试述农村家庭保障的历史变迁及其道路选择

2010-04-04张占力

长沙民政职业技术学院学报 2010年3期

关键词：社会保障家庭制度

张占力

(中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系,北京 100102)

试述农村家庭保障的历史变迁及其道路选择

张占力

(中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系,北京 100102)

农村家庭保障经历了一个不断发展变化的历史过程,由完全家庭保障、部分家庭保障逐步过渡到现在的家庭保障的转型期。在农村家庭保障的内外部环境发生变化时,正确的道路选择是:在完善农村社会保障的同时,建立适度的家庭保障,共同为保障农民的生活保驾护航。

农村家庭保障;历史变迁;道路选择

所谓家庭保障,是指由家庭提供的对家庭成员的生活保障,它包括经济保障、服务保障和精神慰籍等内容。在家庭保障中,家长或家庭主要成员充当着责任主体,每个家庭成员有较为明确的分工,从而形成了家庭成员之间的长期互惠的内生机制[1](p30)。我国是一个乡土社会,家庭是这个乡土社会上最基本、最重要的抚育社群[2](p8)。自古以来,在传统"孝道"观念的影响下,家庭内部的物质帮助、精神慰藉一直发挥着重要的作用,对保障家庭成员的生存发展提供了坚实的后盾。"孝道"文化以上一代对下一代的哺育和下一代对上一代反哺以及尽孝与承继,构成了个人、家庭和家族在赡养和被赡养的行为上的闭合系统。但是这一闭合系统在农村人口流动频仍、家庭小型化、核心化、人口老龄化以及婚姻观念淡薄的情况下,遭受了前所未有的冲击。农村家庭保障在历史的长河中发挥了什么样的作用?未来的农村家庭保障何去何从?对这些问题进行探讨,对在建立健全农村社会保障的同时,正确地处理好农村家庭保障和社会保障之间的关系,将是不无裨益的。

我国农村家庭保障的发展大致经过了三个阶段:一是传统社会的完全家庭保障时期,这一时期主要指建国以前的漫长时期里,人是家庭的人,家庭保障几乎是个人保障的全部来源;二是建国后到改革前部分家庭保障时期,在这一时期,由于集体公社的出现,家庭保障的地位开始下降,但是其地位仍不可忽视;三是家庭保障的改革期,在此阶段,随着现代社会保障体系的逐步确立以及农村家庭结构的变革,农村家庭保障也发生了巨大的变化,但是从总体上说仍然处于未定型、未定性、未定局的状况。

一、完全家庭保障时期 (建国以前)

完全家庭保障时期,主要指的是在新中国建立以前的这么一个长时期内。在这一时期,虽然除了家庭保障之外,也有政府的救助、邻里的帮助、宗教慈善甚至到了近代产生的一些慈善组织和团体,但这些较之于传统自给自足的小农家庭的内部救助而言是微乎其微的。个人是家庭的人,一个人可以离开社会,但是绝对不能离开自己的家庭,否则就会成为无源之水、无本之末。在这一时期,农村家庭保障表现出以下几个特点:

(一)以"孝文化"为家庭保障的精神支柱

孝是中华民族最为古老的道德规范。作为一种伦理道德观念,孝在中国有着悠久的历史渊源和深厚的社会基础,它首先是原始社会末期父系家民制的产物,同时也是人类家族血缘关系在伦理观念上的反映。

"孝文化"在家庭的影响上主要体现在养老敬亲上,即家庭内部的养老敬亲是"孝文化"的基本内涵。孝的思想与观念之所以数千年来贯穿于中华文化的始终,既与儒法等文化的大力提倡有关,又与中国传统民族习俗及佛道文化的渗透有关。作为一种思想观念,孝文化深入人心,使家庭养老有条不紊地持续下去;作为一种政治手段,它为统治者笼络了大批忠才良将,即所谓的"求忠臣于孝子之门"。换言之,中国传统文化中的养老思想实则是孝的思想[3]。这也是农村家庭保障得以实施的精神支柱。

(二)以家庭共有财产为家庭保障的经济基础

家庭保障的实施需要一定的物质基础来满足家庭成员的生老病死以及不可预知的意外事故。在传统社会,同居共财几乎是每个朝代所遵守的法则。尽管秦时法律强制分家,但汉以后又为道德与法律所否定,同居共财又成为主流。《唐律·户婚》甚至规定父母在而兄弟分家是犯罪行为,可以判处三年流放,甚至父母死后丧服未除期间分家也不容许,这种法律一直延续到清朝。甚至成为一种传统,直至民国时期仍然为世人所遵循。同居共财、同灶合食的好处在于:对于一个家庭而言,可以把有限的经济资源集中起来,作为家庭的公共财产,以应对家庭及其成员所面临的风险,这对家庭和个人的延续提供了较为坚实的经济保障。

(三)以家法、社会舆论等作为家庭保障的外在约束

在传统社会,家庭保障不仅是家庭内部的问题,也是有外在的约束的。这些约束,一方面来自国家对孝养老人的法律规定,另一方面,就是社会舆论的约束和家法族规的制约。传统社会的家法族规,作为约束家庭族人的制度约束,也在家庭保障和成员的救助中发挥了重要的作用。传统中国是一个情大于法的社会,在法律作用不到的地方,道德和社会舆论的约束有时会起到比法律更大的作用。自古以来,孝养父母、互助家人是传统美德,否则就会遭到舆论的谴责。

在我国传统社会,人们的生活保障来源比较单一,主要有国家的救济、邻里互帮互助、宗教慈善以及个人慈善行为,但由于国家救济、个人及宗教慈善行为对象的局限性、时间不确定性以及具体实施上的任意性,其所起到的效果是微乎其微的。而家庭保障 (可以延伸为家族保障)以家庭成员之间血缘关系为亲情基础、以家庭共有财产为实施的经济保证、甚至有家法等制度性的约束机制,实施效果相对较好。

二、部分家庭保障时期 (1949-1978)

建国以后,特别是从 1956年起,农业合作化的主流已经开始转向了高级合作社,同年底,农业高级社在我国的普遍建立标志着我国农村集体经济制度的基本确立。农村集体经济体制先后经过了从高级社到公共食堂时期的人民公社再到"三级所有,队为基础"的人民公社的剧烈变动。直到 1978年以前,这一时期农村确立了与计划经济相适应的、服从工业化积累资金需要的、以集体经济为基础、以集体保障为主体的复合型社会保障制度框架[4]。农村家庭保障被集体保障冲击严重。

(一)以集体经济为基础的农村集体保障效果显著

所谓农村集体保障,是指以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础、社队收益为经济基础、以农村社会成员为保障对象、提供基本生活保障的制度[5]。在此时期,由于人民公社制度的确立、农业合作社的发展壮大,农村集体经济在农村社区中占据了绝对优势的地位,并以此为经济基础,农村"五保"制度、救灾救济制度、农村合作医疗制度等相继建立健全,为农村居民的基本生活提供了较好的保障机制。50年代中期,中国农村实现了合作化以后,农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民,也可以通过由集体分派其力所能及的轻活,同样记工分,同样参加年终分配,直至其完全丧失劳动能力,才由其家庭主要负起赡养的责任,同时部分集体还给予一定的支助。这样,其基本生活需求就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。"五保供养"制度建立于农业合作化时期,在 1956年的《高级农业生产合作社示范章程》里规定,要对老弱孤寡残社员在生产和生活上给予照顾[6](p364)。后来在 1960年的《全国农业发展纲要》上进一步规定,农业合作社要对无依无靠的鳏寡孤独废疾者做到"保吃、保穿、保烧 (燃料)、保教 (儿童以及少年)、保葬,使他们的生养死葬都有所指靠"[7](p943)。同时,农村救灾救济以及农村合作医疗保险也得以完善,在保障农村居民的生活和健康上发挥了重要的作用。

(二)受集体保障冲击下的家庭保障

建国以后,我国步入社会主义社会,虽然在人民公社时代优先发展重工业,农村的经济和社会结构有所改变,但家庭联产承包责任制之后,农村的经济和社会结构又恢复到了以前的时期。虽然工业经济在城市已有所发展,但由于户籍制度的限制,农村和城市阻隔,小农经济在农村还是占主导地位,家庭保障仍然发挥着基础性的作用。在社会意识层面上占主导地位的仍是家庭养老观念,即在经济上,日出而作,日落而息,依靠土地;在社会意识上,家庭养老,依靠子女。在家庭保障中,家庭成员相互给予精神慰藉,相互提供经济保障,相互满足情感需要。家庭在传统中国不仅是一个保障的机制,也是一个制度范畴;不仅是生产、生活和娱乐的中心,也是国家治理的基本单位。从这个意义上来讲,家庭的组成不完全是血缘的关系,也是经济安全,是服务需求,是情感需要;家庭的功能不只局限于为家庭成员的生、老、病、死提供保障,同样是国家稳定、社会和谐的基石。虽然在这一时期农村集体保障作用显现,家庭保障原有的地位受到了冲击,但是农村原有的家庭保障仍然占据着基础性的地位,这是毋庸置疑的。

三、家庭保障的转型期 (1978年至今)

1978年,人民公社制度逐渐瓦解。在农村,家庭联产承包责任制逐渐代替了人民公社制度,,原来建立在"三级所有,队为基础"基础上的农村集体保障丧失了其存在的物质土壤,逐渐丧失其功用。农村居民的保障只能回归以家庭自我保障为主体的道路。但是在这一时期,由于家庭结构的变迁、市场机制的引入、经济的发展、生产生活方式的变化、人口的流动、计划生育政策的进一步实施以及文化的多元与融合等前所未有的变化,动摇了中国传统的家庭结构模式,表现为家庭结构规模的小型化、家庭结构方式的多元化、家庭人口结构的老龄化以及婚姻家庭观念的淡化。特别是中国现代社会保障制度逐步建立和完善,农村社会保障被纳入到社会保障制度的总体框架下,随着新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村社会救助制度、农村最低生活保障制度的不断确立,原有的家庭保障在内外因的作用下面临着前所未有的挑战。

(一)家庭保障面对的外部环境

1.新型农村合作医疗。新型农村合作医疗 (简称"新农合")从 2003年下半年运行至今,已经整整 6年。总的来看还是比较成功的,甚至比预期的还要进展得顺利一些。截至 2008年底,全国开展新型农村合作医疗的县 (市、区)近 3000个,参加新农合人口 8.2亿人,参合率达 91.5%,基本接近新农合全覆盖的目标。新型农村合作医疗制度正成为有效缓解农民"因病致贫,因病返贫"的有力保障。党的十七大报告中指出:"要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活","全面推进新型合作医疗制度建设"。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次强调指出:"巩固和发展新型农村合作医疗制度,提高筹资标准和财政补助水平,坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。"国家的支持和新农合制度的顺利发展为农民健康提供了较为坚实的医疗保障。

2.新型农村养老保险。随着我国开始进入老龄化社会,农民老无所养、晚年生活没有保障的问题一直是党和政府关心的大事。为了农民老有所养,近年来国家出台和实施了新型农村合作医疗 (简称"新农合")政策,并在试点的基础上全面推广。如今,中央再次出台了新型农村养老保险 (简称"新农保")政策,且开始在全国试点。从过去的"养儿防老"到今后的国家养老,"新农保"制度使中国农民迈入了养老新时代。新农保规定:每位 60周岁以上的农民都有基础养老金,基础养老金由各级财政全部保证支付,到龄农民可以每月领到 55元钱的养老金。这就是说,60岁以后的农民每月将领到的养老金由两部分组成:一部分是国家支付的基础养老金,这部分钱是固定的、普惠式的;另一部分是个人账户的养老金,通过个人缴费以及财政对个人缴费的补贴不断积累个人账户养老金,将来 60岁以后就可实现多缴多得。新农保的出台为农民晚年生活提供了较好的保障,对于免除农民老年风险、完善社会保障体系、实现广大农民共享经济社会发展新成果具有深远意义。

3.农村社会救助制度、农村最低生活保障制度。除新农合、新农保之外,农村社会救助制度和农村低保制度也逐步得到完善。1994年,国务院发布《农村五保供养工作条例》,对供养的对象、供养的内容、供养的形式、经费来源等作了明确的规定。1997年,为了规范和发展农村敬老院,推动五保对象的集中供养,民政部颁布了《农村敬老院管理暂行办法》。截止 2004年,我国农村五保户供养对象共有 255万人,其中,集中供养者约为 69万人,分散供养者约为 189万人[8]。农村低保制度作为农村地区比较稳定的救助制度之一,在保障人民基本生活上效果显著。2006年,除少数东部发达地区,多数地方都是参考国家每年公布的贫困标准确定农村低保标准。2006年全面实施农村低保的省份有 23个,平均补助水平为月人均 35.4元,其中,北京等 9个东部省份平均 50.9元,河北等 9个中部省份平均 25.3元,内蒙古等 5个西部省份平均25.5元。同时,各地正在形成低保标准和补助水平的动态调整机制,根据当地经济发展水平和群众生活水平,综合考虑物价水平变化等情况,适时、适度提高低保标准,让困难群众能够与其他社会大众同步享受改革发展的成果[9]。

(二)家庭保障的内部环境的变化

1.人口老龄化。中国是人口老龄化发展较快的国家,"未富先老"已经成为中国老龄化的标签。中国农村人口老龄化更有其独特之处,并且值得人们认真对待。首先,农村老龄人口绝对数量大。2009年,全国 60岁及以上老年人口达到 1.6714亿,占总人口的12.5%[10],其中,农村老龄人口占老龄总人口的六成左右,

今后 20年农村老龄人口将增长到 1.2亿,农村养老问题日益突出。除此之外,农村老龄人口分布不均衡。近年来,中国农村老龄人口在空间上主要集中分布于东部沿海和南部,并呈现出向中部绵延的趋势。从空间上看,农村人口老龄化速度较快的三大区域形成了一条近乎环形的人口快速老龄化带:一是山东、江苏、安徽、上海、浙江和福建等省 (直辖市),在东部形成一条由北向南的沿海农村人口快速老龄化带:二是由内蒙古、辽宁等构成的农村人口快速老龄化地区,横贯中国北方;三是由新疆、青海、四川、重庆、湖南和广西组成,从西北绵延到南部[11]。老龄化的加剧,使得养老问题不再是家庭所能承受的,必须要靠社会力量加以解决。

2.家庭结构核心化。随着计划生育政策的实施,农村家庭大多也只能有一个子女,使农村家庭出现了小型化的趋势。在家庭结构小型化的同时,农村家庭结构还呈现出以核心家庭为主、小家庭类型愈益多样化的趋势。非核心化的小家庭如空巢家庭、丁克家庭(即夫妻无子女家庭)、单亲家庭等等,正在构成中国城乡家庭结构的重要特征。

3.人口流动的影响。20世纪 90年代以来,沿海地区乡镇工业逐渐发展起来,土地提供生活资料的功能逐渐弱化,一部分农民离开了土地,进入城市和工业领域。随着城市化和城镇工业经济的进一步发展、农民城乡流动的限制削弱和农业现代化经营的推进,大批农民开始离乡离土,农村和农民融入了市场化经济的浪潮中,由封闭变为开放,由稳定变为存在大量的不确定性。在此之前,中国农村的经济和社会结构从未受到过如此巨大的冲击。到了现在,大批农民进城务工,留下大量的老人生活在农村。土地失去了保障功能,"孝道"尚存,但家庭养老已失去了良好运作的根基。这些农村老人的养老、医疗问题成为迫切需要解决的问题,建立和完善新农保制度的现实诉求越来越强烈。

总之,当前农村家庭保障所面临的内部环境和外部环境都发生了巨大的变化。传统的农村家庭保障也面临着前所未有的挑战,外有经济转型期市场机制的引入、现代社会保障制度的建立,内有家庭结构的变迁、家庭成员的流动等因素的影响。农村家庭保障正处于未定型、未定性、未定局的状况。

四、农村家庭保障的道路选择

目前,农村家庭养老的内外部环境发生了深刻的变化,但是并不是说农村家庭养老已经是一个可有可无的事物。恰恰相反,虽然农村社会保障制度不断完善,农村家庭保障受到了巨大冲击,但是其"内生性的基础性保障"[1](p32)作用仍然值得我们加以重视。较为正确的选择是在完善农村社会保障制度的同时,建立适度的家庭保障,为保障农民的生活保驾护航。

1.继续加强农村家庭保障建设。我国政府应当在建立健全社会保障制度的同时,开展适度水平的家庭保障建设。可以通过家庭内部资源的配置和物质、经济上的相互帮助加强家庭保障建设,对解决家庭内部的生育、养老、教育等问题有很好的作用,并且家庭保障的实施有利于国家家庭政策的顺利贯彻。

2.完善农村社会保障制度。20世纪 90年代以来,市场化取向的改革及农村、农业发展的困境等因素诱导农村社会保障制度第三次变迁,新型农村社会养老保险制度、新型合作医疗制度、农村最低生活保障制度等正处在艰难的建立完善阶段。到目前为止,中国农村社会保障总体上还未有一个较为成型的制度和体系,第三次制度变迁仍在继续。完善农村社会保障制度,与农村家庭保障相互配合、相互补充,共同为农民的生活保驾护航。

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