杭州市村规民约的特点、问题与对策

杭州市司法局课题组

(杭州市司法局,浙江 杭州 310006)

杭州市村规民约的特点、问题与对策

杭州市司法局课题组

(杭州市司法局,浙江 杭州 310006)

在城乡变迁的背景下,村规民约在适用主体、作用领域、价值取向、约束手段上都呈现出新的特点,但也存在着角色和功能不清、没有充分体现村民集体意志、形式和内容缺乏规范性、权威性不高、滥用“多数人同意”原则、缺少合法性审查的有效机制等问题。要依法明确村规民约的地位、效力和作用范围,严格村规民约的制定和实施程序,完善村规民约的备案、修改和审查核准机制,依法对村民自治的范围予以合理限定,这样村规民约才能真正实现其制度设计的初衷,成为基层民主治理的成功实践。

村规民约;实证研究;特点;问题;对策

改革开放以来,随着杭州社会经济结构的快速调整,社会结构也逐渐出现了从城乡二元到城乡统筹、从区域分割到区域融合、从社会阶层固化到社会流动与社会整合的变迁趋势。特别是 1998年杭州市委、市政府实施《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》后,杭州市大规模的城乡变迁加速启动,城乡居民在人口结构、就业模式、社会福利制度等方面已经发生了历史性的重大变革。[1]我们按照杭州乡村经济社会发展水平的不同收集了 600余份村规民约样本进行分析解读,并组织了村民、乡村干部等人员参加的座谈会,开展相应的实地调研,力求对杭州市城乡变迁中的村规民约的特征、存在问题、完善对策进行初步研究,以期为进一步推进和完善杭州市乡村的民主自治、丰富法治杭州建设的基层实践提供参考。

一、杭州市城乡变迁中村规民约的基本特点

(一)在适用主体上,不限于村,也包括了部分撤村建居后的居民社区

近年来杭州市持续的撤村建居使得村规民约的适用主体产生了深刻影响,扩大了村规民约的适用主体范围,悄悄改变着“村规民约”的内涵和外延。一方面,仍保留原有建制的“村”即传统意义上的村,依然是村规民约的主要适用主体;另一方面,已经撤村建居的“居”,也多数沿袭了原村规民约的主体内容,并继续发挥“村规民约”的作用和影响。调查中发现,不少撤村建居社区的照明、绿化、公共卫生等仍然没有纳入到城市统一管理之中;而村集体原有的集体资产所有权和经营管理权由居委会接收以后,原村集体成员仍然享有分红、养老保险等福利待遇。在这些方面,撤村建居的社区与传统城市社区存在很大的不同,撤村建居后的居委会自治公约仍然保留着传统村规民约行为规范、利益分配等各项功能。

(二)在作用领域上,主要集中于集体财产分配、社会福利分配等法律法规和政策的空白地带

随着公共治理的不断完善,村规民约的许多社会功能逐渐被分解,村规民约的作用领域开始从综合性领域收缩到国家法律、法规、相关政策缺少明确规定或不便于规定的事项。就目前而言,村规民约作用领域相对集中在以下几个方面:一是集体资产分配领域。随着集体经济发展与村民权利意识与法律意识的增强,如何对集体经济利益进行合理分配成为村民关注的焦点,而如何确定成员身份、如何进行合理分配、“居嫁农”、“农嫁居”等问题等又成为焦点中的焦点。二是社会福利分配领域。如社会养老福利问题、医疗福利分配问题等,主要涉及社会福利分配的对象、分配原则、分配方式、分配管理等方面,分散于各村规民约之中。三是计划生育领域。在微观层面上,计划生育的执行还主要依靠于乡村或乡村干部,国家权力并不能完全加以支配。因此,部分村根据计划生育要求,分别制定了相应的单约性村规民约。

(三)在价值取向上,由强调义务为主向出现一些权利本位的萌芽过渡

现时期的村规民约除承袭了原来村规民约规定的社会公共义务外,还增加了对村民授权性规范,赋予村民在村民自治中的自治权,显示出村规民约从义务本位向权利本位过渡的萌芽。例如,《千岛湖镇进贤村村规民约》第二章中第十一条规定:村民对村民委员会和村民委员会组成人员,有提出批评和建议的权利,对于村民委员会和村民委员会组成人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。由于村民委员会和村民委员会组成人员侵犯村民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。

(四)在约束手段上,由处罚主导方式转向以教育告诫为主、处罚方式为辅

杭州市的村规民约大都将民主式协商、“一事一议”制度作为村规民约实际执行的重要依据,改变了原有家长式的执行模式。例如《西兴街道星民村村规民约》第二十二条规定:“凡违反本村村规民约要进行处理的,必须在调查核实后,经村民委员会 (或村民代表大会)集体讨论、决定,不得擅自处理。”

与此相对应的是,约束手段也由原有的以处罚为主导的刚性手段向以教育、告诫为主、以处罚为辅的柔性手段转变。村民如果违反村规民约,由村委会按照有关制度进行批评教育,直至作出处罚。处罚方式主要以经济制裁为主。在一些集体经济比较发达的社区,更以取消分红或各种福利等作为维护村规民约的重要手段。

二、当前村规民约中存在的主要问题

(一)村规民约在乡村自治中的角色和功能不清

现行国家法律法规没有对村规民约的性质、效力和地位从正面予以明确规定。在我国的农村建设和基层民主自治进程中,对村规民约究竟扮演什么样的角色、发挥怎样的功能缺乏一个统一的、公认的界定。涉及村规民约的法律仅有《村民委员会组织法》第 20条,且规定得非常简略:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。对于村规民约应该在哪些范围、什么情形下发挥效力没有原则性规定,也没有为村规民约侵犯村民合法权益提供法律救济的手段。

(二)村规民约的制定没有充分体现村民集体意志

《村民委员会组织法》规定制定和修改村规民约的主体是村民会议。实际调查发现,村规民约的制定并非一个独立的过程,村规民约的内容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自觉反映。常见的制定村规民约的基本程序为:镇民政部门向各村镇提供统一的“村规民约范本”,由各村在范本的基础上进行适当的修改,然后经村民会议通过后施行。这种由上级部门主持的章程制定过程,基层政府的有关部门具有绝对的影响力。村民与干部之间存在的信息不对称,使基层政府和村级组织极容易操纵和控制这种“合约”过程。[2]而通过我们与各村村支书、主任的座谈中也了解到,各村的村规民约“从来没有通不过的”。不少村子在制定村规民约以及决定村重大事项时采用各家各户签字同意的方式。后签字的村民往往能够看到之前村民的意见情况,从而影响其决策;而村干部则可以利用这种心态来促使或反对某一全村决议的形成。[3]在这种方式产生的村规民约中,村民更多的是作为被约束的对象而非制定主体的角色,自然缺乏对村规民约主动遵守的意愿。

另一个突出问题是村民会议这个法定的村规民约制定机构在现实中容易被村民代表会议或基层农村党组织所取代。村党委在包括制定村规民约在内的一切村级事务的处置上占据主导地位。有些村规民约如余杭区仁和镇 SL村的村规民约中甚至明确规定“上述已经村民代表和全体党员通过实行,请全体村民自觉遵守”的条款。

(三)村规民约的形式和内容缺乏规范性

地域、经济社会发展水平以及民俗传统等方面的差异,无疑使得农村的情况千差万别,其村规民约也会有所不同。但是,如果村规民约的功能基本相似,则形式和内容上的大体趋同具有必然性。调研发现,在形式上既有综合性村规民约,也有大量的单约性村规民约。村委会在决定与经济利益分配的重大事项时往往倾向于绕过村规民约,以“一事一议”或交由村民小组自行处理等形式解决,容易导致对村民合法权益的侵害,容易出现“为我所用”、“避重就轻”、“灵活有余、规范不足”的情况。

(四)村规民约的权威性不高

基层社会正沿着民主与法制的方向向前发展,出现民间的礼法秩序与国家的法治秩序协同的趋势。随着全市农村 20多年普法宣传教育的深入开展、村民法律知识的丰富以及现代社会信息获取渠道的日益多元化,村民尤其是城郊村民越来越多地融入到现代城市文明之中,倾向于主动按照国家法律、法规、政策的要求来规范自己的行为;同时对村规民约的文本质量、规范内容等都提出了更高的要求。一方面,村民现在对一般性的公共秩序性规范和道德规范都会主动遵守,而对于违反了村规民约的行为一般也都由行政机关按照相关法律法规进行处罚,村规民约中的许多规定地位相当尴尬。

(五)“多数人同意”原则被滥用致使少数村民利益容易被侵害

在村规民约的制定和实施中,“村民多数决”成为这种朴素民主观念下的一项基本原则和制度。但这一原则被普遍应用于户口迁入、经济利益分配等村庄治理的各个方面,在涉及到自身利益情况下,多数人暴政的危险被叠加放大。对村民财产权的侵害主要有两个方面:一是对村民违反村规民约予以惩罚性的规定[4];二是对居民户口人员、出嫁女等人员在村福利待遇享受、村集体经济分红等方面的歧视性规定。“多数人同意”原则的滥用也使得村规民约实施的随意性大为增加,宗派、家族势力等人治因素凸显。[5]

(六)村规民约缺少合法性审查的有效机制

随着杭州市农村社会经济的发展、农村城市化进程的推进,村开始掌握大量的可支配资金,村所承担的经济分配功能凸显。村规民约作为村民自治的集中体现,其触及“合法性红线”的几率大为增加,传统的村规民约监督审查机制弊端日益显现,表现在:第一,《村民委员会组织法》对如何撤消违法的村民自治章程和村规民约、如何补救因为实施违法的村民自治章程和村规民约而给村民的合法权益造成的损害等,均无明确规定,造成立法漏洞;第二,即便是对于村规民约的备案,乡镇政府执行得也并不严格。调研发现,不少镇政府只是要求各村在村委换届时应当对村规民约内容进行审核并报镇政府备案。而事实上很多村都在不定期制定新的规范性制度,这些制度并没有冠以“村规民约”的名称,事实却应当属于村规民约的范畴。

三、新形势下村规民约的完善和发展

(一)依法明确村规民约的地位、效力和作用范围

《村民委员会组织法》第 20条仅规定“村规民约不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触”,太过简单。理想的状态是国家在适当的时候,以适当的形式明确村规民约的法律地位,在法律层面规范村规民约,借助国家的强制力保障农村优良的传统文化习俗,促进农村精神文明、政治文明、社会文明更好的发展,为社会主义新农村建设奠定良好的意识形态基础。就杭州经济社会发展的现实而言,在全国性相关法规没有出台前,率先出台相关的地方条例来规范村规民约,值得尝试。可以组织司法、民政、农办等部门力量,就进行地方立法调研论证。

就村规民约的作用范围和空间来说,笔者认为,由于农村事务的广泛性、民族性、地域性、时段性等特点的影响,国家法律、法规难以针对每种情况进行具体规定,只能对其相关内容与环节进行规定,细节部分需要村规民约予以补充。村规民约调整的领域多为现行法律法规政策触角难以触及的细部行为,多数情况下可以看作是对各项国家政策结合本村具体情况而制定的实施细则。因此,在制定国家法律、法规、政策时应当注意给村规民约预留其发挥作用的空间。另外,司法实践应当合理尊重村规民约作为“习惯法”的地位和效力。在法定的自由裁量的空间里,如果存在村规民约,而村规民约的规定并不与现行法律法规相冲突的情况下,可以将之作为裁量的依据;同时,如果村民之间纠纷的性质、类别属于村规民约规定的范围,在法律没有相应规定或规定较为原则时,应当鼓励村民小组、村委会在不违反法律的基本原则和精神的前提下,尽量依照村规民约等民间法解决纠纷。

(二)严格村规民约的制定和实施程序

《村民委员会组织法》规定村民会议是制定和修改村规民约的唯一主体。但在现实操作中,因为召集村民会议具有难度,很多村倾向于以村民代表大会或者村党支部会议的形式来取代村民会议,制定和修改村规民约。部分村庄采取的由村民代表或者党员征求其他村民书面意见的方式也存在不妥,直接以村民代表大会的形式取代村民会议的做法是不合适也不合法的。所以,必须按照《村民委员会组织法》的规定,严格按照法定程序制定和修改村规民约。以确保村规民约的权威性和执行力。考虑到目前农民流动性较强,如果召集村民大会确实有难度,而村规民约的制定和修改又比较急迫时,可以参照村委会及各级人民代表大会代表选举的做法,由缺席村民的家人或朋友对其意见代为表述;在村民会议对本村重要事项进行表决时也需要严格贯彻无记名投票的方式,避免出现对投票过程和结果的操纵。

(三)完善村规民约的备案、修改和审查核准机制

改进村规民约的备案制度,健全村规民约的审查监督机制,避免村规民约出现违背法律规定的内容。《村民委员会组织法》中规定村规民约应当报乡镇人民政府备案,并没有赋予有关机关对其合法性予以审查的义务。在该法律未作修改和完善之前,杭州可以先行一步,充分利用律师、法学专家的专业优势,建立全市性的村规民约合法性审查体系,提高村民公约的立法水平,并在一定时间段内完成全市的村规民约的修改更新工作。从课题组调研得到的情况来看,那些聘请了法律顾问的村组织所制定的村规民约的合法性、规范性明显要好于没有聘请法律顾问的村庄,并有效防止了因村规民约内容违法等问题而引发的村民上访、诉讼等内部纠纷。因此,政府可考虑给予一定补贴等方式鼓励有条件的村庄建立和完善村规民约的内部审查核准机制。同时,政府也可以积极探索其他方式,例如委托第三方机构对村规民约合法性进行审查等。

(四)依法对村民自治的范围予以合理限定

对村民基本权利的侵害主要是集中在对集体福利享受和利益分配上,而“多数决”则是成为侵害行为最常见的形式。为防止这种侵害的发生,首先需要对村民自治的范围予以明确,避免形成村民自治的“土围子”。[6]具体而言,第一,对集体利益的分配可以视为村公共事务的内容,属于村民自治的范畴;但其同样是对全体村民共同财产的一种分配,应当遵循民法关于财产权处置的基本原则,不能牺牲部分财产共同所有人利益;第二,对村民或者集体经济合作社“社员”资格的确认同样也不适合采用“多数决原则”。虽然从法理上考虑社会或经济共同体应当可以通过多数成员同意的方式来赋予或者剥夺某一成员资格,但是在我国严厉的户籍管理制度之下,这种与生产资料和经济红利相联系的村民或社员资格甚至可以与生存权相对应。另外,对少数村民基本利益的侵害,要积极探索公民权利的司法救济途径特别是要积极探索易于为农村传统观念接受的司法救济新途径予以维权。

[注 释 ]

[1]邵德兴 .杭州特色与经验——纪念改革开放 30周年 (社会卷)[M].杭州出版社,2008.220.

[2]于建嵘 .失范的契约——对一示范性村民自治章程的解读[J].中国农村观察,2001,(1):61-69.

[3]后来这种签字同意的方式被进行了一定程度的改进,村规民约要求村干部应当按照门牌号的顺序来进行意见统计;但每个村民的意见相对于其他村民尤其是村干部而言仍然是开放性的,难以保证真实意愿的表达。

[4]如滨江区 S W村为贯彻执行国家计划生育政策,村民代表大会中增加了一条,即“超计划生育家庭十五年内不享受村里的任何分红,十五年后参照其他村民的一半享受;同时不享受村里缴纳养老保险等福利待遇”。此条款制定时有不少村民代表提出反对,认为孩子是无辜的,而且也已经受到了计划生育超生罚款等措施的制裁,认为超生的小孩应当享受村民同等的待遇,但是大部分村民代表为了落实国家计划生育政策还是主张同意该条款,最终该条款还是被通过并实施了。

[5]如西湖区三墩镇 RC村村规民约规定,在该村落户需要80%以上村民签字同意。而这就导致了家族人员多、人员关系好的家庭子女、配偶落户比较容易,而条件相同但家族人口少、关系差的家庭子女、配偶落户比较困难。

[6]徐勇 .论中国农村村民自治的创造性和独特性 [J].求索,1997,(9).

D922.182

A

1671-5136(2010)03-0025-04

2010-08-25

本文为杭州市司法局 2009年度重点调研课题《透视村规民约,推进基层依法治理》 (课题批准号:杭市〔2009〕39号)的阶段性成果。

课题组负责人:徐前 (杭州市司法局副局长、法学硕士、留美公共管理硕士),课题组成员:郎关福 (杭州市司法局宣教处处长、大学本科学历)、叶建丰 (杭州市司法局宣教处副处长、法学硕士)、朱大敏 (杭州市司法局宣教处主任科员、教育学硕士)、戴洁 (杭州市司法局宣教处主任科员、本科学历)、侯作前(浙江大学城市学院法学院常务副院长、教授、硕士生导师、法学博士、上海财经大学理论经济学博士后研究人员)、周鲁耀 (浙江大学公共管理学院博士生)、佀传振 (浙江大学城市学院法学院助教、政治学硕士)、袁继红 (浙江大学城市学院法学院副教授、法学硕士)。