国内外应急管理发展综述
2010-04-04谢迎军马晓明
谢迎军,马晓明,刁 倩
(中国电力科学研究院 北京100192)
1 引言
人类社会的发展史是与各种各样灾害抗争的历史,是一步一步从被动承受、逃避灾害的低级阶段向主动、综合防控的高级阶段的发展历史。随着社会、经济和技术发展到一定阶段,应急管理(危机管理)应运而生,它是人类面对灾害的一种有意识的综合防控管理和措施。
随着我国社会经济的发展以及全球环境的演变,社会对灾害影响更加敏感,各种灾害对我国社会和经济造成了越来越大的损害。由于信息技术、网络通信技术、现代物流、现代生产技术的快速发展,社会对灾害控制也更加有力,促使我国应急救灾体制机制的向前发展。
虽然世界各国由于历史文化背景、自然环境情况、经济政治发展情况不同,在应急管理体系设置、应急管理运作机制、理念等方面也不尽相同,但在各种繁杂的特殊性中必然存在应急管理矛盾发展的普遍性。对应急管理共性的研究,可以对我国应急管理发展提供借鉴和参考。
2 国外情况
2.1 美国应急实践发展概况
美国作为西方发达国家的代表,其应急管理和应急管理支持技术的研究和实践自二战后就已经起步,并处于一事一议的处理阶段,随着战后经济的恢复和发展,灾难和事故频频发生,一事一议的处理方式凸显事故救灾的不连续和效率低下等问题。1950年,美国国会制定了联邦救灾计划(federal disaster relief program),从而应急救灾工作能够连贯并有秩序地开展,但1950年的联邦救灾计划也仅仅是授权联邦政府协助州政府的应急救灾。在具体实践中,自然巨灾的应急救援和灾后重建工作的实际所需应急能力往往超出地方州政府的能力范围之外。1966年,美国国会通过了《灾难救助法案》(Disaster Relief Act),进一步拓展了联邦政府在灾后恢复重建等方面的救灾职责和权限。1979年,美国总统吉米·卡特组建美国应急管理署(federal emergency management agency,FEMA),原来由总统和其他联邦部门承担的突发事件应急管理职责统一由应急管理署负责,其中包括国防部的国内防卫职责、住房和城市发展部的联邦灾害救助职责、公共服务监管机构的应急准备职责、科学和政策办公室的地震减灾职责等(总统令12148号),几乎所有自然灾害和人为灾难的应急准备、灾难减缓、应急响应和恢复重建等职责都归应急管理署负责。
为了对一般灾害(non-major disaster)的应急响应进行更有效的授权,美国国会开展了复杂的相关研究、梳理了各种救灾计划,并于1988年通过了斯坦福减灾与应急救援法案 (Robert T.Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988),该法案至今仍是美国应急管理署的职权依据。
2001年9月11日,美国世界贸易中心突发了令人震惊的恐怖袭击事件。2002年9月25日,美国国会通过了《国土安全法案》(The Homeland Security Act of 2002),并成立了国土安全部,而应急管理署被合并到美国国土安全部。
针对应对卡特里娜飓风(Hurricane Katrina)灾害联邦政府救灾工作的不足,2006年10月4日,美国国会通过了《卡特里娜灾后应急管理改革法案》(Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006),把应急准备职责提升至联邦政府级别。
近年来,美国应急管理发展迅速,应急立法活跃,除了关心受灾人员安全外,美国应急管理对象还涉及动物安全和救灾人员安全,比如,国会已经通过的《宠物撤退和运输标准法案》(pets evacuation and transportation standards act)和正在推进的救灾预备役军人的健康保险立法等。
为更好地开展应急管理工作,美国应急管理署(FEMA)围绕减灾、应急准备、应急反应和灾后恢复重建等核心工作,大力推进应急管理技术支撑的研究与建设。1998年11月,FEMA公布了e-FEMA(FEMA应急信息支持系统)IT架构1.0版,包括:高性能和高可用性的交换骨干网、通过现代压缩技术和带宽共享提高网络效率、集成语音、视频和数据通信服务、均衡使用公共交换网和VPN。2001年,FEMA IT架构发展为2.0版,提出了实现e-FEMA的远景目标。当前,FEMA应急信息支持系统发展为(美国)国家灾害事件管理系统 (national incident management system),其中包括命令系统、预测预警系统、资源管理系统、演练培训系统等。
应急信息支持系统在美国应急体系中起着关键作用,通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察,以起到预防在先,提前准备的作用。在调度指挥时可以做到互联互通,沟通了各系统之间的通信联系、联系高效、指挥灵活,保证了在紧急状态下应急指挥调度的效率。
2.2 日本应急管理发展概况
日本是一个自然灾害多发的国家,也是一个经济发达国家,一直以来比较注重灾害管理研究和应急管理体制、机制和技术等方面的建设,其发展历史可以追溯到20世纪50年代(二战后)。20世纪50年代,日本就制定了《灾害救助法案》、《消防组织法》等灾害管理法律,建立了以单项灾种管理为主的防灾救灾体制;60年代初,日本开始重视防灾救灾的综合管理,制定了《灾害应对基本法》,对地震、火山、台风等灾害实行全面预防和综合应对的管理体制;1995年阪神大地震后,针对重大灾害应对能力不足的现实,日本开始进行应急管理体制改革,把防灾救灾工作的最高决策机构“中央防灾会议”,从原来的国土厅改为内阁官房(中央政府办公厅),负责全面的防灾工作。
日本重视灾害和突发公共事件应急管理的技术支撑建设,逐步建立起了完善的应急信息化基础设施。
日本政府于1996年5月11日设立内阁信息中心,24小时全天候搜集灾害相关的信息。日本政府建立了发达、完善的防灾通信网络体系,包括:以政府各级部门为主,由固定通信线路、卫星通信线路和移动通信线路组成的中央防灾无线网;以全国消防机构为主的消防防灾无线网;以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的防灾行政无线网;在应急过程中临时部署的互联互通的防灾相互通信用无线网等。此外,还建立起各种专业类型的通信网,包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。
除了应急通信网络,日本也很重视应急通信装备的研究和使用,除了广泛适应的无线公网手机外,无线射频识别技术在日本的应用已较为广泛,例如,如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话,内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置,使搜救者能以最快的速度展开营救。此外,无线射频识别标签还可以实现人和物、人和场所的对话。在救援物资上贴上这种标签,就可以把握救援物资的数量,根据每个避难所的人数发放物资,尽可能地做到合理分配。
2.3 欧盟应急管理发展情况
随着欧洲一体化进程的逐步深化,欧盟逐步整合各国力量和资源,对灾难和突发应急事件及时响应。2002年,欧盟成立欧洲联盟互助基金 (Council Regulation No 2012/2002 of 11 November 2002-establishing the European Union Solidarity Fund),以欧盟规章(Regulation)的形式规定了互助基金体制和运作机制,并确定与欧盟执委会、欧盟议会、欧盟经济和社会委员会、区域(各国)委员会承诺义务以及各方的责任,标志欧盟应急统一协调机制的形成。
欧盟互助基金用于发生重大灾害事件时使用,它区别于其他的社会基金,它能够使社会灾难发生时快速高效地采取行动和协助,如在紧急服务动员时,可以满足人们的迫切需要、有助于关键受损基础设施短期内恢复重建、是受灾地区生活紧急恢复。可以用于一个或多个地区、一个或多个国家境内发生的重大自然灾害。
欧盟应急管理技术支撑系统为e-Risk系统。e-Risk系统是一个基于卫星通信的网络基础架构,为其成员国实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时处理突发公共事件和自然灾害提供支持服务,该系统于2000年建成。在重大事故发生后,救援人员常碰到通信系统被破坏、信道严重堵塞等情况,导致救援人员无法与指挥中心和专家小组及时联系。基于这种情况,e-Risk利用卫星通信和多种通信手段来支持突发公共事件的管理。考虑到救灾和处理突发紧急事件必须分秒必争,救援单位利用“伽利略”卫星定位系统,结合地面指挥调度系统和地理信息系统,对事故现场进行精确定位,在最短的时间内到达事发现场,开展救援和处置工作。而利用多种通信手段则表现在应急管理通信系统集成了有线语音系统、无线语音系统、宽带卫星系统、数据网络系统、视频系统等多个系统,配合应急管理和处置调度软件,使指挥中心、相关联动单位、专家小组和现场救援人员快速取得联系,并在短时间里解决问题。
3 国内应急管理实践
自古以来,中国遭受了无数的自然灾害和社会灾难,历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施。在不断完善灾害管理体制的过程中,古代社会逐步形成了大量积极的灾害管理政策,如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。在救灾过程中也逐步形成了灾后赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等规范有效的灾害救助方法。不仅如此,我国历史上灾害管理的实践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工程,举世瞩目的都江堰至今仍然发挥着重要的作用[4]。
新中国之初,中央政府就确定了统一的救灾领导体制,成立了中央救灾委员会,统一领导、组织和协调灾害救助事务。1949年12月19日,政务院颁布《关于生产救灾的指示》,要求各级人民政府必须组织生产救灾委员会,1950年2月27日,中央救灾委员会成立,统筹全国救灾工作[4],4月又在北京召开了中国人民救济代表会议,成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下,全国上下同心协力,战胜了连年不断的自然灾害[5]。
1989年4月,中国政府响应联合国倡议成立的中国国际减灾十年委员会,2000年10月更名为中国国际减灾委员会,2005年4月更名为国家减灾委员会 (国务院办公厅关于中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会及调整有关组成人员的通知国办发〔2005〕23号),包括国务院办公厅、外交部、发改委、民政部、科技部、公安部、财政部、国土资源部、铁道部等30余个国务院部门组成,研究制定国家减灾工作方针、政策和规划,协调开展重大减灾活动,指导地方开展减灾工作,推进减灾国际交流与合作。2003年10月,国务院安全生产委员会成立,由安全生产监管总局、发改委、科技部、公安部、民政部、财政部等20余部委组成,负责生产事故灾难的管理、政策制定和应急救援等工作。
除了中央统一的救灾领导机构,我国还针对不同类型灾害和抢险救灾的不同环节,建立了灾害预防、抢险、救助等专业部门,逐步健全国家灾害防控网。1950年6月7日,经中央人民政府政务院批准,正式成立中央防汛总指挥部,1992年,将国家防汛总指挥部更名为国家防汛抗旱总指挥部,负责领导组织全国的防汛抗旱工作,其他如民政部负责灾害救助,气象局负责气象灾害预测预报,地震局负责地震灾害的预测、预报和管理等。
美国“9.11”事件以及2003年SARS事件以后,我国的救灾体制和运行机制发生了明显的转变,从原来的注重救助,转变为注重综合防控,强调监测预警、强调救灾准备(应急准备)、强调风险管理、强调灾情发展控制(应急处置)、强调恢复重建的科学性、强调灾情应对的综合性;从原来的因事而动,转变为法制化、规范化和常态化过程。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施,不同于以往的安全生产法、防震减灾法、防汛条例等单一灾种、单一领域的法律法规,突发事件应对法是在对灾害应对更普遍规律认识的基础上而制定灾害事件预防、控制、减轻和消除的综合性法规,体现了我国应急管理观念和水平的不断进步,逐步向更高层次发展。
2002年,南宁城市应急联动系统开始运行;SARS事件后,北京、广州、重庆等城市开始建立城市应急指挥联动系统,城市应急指挥联动系统虽然解决了一个城市各部门、各力量和资源的联动,但仅仅解决了一个点的问题,对于大的公共突发事件,事件的预防、准备、应急、恢复各个环节涉及的可能不是一个城市、一个部门,仅靠目前这种分散的、无体系的方式是不能解决问题的。基于此,国家在2006年着手开始建立国家应急平台体系,在国务院《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国办 [2006]24号文)中提出“推进国家应急平台体系建设。要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设,完善有关专业应急平台功能,推进地方人民政府综合应急平台建设,形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际,依托政府系统办公业务资源网络,规范技术标准,充分整合利用现有专业系统资源,实现互联互通和信息共享,避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合,建立统一接报、分类分级处置的工作机制”。
2006年9月国家安全生产监督管理总局提出了 “关于加强安全生产应急管理工作的意见”(安监总应急[2006]196号文),2006年10月又提出 《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》(安监总应急[2006]211号文),对国家安全生产应急管理工作和应急平台体系建设提出了指导思想和基本原则要求。
在国家推动建立应急平台体系的大环境下,国务院于2007年开始建设国务院的应急平台,该平台在2008年上半年建设完成。各地政府也大力开展应急平台的建设,安监总局、铁道部等政府部门已于2007年开展应急平台建设的相关工作;随着国家、部委、城市和地方政府应急工作的深入,企业,特别是关系国计民生的大型国有企业,如中石油、中石化、中海油、国家电网公司等应急管理工作快速推进。
新世纪以来,中国就遭受了几次重大的灾害事件。2003年非典型性肺炎(SARS)公共卫生事件,几乎造成全球恐慌,仅中国大陆感染病例数以千计,死亡病例超过200人,中国政府的领导和组织,全国各界共同参与是战胜非典重大疫情的保证;2008年初,中国南方重大冰雪灾害,低温冷冻和雪灾造成直接经济损失1 595亿元人民币,2008年5月12日,四川汶川地震震级达8.0级,造成直接经济损失8 451亿元人民币,在这两起重大自然灾害的应对过程中,国家政府的统一领导,武警、军队的大力支援,民生企业的专业抢险救灾,对灾害应对起到了关键作用。这些典型的灾害应对实践,为我国应急管理的发展提供了丰富的历史参考和研究素材。
4 综合比较分析
4.1 应急体系基本要素特征
研究国内外应急管理发展情况,可以发现有如下最基本的要素特征。
·法律、法规和制度体系建设随着应急实践的深入而不断加强和完善。
·决策和指挥体系建设是应急体系建设的核心内容,直接决定应急管理和应急处置的效果。
·应急通信、信息处理等技术支撑体系的建设是应急体系高效运作的重要保障。
·应急物资准备、应急装备研制和应急力量建设是取得应急救灾胜利的根本保证。
·应急管理发展的总趋势是从分散、逐事管理向综合、系统化管理方向发展。
4.2 对我国应急体系建设的启示
我国应急管理和应急体系建设起步较晚,现代化应急理念比较缺乏,应急技术和应急装备比较薄弱,再加上我国处在经济快速发展和转型的过程中,各种灾难事件频繁发生,损失越来越大,因此,在投入有限的情况下,把握应急体系建设的基本要素特征,结合中国实际,建设简洁高效的应急体系对保障国家经济建设稳定运行具有重要的意义。
(1)应急救灾,特别是在大范围巨灾的情况下,需要全国一张网、上下一盘棋的救灾理念,推进应急体系向综合性、系统化方向发展。
(2)国家政府统一领导决策机构、部门和地方、企业和组织的决策指挥机构之间需要建立顺畅的沟通渠道,建立自救、救人、被人救的体制、机制和手段。局部决策需要服从国家政府的全局决策,主动配合国家全局调度。
(3)消防、公安、武警和军队是我国救灾的公共骨干力量,保障紧急情况下的国家人民生命健康财产安全、保障生命线的畅通。
(4)大型国有民生企业为我国应急救灾的专业骨干力量,保障煤、电、油、水、通信、交通等民生资源的安全,履行民生企业的社会责任。
(5)建立完善的社会力量共同参与的应急防控体系,如社会互助保险体系、社会救助支援体系、社会志愿者服务体系、慈善捐助体系等,加强全社会应急救灾力量的建设。
(6)加强物资储备建设、技术和信息保障系统建设,加强应急抢险装备的配置和使用。
(7)加强应急法律制度、规范规章和应急预案建设,危机往往伴随着混乱,混乱反过来又会加深危机,应根据应急实践的发展以及对灾害应急规律的认识,逐步以法规的形式规范各社会行为。
(8)加强应急管理理论和技术研究。对应急体系和机理、应急体制与机制、社会应急发展规律的认识;对应急技术和装备的研究与开发,本质决定应急管理水平和能力的提高。
(9)加强国际间交流与合作,中国应急体系是全球灾害防范和应急体系的重要组成部分,不论从灾害的影响范围,还是灾害应对都离不开国际间的协作与合作。
5 对应急管理科学研究的思考
(1)应急管理(危机管理)是边缘交叉学科,研究的是国家、社会、企业、社区等稳定运行的安全保障侧面的运行规律问题,涉及社会管理、社会运行、政治法律、通信信息、灾害灾难等多个学科领域,需要在多个分界不甚分明领域交叉中确定体系范畴、相互关系和运行规律。因此,在应急管理基础研究、专业研究和管理实践中,领域专业知识、信息技术、通信技术、决策支持、知识工程、社会、政治、经济、公共关系、公共管理,甚至社会心理等多学科知识都是需要的。
(2)历史逻辑——以历史发展的视角来研究事物的发生和发展过程可能是一种逻辑推理、判断和证明的重要思想方法,特别是在事物质变的过程中,各要素组合逻辑多样,突变方向模糊不确定,约束较少、较弱的情况下,考察历史发展,考察事物产生的环境、考察发展过程中的经验与教训,对于把握事物的发展方向,研究事物的发展规律具有重要的意义。
(3)应急体系和运作机制的建立与社会发展水平、社会体制、灾害情况、技术水平等密切相关,应急管理研究必须结合国情实际,开展应急体系、应急机制、关键技术等方面的研究。
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