当前我国群体性事件频发原因及对策分析

徐 娟

(武汉大学政治与公共管理学院,武汉 430072)

据中国社会科学院发布《2005年社会蓝皮书》数据显示,从1993到2003年我国“群体性事件”数量己由年1万起增加到6万起,参与人数也由年约73万增加到约307万。人们开始从官方途径了解“群体性事件”。2008年,贵州“瓮安事件”又作为分水岭,之后接连发生云南“孟连事件”、甘肃“陇南事件”、重庆出租车罢运事件等等,群体性事件进入高发期,反映社会转型期不同群体的利益博弈与诉求,社会维稳难度增大。“群体性事件”一词开始频繁进入人们视野并引起中央高度重视。早在2006年10月11日,中共十六届中央委员会第六次全体会议高票通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,要“坚持依法办事、按政策办事,发挥思想政治工作优势,积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件,维护群众利益和社会稳定”,首次把积极预防和妥善处置群体性事件写进中共重要文献。2009年5月22日,中央政治局会议通过,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对党政干部处置群体性、突发性事件失当,导致事态恶化并造成恶劣影响的要实行问责,显示中央制度维稳决心。可见,关于群体性事件的理性分析和妥善应对,对于构建社会和谐稳定、维护弱势群体权益、强化公权部门服务意识和服务职能具有重大的现实意义。笔者拟结合当下群体性事件现状及特点做原因、对策层面的有益探索。

1 群体性事件现状及特点分析

本文中所涉“群体性事件”,多属于人民内部矛盾,往往为经济利益纠纷、公权力使用不当等诸多社会矛盾引发,由特定群体或不特定多数人非法性、临时性、规模性聚集而形成的偶合群体,采取“作为”(如集体言语、肢体冲突、冲击拦截等“进攻性”积极行为)或“不作为”(如静坐、绝食、罢工、罢市等消极性行为)等群体性行为方式来表达诉求、维护利益,抑或发泄不满、制造影响,因而对社会稳定和社会秩序造成重大负面影响的各类事件。2008年以来,群体性事件呈多发上升态势,规模从几十人到上万人不等,诉求对象多为政府机关或是企业团体。笔者尝试从性质角度对其归类:一为社会维权事件,如江西铜鼓林农维权事件、云南孟连事件、重庆出租车罢运事件等,事件往往为权益冲突引发,并成为群体性事件的主要部分,因应性色彩浓厚,群体行为多为被动反应;二是社会泄愤事件,如贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、湖北石首事件,事件多为民间纠纷引发,以发泄为主,反映社会不良情绪长期积累和政府调控行为失效;三是兼具社会维权和泄愤性质的社会骚乱,多由经济纠纷引发,逐渐发展为暴力色彩浓厚、涉及无辜组织和对象的打砸抢烧事件,如湖南湘西的吉首事件等。比较上述群体性事件的异同及社会影响,笔者发现其整体上呈现一般性特点:

(1)行为动机多偶发性,政治权利诉求不明显。上述群体性事件多为维护自身权益或解决纠纷矛盾引起,并非刻意寻求社会对立;行为主体为利益关联者主导、大量无关群众受“义愤”、盲从等群体心理意识影响而参与的偶合性群体;事态失控或暴力化倾向发展过程中少见有政治利益诉求,须谨慎从政治角度对其进行定义。

(2)行为方式上组织化程度较低,行为中后期暴力倾向明显。客观地讲,重庆出租车罢运、川渝教师罢课等事件中体现的维权性质类群体行为,纪律性较强,组织化程度也相对较高,事发初较少有暴力倾向。多数群体性事件往往是在事态得不到有效解决、抱着扩大影响引起重视的心理开始采取暴力手段且失控并伴随有违法犯罪行为,暴露出来的则是纪律性差、组织化程度低、行为手段暴力化发展等特点。

(3)群体性事件发展后果呈负面激励效应,舆论关注度高且评价态度暧昧。群体性事件发展的“非良性”态势正在形成:多数事件系行政权滥用造成,为群体性事件提供合理性基础——大量无关群众参与,激化事态发展,引起高层重视,问题解决——客观上鼓励民众采取群体性行为解决类似问题的冲动。笔者结合不同事件背景下的网络民意展开调查发现,关于群体性事件的社会舆论态度正呈现两面性:一方面存在大量批评否定某些群体性事件行为失控以致伤害无辜,导致社会失序的理性声音;另一方面又多对官员腐败和弱势群体救济途径缺失背景下的群体性事件持理解甚至支持态度。

2 群体性事件频发原因探究

2.1 公民权利意识觉醒与体制内维权机制不畅的矛盾是群体性事件频发的结构性原因

众所周知,国外也有同类事件发生且规模更大,但表现出来的更多是有序、开放和自制,大多数群体性事件都是基于法律框架内理性进行。如美国发动伊拉克战争导致国内数百万人上街示威反战,政府和警察对此不加干涉;2009年4月英国伦敦G20峰会引发数万人抗议示威,秩序井然;法国人动辄举行声势浩大的罢工游行,多数时期是与警察和平相处、蔚然成观等……而中国的群体性事件无论从爆发频率、性质还是组织纪律性或是后果上都与前者有所区别。主要从两方面分析:其一,我国改革开放以来的政治体制改革推动了公民社会进步,促使公民权利意识觉醒。架构公民社会的两大基础是权利和义务。政治层面的改革之于公民社会的伟大意义,便在于破除对“义务性公民”的传统认识束缚,重新建构权利为本的现代公民理念。而当这种公民权利意识遭遇现实困境时,渴望通过某种途径作出利益诉求便成为本能之举。如川渝教师罢课以及发生在重庆、湖北荆州、海南三亚、甘肃兰州、云南大理、广东汕头等地的一连串客运车辆罢运事件,都是这种权利诉求的表现形式。值得注意的是,政治层面的改革也放松了社会管控,这为群体性事件的发生提供了条件。其二,体制内权利诉求机制不畅衍生街头运动等体制外维权方式。体制内权利诉求机制不畅主要表现在:(1)诉求渠道不畅,具体表现为“上传下达”的沟通协商渠道失灵、法律和上访等救济渠道受阻等;(2)诉求平台建设滞后,缺乏良性的公民组织或社会团体为代表进行公平的利益博弈;(3)诉求媒介选择性“失声”,基于言论自由的利益表达功能失调,尤其是社会底层少有代言;(4)诉求效果不佳,甚至遭受粗暴处理。显然,上述两者呈现出一种权利觉醒和保障制度缺失的结构性矛盾。由此分析,也就比较容易理解当下中国群体性事件频发的原因和特点了。

2.2 经济体制改革持续深入与政治体制改革滞后的矛盾是群体性事件频发的根本原因

有学者从“权金化”、行政权滥用等角度归纳群体性事件发生的根本原因,笔者持谨慎态度。确切地讲,这只是市场经济体制改革中政治体制改革滞后的必然结果,往往成为群体性事件的诱因而非根本原因,通常起到积累社会不良情绪、激化社会矛盾的作用。改革开放三十年以来,中国经济发展不仅成果显著,而且伴随经济体制改革的持续深入也面临诸多问题。比如怎样处理公平与效率关系的问题,其中协调好利益分配,缩小贫富差距是关键。当前中国基尼系数远超0.4的国际警戒线而逼近0.5大关,社会贫富差距拉大,社会心理失衡,这为群体性事件发生提供了土壤;再如怎样解决市场经济失序和行为失范的问题。用非市场化手段处理经济问题,加之市场经济发展过程中法制不彰、公权行为失范,严重侵害群众的切身利益,这成为群体性事件频发的导火线;又如解决事关群众切身利益的民生问题,等等。可见,上述问题的解决客观上都要求落实公民权利,完善公权力服务职能,规范行政权的运作,同步推进政治体制改革。然而现实的情况是,基层民主政治制度落实乏力;公权重在“揽权增收”而服务性质不彰;行政权存在滥用现象,甚者与资本结合,或与民争利或“腐败扰民”以致公信力丧失等。显然,正是基于经济体制改革中的深层次问题,政治体制改革的滞后往往会扩大矛盾,导致群体性事件频发。

2.3 公权部门主观认识偏差或操作失误是导致群体性事件频发的技术性因素

应该注意到,公权部门在事态初期的态度以及处理方式与最终群体性事件的发生、升级、恶化有很大关系。很多群体性事件还在酝酿时期,主要参与者其实希望政府能及时出面妥善处理,而并非刻意寻求事端、对抗政府。然而事后分析,在处理社会纠纷的黄金时段内,很多事件都没有得到公权部门的高度重视和理性对待。如关于事件的认识:事前不重视,作一般纠纷处理或视作“找茬生事”;事中错误定性,以为敌我矛盾;事后政治化看待,思维僵化。再如处理事件的方式和特点:临事慌乱、处置草率;信息公开不及时,应对网媒失策;滥用警力,等等。这直接导致事态升级,衍变成群体性事件并造成恶劣影响。典型的如湖北石首群体性事件,起因为一起非正常死亡案,在长达80个小时内,官方处置失策、应对无力,丧失了最宝贵的平息事态的黄金时间,导致事态恶化升级,最终酿成数万群众围观起哄、围堵道路事件。究其背后,反映的是执政者高高在上的惯性思维、地方政府社会控制能力的低下以及对群众权利的漠视。显然,公权部门主观认识偏差或操作失误不单单可作为一种技术性因素理解,其实也反映出为政者的品格和德行。

3 群体性事件频发对策思考

为政者应对群体性事件要有系统思维,应认识到“冰冻三尺非一日之寒”的道理,要注重从经济、政治、文化和社会建设的角度采取综合治理措施,这是积极防控群体性事件的重要路径。笔者拟着重从思想认识、制度构建和机制保障方面作对策思考。

3.1 摆正思想,提高认识,加强重视是积极应对群体性事件的政治保证

一是要摆正思想,端正态度,树立正确的权力观、地位观和利益观。李世民常谓“水能载舟,亦能覆舟”当为后世警醒。为政者要心系百姓。毛泽东同志曾将中国共产党的群众路线高度概括为“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来到群众中去”,科学揭示出无产阶级政党权力的来源和性质。江泽民同志也在总结党史的基础上指出:“我们党所以赢得人民的拥护,是因为我们党在革命、建设、改革的各个历史时期,总是代表着中国先进生产力的发展要求,代表着中国先进文化的前进方向,代表着中国最广大人民的根本利益,……”,强调要执政为民、立党为公。在此基础上,胡锦涛同志提出,“权要为民所用、情要为民所系、利要为民所谋”,要求广大党员干部应该秉持正确的权力观、地位观和利益观。可见,公权部门要秉承此理念处理人民内部矛盾,在遭遇群体性事件时,要善于换位思考,多从自身寻找原因,切不可草率处置、制造对立。

二是要提高认识,加强重视,敢于直面政府部门自身问题。为政者要加强政治学习,提高认识水平和执政能力。要认识到群体性事件背后的公民权利意识和公民社会构建的重要意义;对群体性事件要科学定性、合理评价,避免激化矛盾,鼓励和支持群众通过合法途径和手段维护正当权利;要高度重视群体性事件成因,群体性事件的背后,往往隐藏着社会矛盾和公权失范的因素,为政者要追根溯源,狠抓党风廉政建设;要树立“功夫在平时”理念,平时就要注意化解和疏导社会矛盾;要重视公信力建设并纳入日常实践。笔者研究发现,为政者的廉洁自律和人格魅力在古今中外诸多群体性事件的有效解决中往往发挥着“润滑剂”的作用。

3.2 制度构建是积极防控群体性事件的根本举措

著名人类学家Mary Douglas曾指出,制度具有“人”的特点,理性包容的制度能够化解矛盾、解决冲突。英美等民主法治国家,因为有对社会矛盾宣泄的合理制度设计,所以大多数群体性事件都能在法制框架内解决,这为中国式群体性事件的防控提供了重要思路。

(1)建立舆情“晴雨表”制度。目的是了解民生民情和社会矛盾焦点,为公权部门及时疏导社会情绪和科学决策提供依据。可考虑在信访办基础上设置相关舆情汇集分析和处置机构,要求提高级别,保障经费编制,直属党政一把手直接领导,避免中间环节干扰信息的客观传递。同时,可从以下路径发挥“晴雨表”制度和舆情机构功能:①信访:要建立专门档案“一事一议”,协调相关部门解决并要求负责人签字,对解决情况要有调查反馈记录并存档,定期上报;②网媒反馈:注重从互联网和电视、报刊等传媒中搜集民生舆情信息,对社会关注焦点和重大民生民情信息要及时核实,汇总上报;③定期或不定期走访:其意义在于搜集相关部门工作落实情况、工作作风、工作效果以及民生舆情的第一手信息,最直接往往也最有效,可考虑接受群众报名安排走访;④调研:可依托高校等相关研究机构或独立开展社会调研,形成关于公共政策落实、党风廉政建设、个人和社会统筹协调发展等问题的科学报告;等。舆情部门要及时将信息反馈给相关职能部门,并履行好协调监督职责;要有信息上报制度,定期或不定期将重大舆情、民生信息和部门处置效果信息等报告给党政一把手。

(2)建立民主互动的交流协商和群众利益维护制度。其作用相当于“减压阀”,重在事前预防和事中协调,及时疏导和化解矛盾。为政者要善于从信息发布、官媒互动、公民诉求平台、利益平等协商等角度构建相关制度。要求:首先要建立及时、公开、全面、客观的信息发布体系并纳入日常实践。除非涉及个人隐私和国家安全,大多数公共政策和公权行为信息都应该及时准确公开发布,此举有助于澄清社会谣言、树立政府公信。其次要构建官媒良性互动关系,要从满足群众知情权、发挥传媒舆论监督权的高度来重视民意,善待媒体;鼓励引导媒体以客观报道为政府提供资讯,为弱势群体代言。再者要建设完善公民权利诉求平台。代表特定群体展开公平的利益博弈的公民组织,被视为公民社会成熟的标志。对此,政府部门要持理性、包容态度;要落实和发挥基层民主组织机构的作用,保障公民权利及其诉求平台的正当性。此外,最为重要的是,要建立利益协商和公平分配机制。平等协商在于满足群众的利益诉求,公平分配在于维护社会公平,保障群众权利。重庆出租车罢运事件发生后,市委书记薄熙来邀请出租车司机和市民代表交流、座谈,听取了出租车行业的诉求和市民代表的意见,座谈在当地电视台、电台和新闻网站进行全程直播。这种处理问题的思路值得我们探索。

(3)相关法律制度的健全和落实。首先,社会不满情绪要有制度性渠道释放。以1999年美国轰炸中国驻南大使馆为例,学生要游行抗议,政府要考虑国际关系和社会稳定拦着,势必会爆发事端,最后的结果是政府背骂名,学生照样上街,法律丢了威严。1989年《集会游行示威法》颁布至今,作用似乎并不明显。现实生活中,公安部门对公民提出的游行示威申请,总会寻找各种借口驳回。而一旦体制内渠道不能解决问题,体制外渠道自然会纳入选择。笔者对2009年3月21日发生在美国首都华盛顿的反战游行示威作了分析,活动有这样几个特点:①活动正当,旨在反战;②活动有一定规模,华盛顿有数千人,全国其他洲约1万人参加游行:③活动组织纪律性较强;④活动所指明确,主要是国防部和军火商;⑤政府态度包容,警察行为严格控制在法制内。这启示我们,对群众活动不要怕,要主动将其控制在合法范围内进行,这不仅能展示执政者的开明,更能体现出权力对法律的尊重。其次,政府部门要提高法律制度的执行力。《中华人民共和国突发事件应对法》为政府部门处理非常事态提供了依据和借鉴,但颁布至今两载,仍有地方政府视之形同虚设,维护法律权威不力。

3.3 保障机制的落实是积极应对群体性事件的关键

(1)贯彻落实民主政治制度,尤其是各类基层民主制度。从公民政治权利建设来培育公民意识和公民社会的成熟,是构建社会和谐、协调人民内部矛盾的根本保证。通过增加群众在官员选拔任免、政绩考核中的话语权和权重,有助于党政干部真正树立公仆意识。2008年以来一系列群体性事件背后,都有地方权力与资本结合的“腐败扰民”影子,或是“唯上不唯下”、“官本位”思想严重,某些党政干部对群众呼声麻木不仁,对群众疾苦不闻不问。究其背后,根本原因是公民政治权利落实乏力,权力失去了监督。当下群体性事件虽多为维权诉求,尚未涉及到政治利益,但政府在解决思路上应有政治考量,为政者应有政治气量和眼光,要大胆深化政治体制改革,推动依法执政,完善落实宪法赋予公民的权利和自由。广大党员干部也要廉洁自律,主动接受人民监督。这对于塑造公权部门的阳光形象、培养政府公信和密切党群关系具有重大意义,也是构建社会和谐、前瞻性应对群体性事件的根本保证。

(2)贯彻落实党政干部问责制度。事后问责在于增强党政干部的责任心,倒逼其事前履行职责,及时疏导矛盾和防控群体性事件。2009年7月,湖北省石首市委书记钟鸣、市委常委唐敦武因处置“石首事件”不力被免职。其实早在2003年非典危机,前北京市市长孟学农即因处置疫情不力被问责免职,并由此掀起一场席卷中国官场的问责风暴。值得我们关注的是,其中不乏有官员复出、担任要职。显然,干部问责要走向制度化和规范化。最近,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,将“对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的”党政干部纳入问责范围,并对问责官员复出作了制度性规定。笔者对此深表支持,但对官员复出持谨慎态度。显然,这种问责虽一定程度上保障了问责的形式,但威慑力不够。而问责一旦流于形式,通常会有两种结果:一是降低官员责任心,二是削弱政府公信力。笔者认为,应同时将群众意见纳为官员复出的考核依据。中央对此应有制度设计。

(3)维护法律权威,严惩不法犯罪。需要注意的是,诸多群体性事件的参与者并非直接相关人,因对体制内现状不满而导致矛盾积累,情绪失控。树立法律权威、严惩违法犯罪的意义在于重塑社会信心,增强人民政权的合法性基础,培养公民的法律意识。政府部门要带头遵守宪法和法律,维护法律权威;要依法行政,积极履行法律赋予的职责;要加大法律打击力度,严惩官吏腐败和违法乱纪行为;要严厉打击刑事犯罪,维护社会治安。“群众利益无小事”,公权部门要在职权范围内集中处理一批群众关心的大事、要事,并使之常态化。最近,重庆市委书记薄熙来在重庆掀起“打黑风暴”,剑锋直指黑恶势力保护伞,触及根本,这让群众看到了信心,看到了希望,舆论反响热烈,可谓群情振奋。这说明,人心大有可为。可见,法律制度的贯彻和落实是维护社会公平、解决社会矛盾的根本保障。

[1]毛泽东.毛泽东选集[M].北京:人民出版社,1991.

[2]江泽民.江泽民文选[M].北京:人民出版社,2006.

[3]李 文,赵自勇,胡 澎.东亚社会运动[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

[4]Mary Doug las,1987,H ow Instit utions Think.London:Routledge&Kegan Pau l London.