电网建设外部环境中的冲突及应对措施

刘 贞 ，刘 宁 ，鲜 康 ，闫 亮 ，吴剑凌

（1.清华大学能源环境经济研究室，北京市，100084；2.重庆大学与经济工商管理学院，重庆市，400030；3.浙江省湖州市电力局，浙江省 湖州市，313000）

0 引言

近年来，电网建设力度不断加大，因电网建设产生的施工冲突、法律纠纷不断增多。从事电网工程建设的各单位普遍感到工程建设外部环境复杂，各项工作举步维艰[1]。在沿海地区，电网建设政策处理费用占总成本的比例已经由2002年的16%上升到2008年的33%[2]。由于电网建设从电网的项目规划、审批、设计、施工到竣工验收，牵涉到土地预审、规划红线、环境评价、土地征用、青苗赔偿等多个环节，与政府职能部门、物权所有者产生多重关系，受外部环境的制约很大[3]。特别是《中华人民共和国物权法》的实施，征地补偿有了更明确的法律规定，对于环境影响方面，也有条文[4]涉及。因此，电网建设外部环境的协调性问题日益冲突。

针对上述问题，对电网建设中涉及到的政府部门、乡镇政府及村级基层组织等主要利益群体进行了实地问卷调查分析；并结合电网建设施工冲突所涉及的问题、当地居民所关心的问题、物权法实施对电网建设所产生的影响等进行了实地调研访谈分析；最后，从宏观、中观和微观角度提出一套解决电网建设外部环境中的冲突的互适应机制。

1 冲突的趋势及客观原因

依据冲突升级所涉及的主体，把协调的层次分为对等协调层、政策协调层和法律协调层，并分别从社会关注度、投诉率、上诉率3个方面，进行了量化分析。认为电网建设外部冲突加剧的客观原因主要有：电力需求与电网建设之间的矛盾加剧；可用地面积减少与补偿方案不完善之间的矛盾更加突出；输电线路结构变化导致利益相关群体增多；电网建设社会成本与沿途居民谈判成本相比差距日益扩大。

电网建设外部环境中的冲突趋势还处于不断上升的通道中，可从以下方面对冲突趋势进行说明。

（1）电网建设外部环境的社会关注度。社会关注度可以通过网络检索指标来给予度量。研究中在GOOGLE中搜索关键词“电网建设受阻”，并对结果进行分析。依据冲突的程度，可以把浙江省各个地区划分为3类：第1类是冲突关注非常高的杭州市、宁波市、温州市3个地区；第2类是冲突关注度比较高的台州、金华、绍兴、嘉兴4个地区；第3类是冲突关注度较弱的舟山、湖州、衢州、丽水4个地区。

（2）电网建设外部环境的上诉趋势。电网建设受阻引起社会的关注度呈逐年增加的趋势，并且类似的案件也有大幅度上升的趋势。根据北大法意案例库每年的电网建设经典案例检索结果，可以看出在4年中，电网建设相关的案例个数上升了约14倍，且每年增加的绝对数量仍处于上升趋势。

（3）电网建设外部环境中的投诉趋势。作为电网建设的相关利益群体，通过投诉来表达对电网建设工作的不满是冲突的正常解决途径之一。从95598热线和原湖州地区的信访办的电话记录中可以提取电网建设项目的投诉数量，相关记录从2002年的1条相关记录增长到2008年的40条记录。

与其他建设用地项目冲突相比，电网建设外部环境中产生冲突的主要原因及应对措施如下。

（1）电网建设限制了土地发展空间，而补偿标准不能改变，导致当地居民通常以电磁干扰为由，索取高额赔偿。在经济相对发达的地区，人们的认知水平较高，土地价格较高，而输电线路的架设限制了当地土地增值与发展空间，当地居民对补偿标准或补偿方案不满意，而补偿标准为政府制定，因此部分群体以电磁污染为由阻挠电网建设和索取高额赔偿。完善考虑发展空间权的土地补偿机制是构建和谐电网的重要途径之一。

（2）输电线路结构中高压和超高压比例不断加大，而超高压输电线路通过地区的居民不能像电能输入地居民一样直接受益，导致当地居民的配合意愿不强。构建跨区域高压输电线路的利益均衡机制是缓解电网建设外部环境冲突的重要举措之一。

（3）电网建设社会成本高，沿途居民谈判成本小，许多冲突是由于历史问题沉淀积累产生的，导致电网建设成为群众宣泄对社会不满情绪的特殊途径。寻求提高沿途居民满意度、高效的谈判机制是构建和谐电网的有效途径之一。

2 主要利益群体特征及博弈关系

项目组对浙江省6地市电网建设涉及到的主要利益群体政府部门（主要包括国土局、建设局、规划局、环保局、法院等）及当地基层组织进行实地访谈，对当地居民从对补偿标准及实施过程的认知程度、满意程度和选择意愿3方面进行调研，并对不同选择群体的特征进行了详细分析。

2.1 当地村民和居民核心特征

2.1.1 对电网建设的认知程度

从调研数据考察当地村民和居民对电网建设的认知程度。

69.2%的村民对电网建设用地补偿标准有一定了解，但是仍有30.8%的村民对补偿标准不了解。对电网建设外部环境不了解的村民比例更高，占到样本的39.1%。对土地所有权的归属认识，有一半以上的村民认识是正确的，但是认为土地所有权归种地农民所有和不清楚土地所有权归谁所有的村民仍有一定比例，分别占样本比例的10.7%和5.8%。对于征地目的，有一半以上村民不知道甚至不清楚。有很大比例的村民认为本村与附近同类征地补偿标准是有差异。对电网建设补偿标准和外部环境了解不够、对土地所有权认识上的错误、对征地目的不清楚以及认为补偿标准存在差异是造成电网建设外部环境越来越复杂、电网建设矛盾和冲突越来越多的主要原因。

2.1.2 对电网建设补偿方案及标准的满意度

从调研数据考察当地村民和居民对电网建设补偿方案及标准的满意度。

3/4的村民对电网建设征地拆迁补偿合同具体实施过程还是持有基本满意态度，但是仍有1/4的村民不满意，甚至有4.9%的村民非常不满。对电网建设补偿及分配情况和代征地土地的度量，一定比例的村民表示不满，所占样本比例分别为16.1%和11.5%，在这2方面中分别有5.8%和4.4%的村民非常不满。土地征用前后村民家庭年收入变化情况是村民对电网建设是否满意的一个决定因素，有44.6%的村民认为征地前后家庭年收入基本不变；有12.9%的村民认为收入下降，其中有4.9%的村民认为收入明显下降。对补偿标准和补偿方案的不满以及收入的下降也是造成电网建设冲突和矛盾增加以及政策处理工作越来越难做的主要原因。

2.1.3 对电网建设补偿方案的选择意愿

从调研数据考察当地村民和居民对电网建设补偿方案的选择意愿。

村民对电网建设跨房最大比例认为按拆迁安置方式进行补偿比较合理，占样本比例为34.4%。对于塔基占地，一半以上村民认为按征地补偿一定比例方式进行补偿比较合理，占样本比例为63.4%。对电网建设补偿款分配方式，最大比例的村民认为直接分配给个人。对于补偿方案，最大比例的村民选择了能够提供社会保障，在纠纷解决方式的选择上，村民一半以上选择了双方协商，但是仍有7.5%的村民选择了法院仲裁。

样本居民对电网建设跨房最大比例认为依据评估机构的评估结果进行补偿比较合理，占样本比例为47.2%。对于塔基占地，样本居民同村民一样，一半以上认为按征地补偿一定比例方式进行补偿比较合理，占样本比例为56.3%。对于电网建设补偿款的发放方式，一半的居民选择了一次性全部发放。对于电网建设征地拆迁补偿应如何分配，一半以上的居民选择了直接分配给个人。与村民相反，占样本最少比例的居民选择了能够提够社会保障。当电网建设补偿低于样本居民的最低期望值，较多的村民选择了双方协商的方式来解决，仍有21.8%的居民选择了集体上访。电网建设过程中能够充分了解农民的意愿是减少冲突和矛盾的先决条件，只有在充分了解电网建设当地村民的意愿的情况下才能制定出正确有效的电网建设政策处理方案。

2.2 不同阶段的冲突原因分析

（1）对等协调阶段占到电网建设冲突和矛盾的65.4%。这部分村民主要特征为家庭负担不是很重，对电网建设有一定了解，对电网建设补偿标准和方案基本上满意，这部分的冲突和矛盾电网公司可以通过委托居委会与居民对等协商来解决，可以在正常工期内解决。

（2）政府协调阶段的冲突一般会造成电网建设相对较短的工期延迟。这部分居民主要特征为家庭负担相对较重，对电网建设不是很了解，对电网建设补偿标准和补偿方案存在一定的不满。

（3）电网公司在电网建设中严重阻止工期的冲突和矛盾主要发生在法律协调冲突阶段。此阶段利益群体主要表现在2个极端群体：一是文化水平高，家庭富裕，生活有着很好的保障，对电网建设非常了解，他们关心的并不是补偿标准问题而是电网建设对自身未来发展和生存环境造成的影响问题，如架空线后土地发展空间受到限制、“电磁辐射”对身体的影响等问题；二是家庭负担很重，对电网建设完全不了解，对电网建设补偿标准和补偿方案非常不满，他们最关心的是征地后的生活保障问题以及补偿标准。

与电网建设当地村民群体特征相比较，不难发现电网建设当地居民政府协调层和法院仲裁2个层次的比例要远远高于电网建设当地村民。

从电网建设冲突的3个阶段总体来看，对征地后生活保障的担忧以及补偿标准和补偿方案的不合理是造成每个阶段冲突的主要原因，但是随着电网建设的不断发展，人们意识的不断提高，电网建设的环境保护问题如电磁辐射问题将成为电网建设外部环境矛盾和冲突的主要原因。同时，随着我国物权法的出台，人们将逐渐认识到电网建设的限制空间权问题，对于空间权的补偿也将成为电网建设外部环境冲突和矛盾的又一个主要原因。

2.3 利益群体之间的博弈分析

在对电网建设外部环境调研的基础上，从理论上对电网公司、基层组织、当地居民3者之间的利益关系进行了博弈分析，探究如何在现有的政策环境下使各利益主体的收益分配达到均衡水平。通过研究得到以下结论：

（1）维护被征地集体和农民的知情权、参与权和申诉权，是保证农民得到合理补偿费用的必要条件。

（2）在不完全信息条件下，电网公司尊重农民一定的讨价还价的权利，使农民得到的补偿不会低于法定的补偿下限。

（3）电网公司应该规定征地概算的下限水平，这是保证农民得到合理的补偿费用的必要条件。

（4）农民阻工现象频发是土地征用困难的外在表现，对建设项目的按时、按质实施影响较大。电网公司必须规定征地期限，决不能允许农民无限地拖延征地时间，必要时应该允许基层组织实施强行征地权，否则基层组织既不能按工期要求完成征地任务，也不能将征地费用严格控制在征地概算范围内。

（5）电网公司对基层组织的最优激励机制是实施承包经营制，而建立和完善土地征用利益均衡的政策支持体系有利于电网建设项目的顺利实施。

3 冲突应对措施及机制设计

3.1 土地征用制度及土地补偿机制设计

2007年10月1日起施行的《物权法》进一步明确了地役权补偿的概念。但针对我国对于电网建设这种基于公益性建设的线状工程用地的权利和补偿并没有制定完善的补偿机制，这个问题在电网建设用地过程中尤其突出。从物权法实施的长远作用考虑，地役权将为电网建设提供坚实的法律保障。将《物权法》中的地役权制度与电网建设用地补偿制度相结合，设计基于地役权的电网建设用地土地补偿机制，可以有效地规避物权法施行对电网建设带来的风险。同时，也有利于完善我国的《物权法》中的地役权补偿制度。

所谓电网建设用地地役权是指电力企业为了实现电力网络建设与运营的目的，通过合同方式设定的要求供役地土地所有权人或使用权人（承包经营权人）容忍电力企业在自己的土地上架设（埋设）、运营、维护输电线路，并对土地所有权人或者使用权人的土地使用进行限制，以保障输电线路安全的权利。为了缓解用地面积减少与补偿方案不完善之间的矛盾，并解决由此产生的诸多权利问题，对于电网建设用地的权利和补偿各个国家和地区都制定了相关的法律法规，形成了一定的经验和做法。

对于线状工程用地的权利，美国和加拿大主要通过设定通行权的方式解决[5]；英国、德国则通过设定地役权的方式解决[6]，我国台湾地区则通过相邻关系解决[7]。加拿大、美国、英国等权利体系完善的国家，对线状工程用地通行权的设定有专门的法律或法规条文，并规定线状工程通过权的补偿要经过需役地和供役地双方协商确定，一般将线状工程通行权补偿分为土地权利的补偿和损失费用的补偿两类，在补偿方法上通常运用土地所有权价值的一定比率进行估价。我国台湾地区则通过估价方式确定补偿，如台湾《不动产估价技术规程》和《国有财产估价作业程序》中都有相关的规定。

目前国内专门针对物权法对电网建设的影响分析的文章还比较少，而且大多主要分析物权法的实施对于电网建设带来的风险分析，并没有考虑物权法实施后，如何将物权法应用到电网建设用地补偿机制的完善中来。可以将物权法中的地役权制度应用到电网建设补偿制度的制定中来，设计基于地役权的电网建设用地土地补偿机制，从而有效地规避物权法施行对电网建设带来的风险，也完善我国的电网建设用地补偿制度。

电网建设征地作为一种典型的线状征地，面临着土地本身情况复杂，社情民意多样，征地、拆迁工作难以开展等许多现实的困难，急须创新思路，改革与完善征地补偿标准与补偿模式。随着物权法的实施，对于征地制度改革的呼声也日渐提高。利用物权法所设定的地役权的概念，结合电网建设征地的实际情况，设计出以地役权为基础的电网建设征地的补偿模式，将对今后我国线状工程征地起到良好的示范作用。

由于基于地役权的补偿模式不同于以往的电网建设征地补偿模式，在标准制度、模式设计方面均较以往有本质的不同。因此，为制定合理的地役权补偿标准，需要对以往的征地补偿标准制定、实施情况进行深入调查与研究；召集相关的有征地实践经验的人员对地役权补偿率进行深入论证；对基于地役权的补偿模式先进行若干的试点验证，听取群众的意见与建议，以便修改完善；制定相关的行业内政策法规，使基于地役权的补偿模式趋于制度化与规范化。

如果采用基于地役权的电网建设用地补偿模式，将要面临新旧补偿标准的衔接工作。由于以往的电网建设用地补偿标准与模式实施已趋于规范化和程式化，群众也已习惯在这样的体系上要求他们的权利，一旦实施新的补偿标准或采用新的补偿模式，必然会出现新旧补偿标准不一、补偿费用分配不同的局面，会使享受新旧补偿标准与模式的相关人员由于对比而产生心理的不平衡，将对新标准的实施带来较大的负面影响。因此，应仔细研究新旧补偿标准的衔接问题，出台一系列措施使得新旧补偿标准与补偿模式能够平稳过渡。

3.2 基于利益相关者的冲突协调机制

电网建设外部环境涉及多方利益群体，只有最大限度地实现各利益群体的目标，才能最终实现电网建设外部环境的和谐，从而达到减少电网建设外部环境冲突的目标。可以将利益相关者理论[8]引入电网建设补偿机制中，基于利益相关者的补偿机制的核心思想是减少受益地的谈判空间，增大途经地区的谈判空间，从而可以有效地减少冲突。从利益相关者角度，设计区域间协调补偿机制，对电网建设受益地区的测量数量和补偿实施费用按补偿标准的底线进行谈判补偿，对于途经地区的项目实施的被动接受地区，按照补偿标准的上线进行谈判补偿，并把受益地区的补偿空间向途经地区进行转移，如调高对目的地输送电价，减小目的地的谈判空间。利用获取的收益，减少途经地的电价，或对其进行交差补贴，以提高其谈判空间。

研究构建了基于利益相关者理论的补偿机制模型，利益相关者补偿机制中涉及的利益主体主要有电网公司、基层组织和当地村民。基层组织有电网输送地基层组织和途径地基层组织。当地村民同样也分析输送地村民和途径地居民。电网建设单位、基层组织和当地居民三方确定电网建设的相关补偿数量，电网公司与基层组织对有争议的测量数量和补偿实施费用进行谈判，基层组织依据补偿的费用及数量及提留费用与当地居民进行谈判。

通过经济学仿真的方法对基于利益相关者的和不是基于利益相关者的补偿机制进行了仿真比较分析，发现在基于利益相关者理论冲突协调补偿机制中，可能有效地利用有限资金，平衡不同区域间村民和基层组织之间的利益，扩大谈判空间从而使电网建设各利益群体在谈判过程中更快地达成一致，减少电网建设矛盾和冲突，实现电网建设外部环境各利益群体的有效协调。

3.3 基于显示原理的多标准补偿机制

冲突的根源来自于人的心理预期与现实之间的差距，即人的心理预期与现实之间的空间。当这个空间为一负值时，就会出现冲突。实际谈判的过程，也就是如何对心理预期与现实之间空间进行分割的过程。现在的电网建设中的政策处理时的谈判空间为一直线，也就是当地居民与基层组织之间的谈判缺乏谈判空间，即当地居民没有选择的空间，只有一个底线。现实中，就会出现等量的居民进行谈判，可以通过显示机制[9]来寻找其心理底线。并通过扩大空间，让其在这一空间中寻找一个满意点，从而避免谈判的破裂。

现有电网建设补偿标准和方案比较单一，可以在对补偿群体进行细分的基础上，设计出电网建设多标准补偿机制，设计中应强调“补偿方案的种类要丰富多样，充分满足补偿群体需求”、“多标准补偿策略必须紧跟补偿群体心理预期的变化而变化”。对补偿群体只有按照不同补偿群体的核心特征进行细分，才能达到有效区分不同特征补偿群体的目的，从而制定出适合不同特征群体的补偿方案。

通过对最优激励性规制[10]政策的设计研究，认为制定最优电网建设补偿规制政策需要解决的关键问题还是电网公司与补偿群体之间存在着信息不对称，导致的逆向选择和道德风险问题。认为多标准补偿机制可以引导补偿群体选择最适合自身特点的方案，同时也能为电力公司带来较高效用，以期实现补偿群体与电力公司效用均最大化的“双赢”目标，减少电网建设外部矛盾和冲突。

通过实地调研和研究对电网建设多标准补偿机制进行研究，设计了适合不同特征群体的多标准电网建设补偿标准和方案，并采用实验经济学方法，对电网建设中3个阶段的利益群体对多标准补偿方案的选择意愿进行了试验研究。

针对电网公司电网建设中严重阻止工期的冲突和矛盾主要发生在法律协调冲突阶段出现的2个极端情况专门设计了试验方案，验证了此阶段2个极端群体存在的真实性。通过试验有效地验证了采用多标准补偿选择机制可以比较好地缓解单一补偿机制中存在的矛盾和冲突。具体体现在以下3个方面：（1）提高电网建设政策处理效率，减少电网公司补偿资金压力；（2）寻求不同特征群体的心理底线，降低冲突概率；（3）提高沿途居民在谈判过程中的满意度，扩大电网公司与村民谈判空间。

[1]戎华.用制度破解电网建设征地拆迁难题[J].国家电网，2009（5）∶76-77.

[2]孙佑海.物权法与环境保护[J].环境保护，2007（10）∶14-21.

[3]刘永清.城市电网设施地理布局规划的应用[J].电力建设，2006，27(9)∶20-22.

[4]钟新华，戴连华.电力线路架设难的思考[J].电力建设，2003，24(1)∶31-33.

[5]翟寅生，陈罗兰.物权法定原则之反思与重构：以地役权制度入手[J].法制与经济，2009（3）∶88-90.

[6]陈艳风.论居住权在大陆法系的继受与发展[J].法制与社会，2008（19）∶258.

[7]田峰.城镇土地整理过程中的土地权利冲突与解决[J].行政与法，2008（2）∶119-121.

[8]尹贻林，胡杰.基于利益相关者核心价值分析的公共项目成功标准研究[J].中国软科学，2006（5）∶149-155.

[9]李春林.新农村建设中公共物品偏好显示机制分析[J].商业研究，2007（7）∶129-132.

[10]梁志宏，孙耀唯，杨昆.基于数据包络分析及Malmquist指标法的供电价格激励监管模型研究[J].中国电机工程学报，2007，27(34)∶84-89.