中国农地征用的制度经济学分析

李冬梅

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233034)

一、中国农地征用制度的产生和发展

我国的土地征用制度主要指国家为了公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并对失地农民给予一定补偿的法律制度。从狭义上理解，农地征用制度是指征用制度本身;从广义上理解，则包括制度本身和制度的构建及其运行，本文采用广义内涵。1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》①1950年11月21日公布《城市郊区土地改革条例》第14条之规定。是我国建国后的法律法规中首次出现“征用”一词;1953年公布的《国家建设征用土地办法》，②1953年12月5日公布的《国家建设征用土地办法》第8—14条之规定。第一次明确提出“土地征用”的概念;1958年1月6日重新颁布施行的《国家建设征用土地办法》，③1982年5月4日全国人大常务委员会通过的《国家建设征用土地条例》第9—24条之规定。进一步完善农地征用的相关细节。1982年，国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，④1986年6月25日六届人大常委十六次会议通过的《土地管理法》第27、第31条之规定。第一次明确规定了征用土地的补偿费的具体内容，适当地提高了补偿标准并相应调整了农村剩余劳动力安置途径;1986年全国人大常务委员会第十六次会议制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度;在1990年国务院颁布了《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》之后，城市土地走上了有偿使用的道路。

随着我国市场化改革逐渐深入，调整土地管理制度的需要日渐迫切，为了适应这种变化，1998年九届人大常委会对土地征用制度做出了提高补偿标准、简化土地审批制度的调整，同时针对改革开放后耕地严重占用的情况，制定了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。⑤1998年8月29日九届人大常委四次会议修订后的《土地管理法》第47条之规定。此后，在2004年3月14日十届人大第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，我国从宪法高度明确了对农地征用给予补偿的制度。与此相适应，2004年8月《土地管理法》依据宪法做出了相应修改。

二、以制度经济学视角审视我国现行农地征用制度

制度经济学是把制度作为研究对象的一门经济学分支，着重研究制度与经济行为和经济发展的关系。制度经济学认为制度是用以规范和协调人在社会中行为的框架，良好的制度可以把阻碍合作形成的因素降到最低，即交易成本最低的制度就是好的制度。为满足这一要求，经济学家普遍认为良好的制度应该满足便于理解和执行、制定及实施成本低廉、所涉及的产权应明晰界定、能有效防止寻租和腐败、便于降低行政管理费用等，此外，符合社会价值取向也是良好制度不可或缺的要件。以制度经济学的视角看，不难发现无论从哪个方面来评价，中国现行的农地征用制度都极不合理，甚至已经背离了“良好制度”的设计方向。现行农地征用制度已经成为诸多社会经济问题产生的根源，不从制度本身加以改革，这些问题就不会从根本上得到解决。

1.现行农地征用制度法律规定含糊，增加了对制度的理解和执行难度

我国《宪法》和《土地管理法》都规定国家可以为了公共利益的需要依照法律征用土地，都强调土地征用的前提必须是“公共利益的需要”，然而问题在于现行法律、法规并没有明确界定属于“公共利益需要”的项目范围，如果根据《土地管理法实施条例》①1998年12月24日国务院第12次常务会议通过的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第23条之规定。对征地审批程序的规定间接推断认为:在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，属于为“公共利益”需要使用土地。但是在为实施城市规划分批次征用土地后，如何以“公共利益需要”的尺度来控制具体的建设项目又成了一道难题。更为严重的是，农地征用制度之间互相冲突。 《宪法》②2004年3月修正的《中华人民共和国宪法》第10条之规定。和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要方可征用土地，但《土地管理法》第四十三条又规定: “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这意味着所有涉及农村集体土地的建设用地，必须先行征地，将之转为国有土地才行，这与只能为“公共利益”征地的规定相矛盾。

2.现行农地征用制度维护和实施成本过高

从我国农地征用制度沿革不难发现，尽管几经调整，现行农地征用制度的主要内容与20世纪50年代的制度相比并无实质改变，其设计成本的确很低;但是20世纪50年代至今，我国的经济社会发生了巨大的变化，相对滞后的制度安排已不能反映利益关系的变化，导致制度的维护和实施成本增加，而且必将随着市场经济发展不断提升。现实生活中就征地问题长时间谈判造成的谈判成本、谈判破裂后征地单位借助法律强制征地、农户不断上访和法律诉讼，构成了征地过程中的巨大的交易费用。特别是较大的开发项目，征地的土地面积大，涉及农户数量较多，交易费用更高。中国社会科学院一份调查显示:从过重的农民负担到事关当代和子孙后代生存的土地问题，中国农民维权的重心已经出现重大变化。调查的主持者、社科院研究员于建嵘表示，农村土地纠纷正在成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题。其中在6万条 (次)的信息中，土地问题就占15 312条，占所有问题的25.5%，占涉及三农问题的68.7%。事实说明，尽管现行征地制度的设计成本低廉，但维护与实施成本极高，并且将随着社会经济的发展不断增加，导致农地征用制度整体交易成本高昂，最终将背离制度设计的初衷。

3.现行农村土地产权制度缺陷是农地征用制度的软肋

产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选择的权利［1］。一种明晰并富有效率的产权制度应该是所有权、占有权、使用权、收益权、处分权的统一。其中，所有权是产权的核心，其他各项权力最终从属于所有权。

对于农村土地的所有权，我国《宪法》③1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》第74条之规定。认为归集体所有;《民法通则》④1982年5月4日全国人大常务委员会通过的《国家建设征用土地条例》第3条之规定。界定为乡、村两级所有;《土地管理法》①1998年8月29日九届人大常委第四次会议修订后的《土地管理法》第10条之规定。则界定为乡、村或村内集体经济组织所有;而《农村土地承包法》②2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二节的相关规定。又界定为农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会承担发包任务。其中，乡村集体代表国家掌握土地的终极所有权，有权对土地进行处分。然而，现行法律不仅没有明确规定对“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，而缺失了对土地产权代表和执行主体的界限和地位的明示，导致“农民集体”与农民个人的利益关系模糊不清。事实上， “农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，仅仅是传统公有制理论在政治经济上的表述，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体，这就使人们对农村土地到底是谁的说不清楚。对农村的相关社会问卷调查显示，约三成的农民认为土地是国家的，压根就没有把土地看成是自己的或农民集体所有的。

可见，我国农户不是土地的所有者，只有使用经营权。然而现有的家庭承包经营权也是残缺的。我国的《农村土地承包法》并没有明确界定家庭土地承包权的性质。同时，《农村土地承包法》对农民的土地权利也作了诸多限制。比如，土地不能进行抵押，土地流转附加了条件，级差收益受到了限制等，这直接导致了农民的家庭承包权不完整、缺乏相应的法律保护。

所有权主体的虚设使得村民委员会往往充当农村土地的实际“所有权主体”，拥有经济和组织资源权，当乡村集体侵犯农户家庭承包权时，处于弱势地位的农户很难维护自身的正当权益。当前，我国农地利用中出现的承包期内频繁调整土地、行政手段干预土地流转、低价征用农地等问题，农地所有权主体虚置难辞其咎。此外，不完整的土地经营权以及所有权、处分权与占有权、经营权分离的产权制度都成为农地流转的体制性障碍。

4.产权模糊和极低的农地补偿标准是滋生寻租和腐败的制度根源

作为一种“在暴力方面具有比较优势”的组织，国家“处于界定和行使产权的地位”［2］。同时，由于产权的本质是排他性的权利，一旦国家成为产权交易的主体，管理者和所有者职能的重叠，寻租就必然发生。我国当前地方政府既是国土资源的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，在政治利益最大化和经济利益最大化双重目标的驱动下，依靠其在土地市场的垄断地位，凭借其行政征用的权力最大限度地攫取农地收益就成为地方政府的必然选择。而现行农地征用补偿制度中对补偿标准的不合理规定，则保证了这种选择成为现实。

我国《土地管理法》第47条所规定的征地补偿的思路和方法是新中国成立后，根据当时计划经济条件下生产资料分配及调拨方式形成的。这种具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，造成农地征用补偿标准极低。在尚未发育成熟的要素市场与已经完全放开的商品市场之间的关系尚未理顺的背景下，土地已经成为地方政府行政性配置的惟一实物要素。在“一级市场”上极低的农地征用补偿款与在“二级市场”上赚取的巨额价差，已经成为地方政府财政收入的主要来源。国务院研究中心课题组的调研数据表明，2007年，全国土地出让总价高达9 000亿元，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。在这样的利益驱动下，地方政府热衷征地，甚至违规违法占用农民耕地就不足为奇了。

当然，地方政府不是农地增值利益的惟一享用者。国务院研究中心的调研数据显示，当前在土地增值部分的收益分配中，地方政府占20%—30%;开发商则占40%—50%。以长三角为例，上海市社会科学院提供的数据表明，当地农地征用价格为37.5—45万元/公顷，农地出让价格为210—525万元/公顷 (一级市场)，农地市场价格为1 125—2 250万元/公顷 (二、三级市场)。由此可见，农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大约是农地市场价格的1/5。正如上海市某全国人大代表所说的:“从成本价到出让价之间所生成的土地增值巨额收益，大部分被中间商和地方政府所得”。在巨大利益的吸引下，开发商自然会不惜重金向握有实权的地方政府官员寻租，而一些地方政府官员也难免会滑向贪污腐败的泥潭。

5.现行农地征用制度不符合当前社会价值取向

人们普遍认为，在制度的议定过程中尽量听取多方意见，符合社会的共同道德理想和价值取向是提高制度同意程度、降低交易成本的有效办法。而在以“缩小城乡差距、共建和谐社会”为理想价值取向的当今，现行的农地征用制度基本上沿袭了20世纪50年代制度的精神实质，体现的是“重工业优先发展的赶超战略”的目标和“以城乡二元分割体制为基础、以农业积累支持工业和城市发展为目的”的价值取向;而以农业产值作为确定补偿费标准的不完全制度，则剥夺了农民的土地发展权，与当下“多予、少取”扶持“三农”的政策精神背道而驰。更为严重的是，农地征用补偿中所遵循的“部分人应当为全体人的利益牺牲”的原则本身就有违公平。在非革命时期，人们很难同意没收少数富人的财产用于建立国家的社会保障体系，因此这一原则从道德和价值层面上本身就很难让人接受，而当这一原则被用在改革中受益最少的农民身上时，就更凸显了其与社会公平原则的格格不入。

三、从完善制度入手，有效化解当前农地征用中的矛盾

分析表明，当前在农地征用过程中产生的各种矛盾都可以从不完善的制度上寻找到根源，而农地征用制度的修正和完善，不仅事关农地征用过程中各种矛盾的有效化解，更是我国“三农”政策落实的关键所在。

1.明确农地征用法律制度规定，严格划定公益性用地范围

现行农地征用制度对何谓“公益性用地”的规定含混不仅增加了制度操作的难度，更为各种侵犯农民利益的行为提供了借口和机会。因此，完善农地征用制度的首要任务就是要从法律层次明确规定土地征用权只能为公共利益的需要而行使，同时严格限定公益性用地范围。在此基础上完善具有可操作性的土地征用程序，严格界定土地征用的主体、客体、对象、条件、方式、适用范围、具体步骤等，约束公共权力，规范政府行为。按照逐步统一城乡建设用地政策的总体思路，结合国际经验和我国实际，笔者认为我国公益性用地范围应包括:(1)国家机关用地和军事设施用地。(2)基础设施用地，包括供水、供气、供热、供电、公共交通、环境卫生、道路、广场、绿地等城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。 (3)公益事业用地，包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构用地。(4)特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地。(5)享受特殊政策优惠的用地，如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略性意义的高新技术开发企业用地、经济适用房建设用地等。

2.从改革土地产权制度入手，实行土地农民所有，完善家庭承包经营权

农地产权制度的缺陷使得农民丧失了维护自身权利的有力武器，各种研究普遍表明:农地产权越明晰，越有利于农民自主经营，经济、社会效益越高;农地产权越模糊、虚置，农民土地权益越容易受到侵害，经济社会效益就越低下。当下部分学者主张修改相关法律，明确农村土地的产权主体是农民，从而达到强化农民对于承包经营耕地的财产权和处置权的目的。这种主张无疑是有道理的。然而考虑到我国的基本国情，通过法律规定农民的土地所有权比较困难，笔者比较赞同的做法是对现行农村土地集体所有制进行创新，将土地的农民集体所有明确界定为农民按股份共有制，农村集体经济的每个成员都有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送。同时，应该尽快制定相关的法律法规，对农民股权的法律地位给予明确认定，确认和保护农民拥有的土地股权。尽快出台扶持土地股份合作社发展的优惠政策条框，从财政、税收、补贴等多个方面给予扶持。除此之外，还应该在《物权法》等相关法律条款中，将农户承包权作为一种财产权利加以明确，对土地承包权的物权属性和流转合同的债权属性加以确立。

3.改革农地征用补偿制度，提高补偿标准，合理划分农地增值收益

现行农地征用补偿制度存在的两个主要问题是补偿费测算标准不合理导致的补偿费偏低和土地增值收益分配标准缺失。这两大问题直接导致农地征用过程中的寻租、腐败问题。为此，笔者认为，应从这两方面入手改革现行农地征用补偿制度。

首先，应依据农用地市场价格确定土地征用费的标准。我国现行以“耕地的常年产量”为补偿依据的做法不仅忽略土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的重要经济因素，更不能体现同一土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，在当前市场化高度发达的背景下，惟有以土地的市场价格为依据进行征地补偿，才能切实保护农民利益并不断完善我国的土地市场。按特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格形成土地的市场价格。我国国情使得农村土地不仅具有为农业生产服务的生产资料的功能，更具有对农民进行生存保障的社会保障和发展功能，农地市场价格的制定必须要充分体现这些功能。此外，除按市场价格给予农民补偿外，还应对因为土地被征用而导致的搬迁费用、为寻找新工作所付出的前期费用和原有农地中一些尚未折旧完毕的投资费用给予补偿。

其次，合理分配土地增值收益。现行以农业经营收入为参照制定补偿标准，只体现了对土地资源属性的补偿，实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会。这样的制度安排是不符合“十六大”关于各种生产要素按贡献参与分配原则的。农地是生产要素，其价格要根据市场供求关系决定。农民的土地承包经营权是产权，其价格要用盈利能力来决定。根据地租理论，土地因地理位置、国家规划、开发投资等因素而增值，其增值部分应作为级差地租归土地所有者和征地者共有。因此，农民有权参与分配土地的增值收益。更为实际的是，鉴于我国国情，集体土地对农民而言不仅承载着生产资料的功能，更是重要的生活保障资料。土地征用将产生集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民也会因此永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此土地补偿中应必须考虑这一现实国情，将土地增值收益更多地分配给失地农民。较为实际的做法是将土地出让金中的相当比例直接归入国家财政收入，由国家相关部门对此重新分配，将其中的一定比例作为土地征用专项基金。专项基金应该划拨到失地农民专用账户，用于承担失地农民养老保险、就业培训、教育等相关开支，保障其长远生计和利益，同时指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。

［1］Coadse，R.，Alchain，A.，North，D. 财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文集——当代经济学系列丛书［C］.刘守英等译，上海:上海人民出版社，2004.

［2］道格拉斯·C.诺斯.经济史中的结构与变迁(中文版)［M］.上海:上海三联书店，1991.

［3］许宏，周应恒.农地产权私有化与土地规模经营［J］. 云南财经大学学报，2009，(1).

［4］卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京:中国发展出版社，2003.