刍议食品安全问题与食品安全保障体系的构建

林银凤

(佛山科技学院，广东 佛山 528000)

刍议食品安全问题与食品安全保障体系的构建

林银凤

(佛山科技学院，广东 佛山 528000)

食品安全是关系国计民生的大事。随着社会的进步与发展，人们对食品安全给予了更多关注，在注重卫生的同时更要求食品安全性得到切实保障。我国目前食品安全存在诸多问题，文中针对食品安全存在的隐患，着眼于探讨构建食品安全保障体系。

食品安全;食品安全保障体系;构建

一、食品安全——一个全球性的难题

从最早的避免中毒、保护生命到后来的营养与卫生，再到如今的安全和健康及未来的有利于保持生态平衡和可持续发展，食品安全的理念在不断升级。一般认为，食品安全应该有两层含义:其一，狭义的安全概念是保证生命安全，维持健康;其二，广义的安全概念是持续提高人类的生活水平，保持长久的存在与发展。关于食品的安全性至今缺乏一个明确、统一的定义。1984年世界卫生组织(WHO)将食品安全性定义为:“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠、有益于健康并且适合人们消费的种种必要条件和措施”。其中把食品安全认为是食品卫生的同义语。1996年世界卫生组织将食品安全性定义更新为:“对食品按其原定义进行制作并食用时不会使消费者受害的一种担保。食品卫生则被解释为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段采取的一切条件和措施。在此把食品安全与食品卫生作为两个概念加以区分。新《食品安全法》的出台则应证了这种区别，彰显了“安全”相对于“卫生”对人类具有更为重要的意义。在社会经济日益发展的今天，由于食品的特殊功能与重要的经济地位，以及如“疯牛病”、“二恶英”、“三聚氰胺”等重大食品安全事件的频繁爆发，使加强食品安全、保障人类健康成为重大课题。人类为了更安全地生存与发展，除了要避免战争、战胜自然灾害外，更主要的是研究如何吃得放心与安全。从科学发展的一般规律分析，同其他学科一样，食品安全研究也是遵从于发现问题、认识问题、解决问题这一普遍原理，因此，食品安全主要研究包括安全评价研究与安全控制研究两大方面，即分析我国目前食品安全存在的问题，探讨构建食品安全的保障体系。

二、我国目前食品安全存在的问题

食品的安全性可归纳为七大类问题:营养失控、微生物致病、自然毒素、环境污染物、其他不确定的饮食风险、新科技发展给食品安全带来的挑战以及人为加入食物链有害化学物质。以下分别进行论述:

1.营养失控。营养失控或者营养不平衡就普及人群之多而言，在当代食品安全性问题中已居于社会之首，在食品相对丰富的现实中，因饮食结构失控导致的高血压、冠心病、糖尿病、癌症等慢性疾病显著增多，这说明食品供应量的充足不等于食品安全性的改善。

2.微生物致病。微生物因素所导致的食品腐败变质、微生物毒素及传染疾病，是多年来危害人类食品安全的顽疾，如果说前述营养不平衡在很大程度上是由个人行为决定的，那么微生物污染致病则始终是社会控制的重点。

3.自然毒素。自然产生的食品毒素是指食品本身成分中含有天然有毒有害物质，在人为特定条件下使食品中产生的某些有毒物质，也多被归为一类，如粮食、油料作物等在从收获到储存过程中受黄曲霉污染产生的黄曲霉素、食品高温油炸过程中产生的多环芳烃类，都是毒性的致癌物。

4.环境污染物。环境污染物，如无机污染物中的汞、镉、铅等重金属及一些放射性物质，有机污染物中的苯、多氯联苯等工业化合物以及多氯二恶英、多环芳烃等工业副产品进入食品领域。

5.其他不确定的饮食风险。不确定的饮食风险时有发生，如在食品加工、贮藏与包装过程中也极易造成食品安全问题。食品加工过程中使用的机械管道及包装材料，也有可能将有毒物质带入食品，如单体苯乙烯可从聚苯乙烯料包装进入食品，当采用陶瓷器皿盛放酸性食品时，其表面釉料中所含的铅、镉等能溶解出来，用荧光增白剂处理的纸作包装材料，纸上残留有毒的胺类化合物易污染食物。即使使用无污染的食品原料，加工的食品并不一定都是安全的，因为很多动物、植物与微生物体内存在着天然毒素，如蛋白抑制剂生物碱有毒蛋白肽等，其中有一些致癌物或可转变为致癌物。

6.新科技发展给食品安全带来的挑战。随着社会经济的发展与科技的进步，食品新技术与新资源的应用也给食品安全带来新的挑战。近十年来，以基因工程技术为代表的现代生物技术，已经在农业和食品领域显现出极大的生产潜力和市场潜力，丰厚的利润与高额的投资回报使现代生物技术的快速发展成为不可阻挡的趋势，但生物安全性问题也随之成为国际社会关注的焦点。用传统的毒理学实验方法和危险评价转基因食品的安全性存在诸多困难，就目前的研究结果来看，还不能确定转基因食品是否对人体健康产生潜在危害。

7.人为加入食物链有害化学物质。人为加入食物链的化学物质，包括农牧生产及食品加工过程中为保障生产、提高质量及安全性所使用的多种化合物，主要为农药、兽药、饲料添加剂及食品添加剂等都会造成食品污染，从而影响食品的安全性。在以上七大类影响食品安全的因素中，人为加入食物链有害化学物质，即食品摻假日益严重，曾一度因曝光而销声匿迹的三聚氰胺又卷土重来，严重损害了消费者的合法权益，也再次降低了大众对政府食品安全监管的信心。食品摻假是在食品中非法加入非同一种类或同一种类的劣质物质，该类物质仅评感官是不易鉴别的，需要借助仪器分析手段和有经验的人才能确定，如肉中摻入色素、面粉摻入滑石粉、辣酱中摻入苏丹红、牛奶中摻入三聚氰胺等。

三、食品安全保障体系的构建

接连发生的恶性食品安全事故引发了人们对食品安全的深切关注，也促使我们理性审视这一关系国家公共安全的问题。我国食品安全监管较发达国家而言，起步晚、问题多，造成食品安全问题屡禁不绝的重要原因在于缺乏完整的保障体系。在今后相当长的一段时间里，应当把从整体上建立我国食品安全保障体系作为食品安全工作的重点与战略目标。本文在探讨现行食品安全保障体系不足之处的基础上，对构建新的食品安全体系提出新的思考。

(一)现行食品安全保障体系的不足

首先，法律法规的不完善与监管意识的薄弱。《中华人民共和国食品安全法》已于2009年6月1日起正式施行，原有的《中华人民共和国食品卫生法》同时废止了，标志着食品领域的监管从“食品卫生”时代进入了“食品安全”时代。《中华人民共和国食品安全法》不仅是法律地位和法律名称的变化，更是监管理念、监管内容、监管模式、监管机制和监管责任的提升，然而令人遗憾的是，相对于立法的进步，政府的监管意识与民众的法律意识却相对落后，这无疑将在很大程度上削弱立法的效果。

其次，监管部门的缺失。我国对食品的监管，长期以来都是实行多头管理，一方面多个部门交叉执法，出现监管的混乱;另一方面则出现真空地段，“三不管”地带给不法分子以可乘之机。为克服政出多门的局面，国务院于2003年3月10日宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，希望通过这一新部门对食品安全监管起到协调作用。但由于部门协调、管理框架、职责划分等诸多因素，在短期内尚难以解决食品安全监管体制问题。

再次，食品安全标准与检测体系的不规范。我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共四级标准，其中国家标准和行业标准均有一千余项，而我国食品标准体系存在的主要问题是，各标准总体水平不高，重要标准缺失且各标准之间交叉、矛盾与重复现象严重。我国食品安全标准与发达国家相比仍然存在较大差距且与国际组织的标准接轨程度不高，从而导致我国食品安全即使达到了国家标准，在国际社会中的可信度仍然不足，这无疑严重影响了我国食品出口业务的发展。

最后，食品安全信息网络不通畅。目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布，因食品安全监管政出多门，现实中便出现了不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一信息的公布也会不一致，这不仅大大削弱了政府的公信力，更使得不明信息满天飞，造成公众不必要的恐慌。

(二)构建食品安全体系的新思考

1.以《食品安全法》为基础完善食品安全法律体系

《食品安全法》的颁布顺应了广大人民群众对食品安全的新要求，符合当前和今后我国食品安全的新情况，是保证食品安全、保障公众身体健康和生命安全的一部重要法律，也是加强食品安全监管、构建和谐社会的一项重要举措，具有重要的现实意义。

《食品安全法》较之以往的《食品卫生法》来说，无疑是一个创举，主要体现在以下几个方面:首先，以事前规范取代事后处罚。事前规范的管理模式是《食品安全法》的一大亮点。在过去的《食品卫生法》中只规定了一些相关的食品卫生标准，其食品卫生管理和检验的相关规范也只是针对生产过程而非产品本身，只要生产过程符合国家卫生标准，生产的产品是否安全在所不问，其为食品安全所提供的保障仅限于事故出现以后再对企业进行惩处以及对受害者进行补偿。正因如此，几乎所有的食品安全事件都是先由消费者或媒体先披露出来，监管部门总是慢一拍。这是典型的“亡羊补牢”式管理，事故已经发生了再进行治理，虽然可以在以后“不丢羊”或“少丢羊”，但已经失去的“羊”却再也无可挽回了。如果说《食品卫生法》更加关注食品外在的东西，即是否卫生干净，那么《食品安全法》规定的则是食品本身的潜在危害性。要想从根本上消除食品安全事故隐患，必须从食品本身入手，在有毒有害食品还未造成损害前着手进行规制，也就是《食品安全法》确定的“未雨绸缪”式规制。《食品安全法》第11条规定“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素进行监测。”第13条、第14条规定“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和无理性危害进行风险评估。”“通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织检验和食品安全风险评估。”食品风险评估机制与以往的事后处罚机制相比更具有前置性、主动性和有效性，转变了过去“事先许可、事后抽检、出了事故再处罚”的传统监管方式，大大降低了食品安全事故发生的可能性。其次，从分散规范到统一标准。食品安全标准“不标准”是食品安全事故频发的主要原因之一。没有统一明确的标准，人们就无法判断食品究竟是否安全，不安全食品就有机可乘，监管部门“你管你的，我管我的”，大大影响了执法的权威性和确定性，导致违法现象屡禁不止。在新的《食品安全法》中，标准的统一化、明确化无疑是一大进步。1995年制定的《食品卫生法》中没有对于制定统一食品安全标准的规定，国家标准、地方标准、企业标准林林总总。由于制定这些法规的部门各异，其确立的食品安全标准不免存在矛盾或交叉，同时也形成了一些监管的真空地带。因此，《食品安全法》第22条明确规定，“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。同时规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。”这样一来，标准得到了统一确定，食品的生产经营、监督检验就能有法可依，出现的食品安全问题也能依法得到妥善处理。再次，从补偿性赔偿到惩罚性赔偿。在食品安全问题的风波中，受到影响最大的无疑还是消费者。他们不具备预见食品潜在损害发生的专业知识，更没有约束生产、销售商的监管权力，却又恰恰是食品安全事故的直接受害者。目前中国法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏单独的惩罚性赔偿制度。也就是在确定具体赔偿数额时，按照被害人的实际损失来计算，也就是弥补损失式的赔偿制度。新出台的《食品安全法》特别规定了惩罚性赔偿制度，即“生产不符合食品安全标准的食品或销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这一规定强化了食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任，并加大了对违法行为的处罚力度，同时也更有力地维护了受害者的利益。另外，《食品安全法》中不但规定了生产者、销售者的法律责任，还规定了广告机构、食品监管检验部门、食品恒业协会、消费者协会或个人在虚假广告中违法向消费者推荐食品的，依法与食品生产经营者承担连带责任。这样一来，不但消费者的受偿更有保障，对这些以虚假广告欺骗消费者的组织和个人也起到了警示作用。①

2.以食品安全委员会为中心协调食品安全监管体系

面对三聚氰胺卷土重来，国务院根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，为贯彻落实食品安全法，切实加强对食品安全工作的领导，2010年2月6日决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。在食品安全日益成为社会重大事件、行政部门监管的公信力一再滑落于公众信任底线之下时，国务院食品安全委员会无疑受命于危难之时。国务院食品安全委员会的主要职责包括:分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作;提出食品安全监管的重大政策措施;督促落实食品安全监管责任。

3.以CAC标准为指导制定食品安全标准和检验检测体系

国际食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)是由联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)共同建立、以保障消费者的健康和确保食品贸易公平为宗旨的一个制定国际食品标准的政府间组织。自1961年第11届粮农组织大会和1963年第16届世界卫生大会分别通过了创建CAC的决议以来，已有173个成员国和1个成员国组织(欧盟)加入该组织，覆盖全球99%的人口。CAC是联合国粮农组织237种食品的检测标准和41个卫生安全标准，对158种农药、54种兽药、1005中添加剂和25种食品污染物进行了评估，共有八千个左右与食品相关的标准，包括农药、兽药残留物限量标准、各种污染物限量标准、品质检验标准、检测分析方法标准、取样技术设备标准等。CAC是一个独特的以科学为基础的国际食品标准化组织，以其所具有的高度科学性、权威性和协调性备受世界各国亲睐。我国应在CAC标准中选择适合我国国情的食品标准，通过参照遵循这些标准，将国内食品安全标准尽快与CAC标准接轨，大幅度提高我国食品安全水平。

4.以网络媒体为重点规范食品安全信息宣传与发布体系

信息公开不仅能向社会大众及时传达信息、满足公众知情权，特别是在各种不确定信息满天飞时，权威、客观的信息及时发布对消除公众不必要的恐慌显得更为重要，尤其是在通讯技术迅猛发展的当今社会。因此，尽快规范食品安全信息的宣传与发布是保证我国食品安全工作有序、顺利进行的必要条件。在互联网日益普及的今天，网络的便捷性能够及时实现国家对食品安全的动态监控，有利于政府部门及时作出并发布相关决策。通过网络运行体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。②

四、结语

“民以食为天”，食品安全是一项长期的、历史性的、战略性的任务。食品安全问题举国关注，世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全，纷纷加大监管力度。“关注食品安全这一世界性的问题，用科技和法制的手段对危害食品安全的因素实施有效监控、加大食品安全科技投入、建立健全国家食品与生物安全监测体系及其控制网络，是中国食品界在21世纪必须要做的工作。”③

[注 释]

①张晓璇 .解析食品安全法［J］.经营管理者，2009，(18):186.

②张永健，刘宁，杨建华.建立和完善我国食品安全保障体系研究［J］. 中国工业经济，2005，(2):19.

③玛丽恩·内斯特尔.食品政治［M］.北京:社会科学文献出版社，2004.63.

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1671－5136(2010)02－0044－04

2010－04－25

林银凤 (1974－)，女，广东梅洲人，佛山科技学院实验师、硕士。