8069(2010)02-015-04

2009-11-20;

2010-03-02

焦景慧(1962-),男,河北省滦县人,高级工程师,长期从事电力环保管理工作。E-mail:jiao_jinghui@fj.sgcc.com.cn