长江流域水土保持生态补偿机制探讨

唐文坚，程冬兵

（1.长江科学院科研计划处，武汉 430010；2.长江科学院水土保持研究所，武汉 430010）

长江流域水土保持生态补偿机制探讨

唐文坚1，程冬兵2

（1.长江科学院科研计划处，武汉 430010；2.长江科学院水土保持研究所，武汉 430010）

水土保持生态补偿是解决目前人类经济社会发展与水土流失矛盾，拓宽水土保持投资渠道，推动水土保持工作全面开展的有效方法。建立长江流域水土保持生态补偿机制，是加快长江流域水土流失治理速度，解决该流域水土保持投入不足，提高全流域保护水土资源和生态环境意识的需要。依据长江流域水土流失发生发展特点、形态、相关群体利益关系和防治对策的不同，提出长江流域水土保持生态补偿机制构想及建议。

长江流域；水土保持；生态补偿

水土保持生态补偿是源于生态补偿的一种激励机制，是人类社会系统通过调整其内部相关群体之间的利益关系，对自然生态系统进行适度干预，以有效控制水土流失，增强水土保持功能，实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护［1］。生态补偿机制也是解决目前人类经济社会发展与水土流失矛盾，拓宽水土保持投资渠道，推动水土保持工作全面开展的有效方法［2］。

当前，加强水土保持、环境保护，建立生态补偿制度，得到了党中央、国务院的高度重视，建立生态补偿制度的条件已经成熟。从2006年开始，中共中央连续4年在第一号文件和2007年度、2008年度政府工作报告以及“十一五”规划纲要中强调要尽快建立生态补偿机制；党的十七大报告中，也明确提出了要“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”；另外，近些年来全国人大和政协关于加强水土保持、环境保护，建立生态补偿机制的建议和提案逐年上升。在2008年两会提案中，关于节能减排、生态补偿、环境保护的建议最为集中。这些建议和提案充分反映了建立生态补偿制度已经具备了广泛的社会基础［3］。

建立水土保持生态补偿机制是落实中央关于建设资源节约型社会和环境友好型社会的重要内容。水土保持生态补偿机制的建立与实施，有利于加大投入，加快水土流失防治进程；有利于推动“环境有价、资源有价、生态功能有价”观念成为全社会价值取向，提高全民保护水土资源和生态环境意识；有利于协调相关利益各方关于水土保持生态建设效益与经济利益的分配关系，促进经济发展与水土保持生态建设，以及城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展，实现资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，构建和谐社会，支撑经济社会的可持续发展［1］。

1 建立长江流域水土保持生态补偿机制的必要性

1.1 加快水土流失治理速度的需要

长江是我国第一大河，干流全长6 300余km，流域面积180万km2，占全国总面积18.8%，人口约占全国的1／3，国内生产总值约占全国的35.6%，在我国经济社会发展中占有极其重要的地位。长江流域又是我国水土流失最严重的区域之一，复杂多变的地质地貌条件，丰沛的降雨和人类不合理的生产活动，使流域内水土流失量大面广、类型多样［4］。根据全国第一次水土流失遥感调查，长江流域水土流失面积62.2万km2，占流域面积的35%［5］。自上世纪80年代初，水利部在江西省兴国县和葛洲坝库区实施全国“八大片”重点防治工作。1989年，国务院批准将长江上游列为全国水土保持重点防治区，在水土流失严重的金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下游、陇南陕南地区和三峡库区等“四片”首批实施长江上游水土保持重点防治工程，简称“长治”工程。随着国家水土保持投入的增加，又先后在长江中游的南水北调中线工程水源区、洞庭湖和鄱阳湖水系及大别山南麓的部分水土流失严重县开展了重点防治。继“长治”工程之后，国家又先后开始实施“云贵鄂渝水土保持世行贷款项目”和“丹江口水库及上游水土保持重点防治工程”［6］。经过半个多世纪，特别是改革开放后30多年来的不懈努力，长江流域水土保持事业取得长足发展，成效显著，根据全国第2次水土流失遥感调查［7］，长江流域水土流失面积53.1万km2，占流域面积的30%，比上世纪80年代中期水土流失面积减少了15%。然而，需要说明的是，长江流域水土流失状况虽得到一定控制，但严重的局面还没有根本性改观，全流域还有达53万km2的水土流失面积、1 000万hm2坡耕地、数千条泥石流沟和10多万个崩岗未得到治理，有一半以上的水土流失严重县（市、区）尚未列入重点防治区实施范围，以及开发建设等生产活动造成的人为水土流失还没有得到根本遏制。因此，要实现到2020年全面完成长江上游“四大片”和其他重要支流水土流失初步治理任务，全流域80%水土流失面积得到治理或生态修复，逐步实现流域生态环境健康发展的目标，必须加快水土流失治理速度。

1.2 解决水土保持投入不足的需要

1989年“长治”工程开始实施，治理每平方公里水土流失面积国家补助标准由1万元、1.5万元、3万元、6万元提高到目前的10万元左右，虽然提高了近10倍，但是国家补助资金仍然难以满足治理的实际需要。据典型县测算，在目前经济发展水平下，水土流失治理成果要达到国家水土保持相关技术规范和验收标准的要求，每平方公里的水土流失面积治理投入平均需58万元，但当前中央对水土保持项目投资补助标准一般为10万元左右，2008年国家拉动内需补助最多达到18万元。由于水土流失重点治理项目区既是水土流失严重侵蚀区，也是经济发展相对滞后、地方财政较困难的地区，省、市、县各级政府难以按照国家计划要求落实的资金进行配套，且国家下拨的治理资金也并没有按照国家基本建设项目投资标准全额投资到位，其中70%～80%的投资考虑了治理区受益群众的义务投工投劳。且2005年以后，按照国家有关农村工作政策的精神要求，全面取消“两工”，群众义务投劳数量大幅度降低，水土流失治理投入不足已成为目前普遍存在的问题，势必影响水土保持措施质量。通过建立水土保持生态补偿机制可以很大程度解决水土保持投入不足的问题，保证水土保持事业的可持续发展。

1.3 提高全流域保护水土资源和生态环境意识的

需要

随着工业化、城市化和现代化的加快推进，长江流域经济社会发展与人口资源环境的矛盾日益突出，生态与环境压力越来越大。一些生产项目在建设过程中急功近利、忽视生态保护的现象仍较为普遍；有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在。水土流失地区的干部群众保护水土资源的意识不强，边治理边破坏的现象仍然时有发生。流域每年因人类不合理的开发建设活动造成的人为水土流失面积达1 200 km2以上，土壤侵蚀量超过1.5亿t［8］。水土保持生态补偿机制，是以水、土为主的自然资源有偿使用制度的重要内容之一，它的建立要求生产者、开发者、经营者改变水土资源是公共物品无需付费的观念，要求整个社会认同水土保持生态服务功能的价值。作为水土保持受益人，为此支付一定的费用，既是所有权人实现其经济利益的方式，也是对为水土流失治理做出努力并付出代价者的合理补偿和经济激励。水土保持生态补偿机制的建立将促使人们树立“谁受益谁补偿”的理念，彻底打破“先破坏后治理”的发展模式，通过经济、政策和管理手段使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节，强化人们保护水土资源的责任感，在潜移默化中将保护水土资源变为人们的自觉行动。人们水土资源保护意识的深化，也有利于为保护生态环境筹措资金，解决社会发展同生态环境保护的矛盾，保障国民经济持续稳定发展［9］。

2 长江流域水土保持生态补偿机制构想

依据水土流失发生发展特点、形态、相关群体利益关系和防治对策的不同，将长江流域水土保持生态补偿划分为3大类：预防保护类、生产建设类和治理类，每一类均由补偿主体、补偿客体、补偿标准和补偿途径等要素构成［10，11］。

2.1 补偿主体

水土保持生态补偿主体也就是水土保持补偿的出资人。按照“谁受益、谁付费”的原则，受益者都应该为享受到的水土流失治理效益支付费用。根据补偿主体性质的不同，可以分为政府补偿、单位及个人补偿。

政府补偿主要针对预防保护类和治理类水土保持生态建设。根据补偿范围及资金来源又可分为中央政府补偿和地方政府补偿。对于长江流域重要的水土保持预防保护区和重点治理区，覆盖范围较广，所需投入量大且年份较长，其效益享用的公益性很强，因而必须从中央政府进行补偿。例如，长江下游地区的经济远比上游地区发达，上游进行水土保持生态建设的效益在下游被放大，而上游生态环境恶化又会对下游地区造成更为严重的损失。另一方面，上游地区自然条件较为恶劣，选择较快的经济增长方式必然会对生态环境造成严重的破坏，因而进行水土保持生态环境建设必须放弃经济利益，这部分投入成本和机会成本可以通过中央政府或流域机构统一协调进行补偿。而对于省及以下行政区域内，对于经济较为发达的地区，将一部分财政收入用于该行政区域内生态环境脆弱区的维护和改善，而生态脆弱区则弱化经济功能而主要进行水土保持生态建设，其投入成本和机会成本则由当地政府补偿。

单位及个人补偿主要针对生产建设类水土保持生态建设，也就是指对生态环境产生破坏的生产建设单位或个人。

2.2 补偿客体

水土保持生态补偿客体也就是水土保持补偿的对象，主要包括水土保持生态效益的供给者，以及生产建设活动造成人为水土流失的受害者。补偿客体按照不同性质，可以分为区域、个人。

淡化经济效益而进行水土保持预防保护和综合治理的区域，作为生态效益的供给者，是水土保持生态补偿的主要对象。另一方面，因生产建设活动造成水土流失对生态环境的破坏较大、水土保持功能降低或丧失、影响范围较广，则应对区域进行大范围补偿。一般来说，区域补偿资金由相关行政主体统筹管理，并按照区域水土保持生态建设规划统一支配。

因水土流失造成影响的受害个人，以及积极进行水土流失防治的个人或治理大户，也是水土保持生态补偿对象。

2.3 补偿标准

预防保护补偿总额度应不低于预防保护直接投入成本与保护区生存发展机会成本总和。

生产建设类补偿应该包含生产建设活动水土流失防治成本、水土保持功能损失补偿费用以及因其生产建设活动受到水土流失侵害的权利人经济补偿。

治理类补偿如是国家和地方财政投入，主要采用投入成本法确定，治理成本减去通过治理所取得的直接经济效益的值即为补偿标准；生态企业投入治理的，采用平均利润法，按照企业利润低于当地社会平均利润的差值来确定。

2.4 补偿途径

预防保护类水土保持生态补偿可以采用政府直接资金补偿、启动绿色项目、制定优惠政策、进行产业扶持以及为受益区提供就业机会、引导劳务输出等手段，促进当地产业结构调整和优化，减小群众生产生活对土地的依赖程度，维护和巩固预防保护成果。

对生产建设类水土保持生态补偿，一方面政府相关主管部门可以通过向生产建设单位征收水土保持补偿费，来消除生产建设活动所造成的社会成本。另一方面，政府相关主管部门可以对生产建设单位防治水土流失的标准提出要求，在政府的监管下由生产建设单位自主完成，对拒不治理或因技术等原因不便自行治理的生产建设单位，可由政府组织或者委托相关单位治理，所需费用由生产建设单位承担。

对治理类水土保持生态补偿，一方面中央政府或地方政府可通过安排专项资金直接补偿，组织实施水土流失综合治理。另一方面，由政府、企业和其他组织通过制定优惠政策，深化产权制度改革，接受公益捐赠、建立基金等方式募集社会投资补偿。

3 结 语

长江流域水土保持生态补偿是一项综合、系统的工程，不仅要加强理论研究，还要积极创造其外部环境和必要条件，需要统筹兼顾和逐步实施。

（1）建立健全水土保持生态补偿的法律与政策体系。虽然国家和部分地方政府及有关部门出台了一些相关政策，但大部分为鼓励性的规定，缺乏强制性要求，水土保持生态补偿立法尚属空白，也缺乏相关的国家政策性文件。建议国家尽快出台相关法律和政策，并在此基础上，由长江水利委员会协调各地方政府，制定长江流域相关实施细则，为长江流域水土保持生态补偿提供法律与政策依据。

（2）加强水土保持生态补偿科学研究与试点工作。将水土保持生态补偿问题列入长江流域重点科研计划，加强水土保持生态补偿关键问题的科学研究，如补偿标准核算、补偿实现途径等。同时，积极做好流域水土保持生态补偿试点工作，在不同水土保持生态补偿类型区，结合有重要影响的相关项目进行试点示范，为推进流域水土保持生态补偿探索路径和积累经验。

（3）强化水土保持生态补偿宣传与教育。当前水土保持生态补偿仍然是一个比较新的领域，加强水土保持生态补偿的科普教育和大众宣传，增强社会的生态补偿意识，鼓励和吸引各种生态建设融资，探索多元化生态补偿方式，对推动流域水土保持生态补偿有重要作用。

［1］ 中国水土保持生态补偿机制研究课题组.我国水土保持生态补偿机制研究［J］.中国水土保持，2009，（8）：5－8.（Soil and Water Conservation Ecological Compensation Mechanism Research Organization.Research on soil and water conservation ecological compensationmechanism of China［J］.Soil and Water Conservation in China，2009，（8）：5－8.（in Chinese））

［2］ 郭超颖，毕华兴，林靓靓，等.水土保持生态补偿的生态学与系统学基础［J］.中国水土保持，2008，（1）：28－29.（GUO Chao-ying，BI Hua-xing，LIN Liang-liang，et al.Basis of ecology and systematology of soil and water conservation ecological compensation［J］.Soil and Water Conservation in China，2008，（1）：28－29.（in Chinese））

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［11］中国水土保持生态补偿机制研究课题组.我国水土保持生态补偿机制研究（续）［J］.中国水土保持，2009，（9）：1－4.（Soil and Water Conservation Ecological Compensation Mechanism Research Organization.Research on soil and water conservation ecological compensationmechanism of China（continuation）［J］.Soil and Water Conservation in China，2009，（9）：1－4.（in Chinese））

（编辑：周晓雁）

Discussion on Soil and W ater Conservation Ecological Compensation M echanism of Yangtze River Basin

TANGWen-jian，Cheng Dong-bing
（Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Soil and water conservation ecological compensation is a effective way to resolve conflict between water and soil losses and socioeconomic development，broaden the investment in soil and water conservation，and promote the development of soil and water conservation.It is necessary to establish soil and water conservation ecological compensation mechanism of Yangtze River basin for accelerating the regulation speed ofwater and soil losses，solving the problem of shortage of investment in soil and water conservation，and enhancing the protection consciousness of soil and water resources and ecological environment.According to the characteristics ofwater and soil losses in Yangtze River basin，relationship among group interest，and differences among countermeasures，the conception and suggestions of establishing soil and water conservation ecological compensationmechanism in Yangtze River basin have been put forward in this paper.

Yangtze River basin；soil and water conservation；ecological compensation

S157

A

1001－5485（2010）11－0094－04

2010-09-10

长江科学院中央级公益性科研院所基本科研业务费（CKSF2010006）

唐文坚（1974-），男，福建泉州人，博士研究生，高级工程师，主要从事水利工程规划、设计及科研管理等工作，（电话）027-82926138（电子信箱）wjtang＠mwr.gov.com。