重构我国食品安全法律体系的思考

刘津平

(天津青年职业学院,天津市 300191)

重构我国食品安全法律体系的思考

刘津平

(天津青年职业学院,天津市 300191)

我国虽然已经构建了食品安全的立法体系,但这些法律法规由于立法久远,范围狭窄,相互矛盾,远远不能适应现今社会的发展。需要结合我国的国情,整合现有的法律资源,有针对性地借鉴发达国家的法律法规,重构我国食品安全的立法体系。

重构;食品安全;立法;借鉴;整合

近年来,食品安全事件不断涌现,而且有愈演愈烈之势,更日益成为公众关注的焦点问题,相关法律法规的完善迫在眉睫。目前我国食品安全的立法不少,也基本上搭建了立法的框架,但其间这些法律立法较早,调整的范围狭窄,且没有随经济的发展变化进行及时的修订,也不符合当今国际上对食品安全要求的发展趋势。由此,我国急需整合现有的法律资源,借鉴发达国家的法律法规,重构我国食品安全的立法体系。

一、我国食品安全的立法现状

我国食品安全的立法涉及食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等各环节,而这诸环节的立法都是散见于有关食品安全的基本法律、行政法规及部门规章之中,由这些法律法规及规范性文件构成了我国食品安全的法律体系。

(一)食品安全法律

我国法律中所涉及食品安全的法律主要有2009年2月28日通过了《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国刑法》等基本法律。

(二)食品安全法规

在行政法规方面有《中华人民共和国农药管理条例》、《中华人民共和国兽药管理条例》、《中华人民共和国饲料与饲料添加剂管理条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》、《中华人民共和国认证认可条例》、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》、《中华人民共和国兽药管理条例》、《中华人民共和国出口货物原产地规则》、《中华人民共和国标准化法实施条例》、《无照经营查处取缔办法》等。

(三)各部委制定的部门规章

农业部制定的《生猪屠宰管理条例》、《进口兽药管理办法》等;卫生部制定的《食品安全行动计划》、《食品卫生监督程序》、《食品卫生行政处罚办法》、《蛋与蛋制品卫生管理办法》、《茶叶卫生管理办法》、《调味品卫生管理办法》、《水产品卫生管理办法》等;国家质量监督检验检疫总局制定的《中华人民共和国出口食品卫生管理办法(试行)、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《食品卫生许可证管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、《进出境水产品检验检疫管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》、《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》和《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》等。

二、我国食品安全法律局限性分析

从我国食品安全立法现状分析,仅仅就一部食品安全法律不可能规制整个社会的食品安全问题,而相关的法律、法规也是不同部门在不同时期制定和颁布的,法律法规虽然数量较多,但因分段立法,单个法律法规调整范围又过于狭窄,并没有覆盖食品安全所涉及的诸多环节。与发达国家相比,我国的食品安全法律体系更新速度慢,还不能够与国际接轨。

(一)有关食品安全的法律法规缺乏协调性

现行相关食品的法律有13部,法规26个,主要集中在5个部门(卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局)。由于这些法律法规的立法主体不一,缺乏统一的协调,法律法规冲突现象明显,也导致一些不法分子冒着风险,在食品安全法律体系中有“机”可乘。例如《食品安全法》中规定的“经营病死或死因不明的动物和动物产品、生产经营未经检疫或检疫不合格的肉类”等相关内容,《动物防疫法》已作出了明确的规定,但二者处罚幅度不一致,处罚主体也不同,缺乏统一。

(二)相关法律法规及标准的修订明显滞后

一方面由于食品安全的法律法规立法时间较早,对法律责任规定不严、内容不全、衔接不顺、监管机关及其工作人员责任追究等问题的规定相对滞后。另一方面,相关的食品安全标准也明显滞后,并没有及时的修订。如我国食品标准仅对104种农药在粮食、蔬菜、水果、肉等45种食品中规定了291个允许的残留标准,而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。这样在我们执法过程中,必然会使许多有害物质蒙混过关。

(三)食品安全法律法规可操作性不强

食品安全的法律法规规定的内容比较原则和宽泛,缺乏清晰准确的定义和限制,有的条款多年不修订已经不能适应社会的发展变化,甚至完全过时,对实际问题约束力较低,在实践中操作性不强。如《刑法》对于生产销售假冒伪劣产品金额5万元以上有相对明确的处罚措施,而对于销售金额5万元以下算不算犯罪就没有明确界定;有些法律条款只定性不定量,或者法律概念有歧义。例如,根据《生猪屠宰管理条例》的规定,国务院商品流通行政主管部门主管全国生猪屠宰的行业管理工作。该《条例》第十五、十七、十八条规定对一些违法行为进行处罚时,又规定“商品流通行政主管部门会同其他有关部门”、“由卫生行政、工商行政管理等有关部门按照各自的职责分工”对负有责任的生产者、销售者依法给予处罚。但究竟“各自的职责分工”是什么,语焉不详,这必然给有关部门在工作中带来许多的困惑。

三、构建我国食品安全的法律体系的思考

针对我国的立法现状,需要以我国食品安全基本法律为核心整合现有法律资源,积极开展对外交流与合作,加强对国外食品安全法律的研究、消化,借鉴发达国家的立法经验,重构我国食品安全的法律体系。

(一)整合现有法律资源

在食品安全基本法的基础上对现有的有关食品安全的法律法规、条例、标准、规范等进行认真梳理、补充和完善,解决法律体系的混乱,保持法制的统一性和完整性。在具体的实施过程中一是解决立法过程中存在的一些漏洞、交叉和缺陷、强度不够等问题,增强法律效力。内容包括:清理与食品安全有关的标准、检测等方面的法律法规;对已出台的法律法规,要根据条件逐步完善配套的实施条例和细则。可以借鉴《美国联邦法典(CFR)》一年一版每年进行修改的制度,当出现新的技术、产品或产生新的健康危害时,及时制、修订相关的法规标准。二是清理与食品安全有关的产品和卫生标准,构建食品安全标准体系。

(二)建立与国际接轨的法律法规制度体系

1.健全市场准入制度

我国于2001年建立了食品质量安全市场准入制度,但在实际中,我们却放宽了市场准入限制,在食品行业表现尤其明显。例如,我国家庭作坊式的食品加工场所广泛存在,它们甚至没有食品《生产许可证》,却能够长期自由生产、加工食品,从而导致了大量的食品安全问题。应该说,在市场初步发展的过程中,不实行严格的市场准入制度,对于一定时期食品工业的发展,地方和国家GDP总量的增加都会起到一定的促进作用。但是,随着我国国民经济的快速发展、社会道德的整体滑坡和诚信危机的广泛出现,社会市场准入制度控制得不严格便会带来新的严重问题。例如,生产劣质产品的企业不但损害了消费者的身体健康,而且对生产优质产品的企业构成不正当竞争,同时也影响了国家和社会的稳定。因此要严格市场准入制度,将生产劣质产品的企业挡在市场之外,从而保护正当的生产者和消费者权益。在实践中,我们应当在如下方面健全我国的食品安全市场准入制度:

首先,应该严格按照《行政许可法》的规定,对于从事食品生产加工的企业必须要求其具备相应的生产设备、检测手段、计量仪器、内部质量管理制度等基本条件,并在取得《食品生产许可证》或《食品经营许可证》后,才可从事食品的生产经营活动。对于不具备相应条件,没有取得相应《许可证》的单位和个人,坚决禁止其从事食品的生产经营行为。对于违反规定者,应该利用行政和司法的手段,采取严厉的法律措施,制止其违法犯罪的行为。

其次,对企业生产的食品实施强制检验制度。未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验。

最后,建立起完善的食品认证体系。食品出厂必须加贴食品市场准入标志,即QS质量安全标志。便于广大消费者识别和监督,便于有关行政执法部门监督检查,同时,也有利于促进生产企业提高对食品质量安全的责任感。

2.强制推行 HACCP控制系统

HACCP该方法通过预计哪些环节最可能出现问题,或一旦出了问题对人危害有多大,来建立防止这些问题出现的有效措施以保证食品的安全。

目前,我国己有部分水产品加工厂通过了国家商检局的 HACCP评审。但是从其构建的目的上看,也只是为了食品出口的需要,还没有运用HACCP系统对在国内消费的食品予以控制。但随着食品安全问题的不断恶化、人们食品安全意识的增强以及政府管理能力的提高,我国应该在食品领域内强制推行建立HACCP控制系统。结合我国实际,应该从以下方面强制推行 HACCP控制系统。

首先,要颁布强制性的法律、法规。借鉴西方的经验我国也应该在相应的食品管理的法律、法规中设定 HACCP体系,建立专门的HACCP管理机构,构建安全食品的防护墙。

其次,通过专门的法律条文强制规定,要求企业建立起完善的监测关键管理点的程序,以保证标准得以满足及各种操作处于控制状态,要求所有从事食品生产、加工、包装和储存的企业必须向专门的HACCP管理机构进行注册,否则其产品不得进口或销售。如违反该法规,就应该按照法律的规定承担行政或刑事法律责任。

最后,必须按照法律法规的规定,严格执行 HACCP体系。HACCP真正实施者在企业,而实施这样新的保证系统,企业必然有较大的投入。一些企业自然以种种理由为借口,拒绝建立 HACCP系统,或者弄虚作假,以图蒙混过关。为促使企业采用这一系统,HACCP的管理机构根据法律的规定,要求食品企业必须制定 HACCP质量管理计划,报送到相应的管理部门,进行评价、批准后才能运行。HACCP的管理机构应该派驻检查人员进行跟踪监管,如果发现问题,就应该严肃处理,严格执法。同时要求企业建立起完备的记录保存系统。

3.建立食品召回制度

食品召回制度是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时,依法向政府部门报告,及时通知消费者,并从市场和消费者手中收回问题产品,予以更新、赔偿的积极有效的补救措施,以消除缺陷产品危害风险的制度。从严格意义上来说,我国法律并未规定食品召回制度。我国《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》、《消费者权益保护法》等所涉及食品卫生、安全的法律法规都没有明确的规定食品召回制度。就目前而言,以美国为代表的发达国家的食品召回制度已相当完备,我国可以借鉴国外食品召回制度的具体做法。可以参考美国的食品召回等级分为三级:第一级是最严重的,消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡;第二级是危害较轻的,消费者食用后可能不利于身体健康;第三级是一般不会有危害的,消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果,比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。鉴于我国的经济发展状况和食品产业发展状况,我们应将监管的重点放在第一级和第二级食品上,对于第三级食品可以采取鼓励召回的措施。另外,编制一套规范的操作性强的食品召回程序,包括食品召回计划的制定、启动食品召回、实施食品召回、食品召回完成评估,不实施食品召回的法律后果等相关环节的具体内容,让责任主体以及管理部门在具体食品召回中确切知道应该履行什么职责和义务。尤其重要的是不实施召回的法律后果,因为在市场经济中仅有义务而无责任的法律制度在实践中难以实施的,特别是在我国食品生产企业规模相对较小,自身总体素质偏低,自律性差的情况下,必须强调法律责任。

4.建立食品安全信用制度

建立食品安全的信用制度的核心就是加强食品生产、加工、经营企业的信用建设。信用制度的建立可依据的思路有:

(1)为食品企业建立生产经营档案。一个食品企业实施生产经营的活动,必然由若干工作人员经过若干工序最终完成,这样的一个生产过程要有文字记录可查。

(2)为企业建立监管信用档案。一方面对企业的基本情况要备案,包括登记注册情况,具备市场准入基本条件的情况,食品认证的情况,企业在食品安全方面的良好或不良记录情况,消费者投诉情况等,监督管理部门应当有所记录。另一方面,企业在生产经营过程中,要接受相关执法部门的监督检查,也要有记录。

(3)对企业的信用信息的评价公开。对企业的信用信息评价可以采取行业评价、专家评价、社会评价、政府评价相结合的办法,最终确定企业的信用等级,并把评价的情况向消费者、向社会公开。

(4)根据企业的信用等级对企业进行分类管理。对于失信或严重失信的食品企业,要列入重点监管对象或纳入黑名单,向全社会公示,采用信用提示、警示、取消市场准入、限期召回及其他行政处罚方式进行惩戒,构成犯罪的,要依法追究刑事责任。

(5)要对企业进行诚信道德教育。道德约束是食品安全信用制度的内在要求,道德在食品安全的覆盖领域方面要比法律还要广泛。政府在食品安全的监管之余,还应开展道德教育,进行社会舆论的引导,以提高食品企业人员的道德标准。

5.建立责任追究制度

企业是食品安全的第一责任人,要对自己的负责,不要出了问题最终要由政府承担责任,需要追究相关企业的责任,不要凡事出来都是政府来收拾残局,久了会对政府的诚信付出巨大的成本,法律上要明确责任追究制度。在食品安全执法中应当将行政执法者的责任加以完善,按照职责范围规定各级部门的责任,对于联合执法的,应当规定各部门间的连带责任。在法律上可以规定:出现食品安全问题后,当无法查清问题出在哪一环节时,由相关各部门举出自己已经尽到监管义务,无法举证证明的,视为失职,必须承担相应责任。这样,就不会给食品安全执法部门留下互相推诿的余地。对于食品安全突出问题长期得不到解决或因此发生恶性事件的地方,要追究主要负责人的责任。对于已经发生的食品安全事故,除对当事人查处以外,应该对于相关的卫生监督执法部门实行责任倒查追究制度,使得那些没有认真履行执法责任的实职人员也承担法律责任。进一步强化检测机构、检测人员的责任,谁出具证书、检测报告,谁就要负法律责任,这样可以预防、减少食品安全事故的发生。

面对国际上食品安全的发展趋势,基于我国食品安全的立法现状,我们有必要建立与国际接轨适合我国国情的食品安全法律体系,其中立法是关键是根本,没有好的立法,执法和司法便成了无源之水,无本之木。

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[6]杨永华.食品安全管理体系HACCP推行实务[M].深圳:海天出版社,2002.

Thought on Reconstructing Our Country’s L egal System of Food Safety

L IU Jin-ping
(Tianjin Youth Vocational College,Tianjin 300191 China)

Although our country has constructed the legislation system of food safety,these laws and regulations are far f rom meeting the development of current society because of longtime lawmaking as well as its narrow range and mutual contradiction.Our country’s legislation system of food safety needs to be reconstructed by combining w ith our national condition,integrating p resent law resources,and taking laws and regulations of developed countries pertinently.

reconstruction;food safety;legislation;reference;integration

G923.8

A

1673-582X(2010)04-0087-04

2010-01-11

刘津平(1971-),女,天津市人,天津青年职业学院讲师,法律硕士,从事经济法、民商法研究。