聊城市引黄灌区水费收缴存在的问题及对策

贾国华,逯根堂,宋秀宏

(1.山东省聊城市水利局,山东 聊城 252061;2.山东省聊城市河道工程管理处,山东聊城 252061)

聊城市位于山东省西部,冀鲁豫三省交界处,辖 6县 1市 1区。截止 2008年底,聊城市总人口 581万人,其中农业人口 477万人,占 82%,全市耕地面积 848.6万亩,是个典型的农业大市。聊城市属于严重缺水地区,全市当地水资源总量为 11.86亿m3,人均占有水资源量 204m3,分别为全国和省人均的 10%和 60%,水资源紧缺已成为全市经济和社会可持续发展的制约因素。聊城市现有大型引黄灌区四处,分别是位山、彭楼、陶城铺和郭口,设计引水能力 345.5m3/s,有效控制灌溉面积 737万亩(位山 507万亩、彭楼 120万亩、陶城铺 77万亩、郭口 33万亩),年均引黄水量 10.43亿m3,占全部水利工程供水量的 55%以上。作为直接服务于工农业生产、经济建设和改善生态环境的重要基础设施,引黄灌区在全市社会和经济发展进程中占有重要地位。

1 灌区水费收缴现状

1.1 灌区管理体制

目前,全市灌区渠系按行政隶属关系实行分级管理,分级负责,专业管理与群众管理相结合的灌溉管理体制。灌溉用水实行水权集中调配、任务分解、层层对口、结算到户的管理办法。

1.2 水量计量方法

根据聊城市“十年九旱”、“春旱接夏旱,夏旱连秋旱,涝灾大部分出现在夏末秋初”的自然特点,全年一般实施 4次灌溉,即两次春灌、一次初夏灌和一次秋灌。用水计量采取的方式为:一是灌区根据各县(市区)或乡(镇)用水需求,科学制定用水计划和调水方案,实行订单供水、按亩配水。二是推行“流量包段、责任到所”的管理办法,严格控制分水口门启闭权,确保水量统一调度。三是在全面实现计量供水、按量收费到乡镇的基础上,积极推进计量供水,按量收费到村试点,不断缩小计量收费单元。

1.3 现行灌溉水价政策

1.3.1 供水水价的构成

引黄水费计收的费用分为三项,分别为水费、清淤费和池区补助粮,简称“三水费用”。“三水费用”按照终端水价的要求,实行总量控制,由水量推算灌溉亩次,按终端水价计算市县乡总收费额。市级工程的费用,水费按水量水价计收,清淤费按工程量计收,池区补助粮按补助标准计收。“三水费用”以市(县)减负办统一印制的农民负担卡形式下达,这一措施实现了水费计收全程监督,防止了搭车和加码。

1.3.2 供水水价审批程序

农业灌溉水价的审批按供水工程隶属关系,实行统一领导、分级审批、政府定价。具体程序是:由供水单位根据供水生产需要,在做好充分市场调研的基础上,提出水价定价、调整、初步方案,报上级水行政主管部门和物价主管部门审核同意后,由同级人民政府批准,供水单位组织实施。

1.3.3 水费计收管理

“三水费用”收缴一直沿用行政事业性收费方式,市、县、乡政府按减负办审定的数额以文件的形式逐级下达。乡级政府收齐后,将市、县两级水费上交县水务局,县水务局再将市级水费上交市级专管机构。水费的使用也一直沿用预算外资金管理方式,实行国库集中收付。全部水费的开支在财政部门的严格控制和审计部门的严格监督下进行,防止了挪用和违纪违规事件发生。

2 存在问题分析

聊城市农业灌溉经过几十年的发展,取得了很大的进步,农业灌溉基础设施条件有了很大改善,管理体制改革不断深化,但是随着经济的快速发展,要使农业灌溉工作再迈上新的台阶,当前存在的水费收缴问题需要引起重视。

2.1 水资源供需矛盾突出,灌区引水条件恶化

近年来黄河来水量较少,分配我市的引黄量指标也逐年减少。并且随着黄河调水调沙的实施,市引黄闸前河槽槽底普遍下切了 1.2～1.5m,引水条件恶化,致使引水成本加大。

2.2 水费收缴管理粗放,经济杠杆作用没有充分发挥

灌区现在实行的分级管理体制,用水管理及水费收缴只能管理到县(市区),县(市区)管理到乡,水费计收任务需层层分解,造成了灌区水费收缴管理粗放。灌区水价不能适时调整,实收供水价格偏低,不能反映水的真实价格。由于水价较低,也造成了有的用水户节水意识不浓,造成不必要的水资源浪费。

2.3 群众对水费收取工作认识程度不够,产生抵触情绪

近年来,国家实施的一系列强农惠农政策免除农业税、农业特产税等之后,又加大种粮补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴,农业水费成为面向农民唯一的合法经营性收费。尽管农业水费是农业生产的必需成本,但是农民始终认为别的都在补钱,水费是收钱,抵触情绪较大。

2.4 供水计量到乡镇,按亩次终端水价征收难度大

现有终端水价计收按亩次计收,计量和收取具体操作过程中存在很大难度。农业灌溉面积和灌溉次数精确统计十分困难。灌溉季节渠灌和井灌同时进行,用水管理及实灌亩次统计工作量大面广,准确统计每次引黄灌溉面积需要大量的水管人员。这部分人员的报酬需从农民用水的水费中追加收取,势必增加亩次水费。按亩次计费是按量的初级阶段,但是田间配套工程不配套,即便是按亩次终端水价征收水费难度也很大。

2.5 引水补源区水费收缴存在困难

在一个乡镇区域内,村与村甚至户与户之间的用水量可以说悬殊非常大,靠近渠上游的引水条件较好,亩次用水量大,且用水次数多,如果按亩次限价足额征收水费的话,这些村庄承担不起。尤其是处于干渠末稍且末级渠系状况较差的村庄,每年只使用一次或几次明水,或者这些村只能使用灌区尾水或补源形成的水,收取水费难度更大。

3 对策和建议

3.1 拓宽投融资渠道,加大末级渠系改造力度

不断加大财政投入,全面推进以大型灌区续建配套与节水改造为主的灌溉工程建设。坚持骨干工程和田间工程同步推进,完善量水设施,加大节水工程措施,提高水利用系数,为逐步按计量收费、按亩次收费创造条件。

3.2 转变水费观念,规范收费行为

供水管理单位已不再是单纯社会公益性事业,而是融服务与经营为一体的社会产业,体制上同财政也将完全脱钩,因此,缴纳水费是受益群众的基本义务。要规范收费行为,每年灌区与用水单位签订用水合同,实行合同制管理,明确双方的权利和义务,明确水费收缴及供用水管理的方法,用合同规范供用水双方行为,以促进水费征收顺利开展。

3.3 积极探索切实可行的水费征收模式

水费征收应当坚持“有偿用水、节约用水和谁受益谁承担”的原则,以既能减轻灌区农民负担又能确保灌区管理和工程养护经费需要为目标,实行“按方计量、定额管理、总量控制、超额加价”的办法。这样可以减轻农民负担,有效缓解灌区水费收取难、工程养维资金不足的矛盾,还可以逐步培养群众形成“用水缴费”和“节约用水”的意识,促进节水型社会建设。

3.4 积极推进农民用水户参与灌溉管理

在用水户协会试点工作开展良好的基础上,争取上级业务部门和各级政府的大力支持。在群众基础好、田间工程配套相对齐全地方,尽可能建立一些高起点、高标准、制度明确、管理规范的用水户协会。不断完善灌区长期实现的“专管与群管结合”的管理方式,组建农民用水合作组织加强田间灌溉工程的民主管理。

3.5 对引黄区和补源区出台不同的水价政策

全市的地形为西高东低,一个灌区内的海拨高度有的甚至相差十几米,一些渠道不得不逆坡送水。高亢地带要实现河水浇地,需要干渠“高水位,大流量、速灌速停”式送水,但受黄河小浪底水库调水调沙影响,引水时间和引水数量受限制,多数时间灌区引水只能是小流量、低水位,致使一些村庄采取井渠结合灌溉。为使用水条件较差的村庄农作物用上水,灌区管理单位投入了大量的资金帮助这些村兴建了一些水利设施,在非灌溉季节实施引黄河水补源,以便于旱时抽取地下水,保证了农作物的丰产丰收。但这些年来,用水条件差的农民对交纳水费有意见,需对引黄区和补源区出台不同的水价政策。