事业单位养老保险制度改革必须遵循的基本原则——基于对改革阻力的分析

韦朝烈 黄炳境

（1、中共广州市委党校，广东 广州510070；2、武警广西总队二支队，广西 南宁 530000）

2008年3月，十一届全国人大一次会议审议通过的《政府工作报告》在谈及“推进社会保险制度改革”时，曾经提出“探索事业单位基本养老保险制度改革”。不久，国务院决定在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展事业单位职工基本养老保险制度的改革试点。然而，迄今为止，这项工作进展缓慢，仍未取得重大突破。如何有效推进这项改革，关系到事业单位职工切身利益、民心安定和社会稳定。本文在对改革阻力进行分析的基础上，提出有效推进改革必须遵循的基本原则。

一、事业单位养老保险制度改革的背景和困境

党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步把“加快机关事业单位养老保险制度改革”作为“加强制度建设，保障社会公平正义”的一项重要任务明确地提了出来。党的十七大报告更加明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。正是在这一背景下，2009年1月28日，“事业单位养老保险制度改革方案”正式发布，根据国务院要求，山西、上海等五省市将进行试点工作。据了解，为了实现企业与机关事业单位之间制度能够衔接，改革的方向是事业单位养老保险制度与企业基本一致。但目前广东、上海、浙江、山西、重庆5个试点省市在实施过程中普遍出现“推进难”现象，改革遭到了前所未有的争议和质疑，与此同时，一些试点地区还出现了提前退休潮。改革阻力之大，可能远远超出决策者的估计。事实上，此次改革并非事业单位养老保险改革的第一次启动。1992年，原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点。但最终由于各地试点步调不一，一直没有形成全国统一的事业单位养老保险全面改革的具体方案。

应该说，将事业单位人员养老纳入社会养老保险制度范围，是保证社会保障制度的统一，维护社会公平的重要举措。但为何该改革方案发布后，立即引发了民众（主要是非公务员群体，特别是事业单位职工）强烈的争议、质疑和忧虑，改革难以推进？显然，要有效地推进我国事业单位养老保险制度改革，必须克服各种阻力。为此，客观分析和把握改革阻力之所在，便成为有效推进该项改革的前提。而民众对改革的质疑和忧虑充分表现出改革阻力之所在，因为这些质疑和忧虑往往表现出人们对改革的不满和期待之所在，如果不能回应期待并消除民众的不满，改革将无法得到民众的认可和支持，导致民众对改革的逃避、抗拒和抵制。

民众对改革的质疑和忧虑实际上正是民意的表现。把握这种民意的途径很多，网络论坛无疑是其中一个非常重要的方面。网络论坛给民众提供了相对自由的言论平台，其真实性、原始性、针对性、时空性非常强，为我们掌握民众的真实意见、客观公正反映民意提供了相对可靠的第一手资料。当然，媒体报道也是了解民意的一个重要途径，一般来说，媒体报道具有客观性和真实性的特点。笔者正是通过对媒体有关报道和一些网络论坛的民众言论的搜集、整理、归纳，从民众对改革的质疑和忧虑分析事业单位养老保险制度改革的主要阻力之所在，在此基础上，结合社会保障和公共政策有关理论，提出化解阻力、有效推进改革必须遵循的基本原则。

二、民众对该项改革的质疑和忧虑

对民众关于改革的质疑和忧虑进行分析，不难发现，事业单位养老保险制度改革的阻力主要包括以下三个方面：

（一）民众对公务员群体缺席改革的强烈不公平感

人们对养老保险制度改革的争议和质疑的焦点，是改革设计者─公务员群体本身未能成为改革的对象，致使民众对改革的公平性产生质疑。例如，有网友指出：“仅仅是‘事业单位养老保险制度改革与企业基本一致’，‘机关’呢？特权独享？如果说，事业单位与企业在养老保险制度上‘公平公正’了，那么机关及其公务员的养老保险制度又凌驾于‘公平公正’之上，让公平的天平失衡。”有的网友则指出：“企业退休金制度的不合理，是改革之中特权阶层造成的。现在，社会对公务员等特权阶层的薪酬反响特别大，于是乎特权阶层为缓解矛盾，保住既得利益，又要拿事业单位退休老人的少之又少的退休金说事，让他们向企业看齐，以此来保住自己的既得利益。由此得出一个结论，既得利益集团是深化改革、创建和谐社会的最大的阻力。”上述评论充分说明了民众（当然，主要是非公务员群体，特别是事业单位职工）对公务员群体缺席改革的强烈不公平感。如果民众认为某项改革是不公平的，他们在心理上肯定不能接受这项改革，会在行动上反对和抵制改革。反之，如果民众认为某项改革是公平的，他们在心理上接受这项改革的可能性大大增加，反对和抵制的可能性大大减少甚至消除。所以，民众对公务员群体缺席改革的强烈不公平感，必然成为有效推进事业单位养老保险制度改革的一种阻力。

（二）民众对待遇下降的深切忧虑

试点方案要求部分事业单位参照企业职工保障制度进行改革，即事业单位养老保险办法与企业职工养老保险办法相衔接。这意味着事业单位工作人员不应继续实行以工作年限和本人工资额为主要依据的退休金计发办法，而是应当与企业一致，根据缴费工作年限和社会平均工资额以及个人账户储存额为主要依据的“结构性基本养老金计发办法”。很显然，如果完全套用目前的企业职工养老保险办法，很可能导致事业单位养老金数额的大幅下降。而民众对待遇下降的深切忧虑，已经成为改革推行的新阻力。例如，据媒体报道，在试点改革之一的广东省，前不久就掀起了“提前退休潮”，一些高校50岁上下教授、副教授纷纷申请提前退休，其根本原因就在于担心改革后待遇下降。据了解，目前，这个年龄段的教授、副教授在一些学校的教职工人数中占有相当大的比重，是学校的骨干老师，假如按照方案来执行，学校骨干老师都要求退休的话，那么学校的正常教学活动将受到严重影响。其实，早在2008年12月中旬，广东省有关部门的一份“广泛征求意见”的事业单位人事制度改革计划方案一经公布，在涉及到高等教育、医疗等行业领域的事业单位中，就已经掀起一波“提前退休潮”。

在事业单位想提前退休的人一般都是50岁左右的人，这个年龄段的人通常被称为“中人”（即改革前已经在事业单位工作多年而又尚未退休的人，是相对于“新人”和“老人”而言的。“新人”指改革后参加工作的人，“老人”指改革前退休的人）。显然，如果事业单位的“中人”都来提前退休，并不是事业单位养老保险制度改革想要达到的目的，因为这不仅影响了事业单位正常的工作秩序，财政也很难一下子来解决这么多人的退休金支出。提前退休潮实际上只是对改革的一种软抵抗。如果不能消除这个群体对改革后利益受损的忧虑而强迫推行改革，肯定得不到民众的支持，改革有可能半途而废。

（三）民众由于缺乏参与权、表达权而对由上而下单方面制定的改革方案的不认同

加快事业单位养老保险制度的改革，其初衷是完善我国社会保障制度，保障社会公平正义。但是，这样一个良好愿望为什么得不到民众的认同和支持呢？笔者认为，除了改革方案本身未能真正体现公平正义的价值取向以外，还有以下两个原因：

其一，宣传不到位。由于政府在此方面的宣传较为保守，虽然国家的改革试点方案以“秘密”文件下发，各试点省市的具体实施方案仍在筹划中，但由于改革涉及面广、影响重大，已经引起了广泛的、表面化的、甚至是有偏差的种种猜测，进而引发高校教授等事业单位集体提出提前退休等现象，也导致广大群众普遍对该项改革政策的目的和后果认识和理解不到位。其二，更重要的是，改革方案是由上而下单方面制定的，民众缺乏参与权、表达权，缺乏制度公平的程序正义保障。正如有的网民所说的那样：“作为一个公民，之前，并没有充分参与过‘事业单位养老保险制度改革方案’的讨论，也未听说过该改革方案曾经广泛地征求意见，让民众为此出谋划策，至少没有像新医改方案那样的征求意见，如今，一下子就‘正式下发’，只能用央视春晚相声‘我有点晕’来形容。”

显然，一个关系到民众重大切身利益的改革方案不但不让民众参与讨论和决策，而且宣传上如此保守，除非改革方案本身能体现制度公平的原则，否则是不可能得到民众的认同和支持的。而从前面的分析可见，民众认为改革方案本身不但不能体现制度公平的原则，而且明显不公平，在这种情况下，一个民众参与权和表达权根本不存在的改革方案，遭遇质疑和阻力便自在情理之中。

三、推进事业单位养老保险制度改革必须遵循的基本原则

从以上对改革阻力的分析可以得出这样一个结论：要有效推进事业单位养老保险制度改革，必须消除民众对公务员群体缺席改革的强烈不公平感，消除民众对待遇降低的深切忧虑，保障民众的参与权和表达权，从而增进人们对改革方案的认同。这启示着我们，要顺利推进事业单位养老保障制度改革，必须遵循以下三个基本原则：

（一）制度公平原则

养老保险制度的制度公平，意味着所有的社会成员都应该被纳入这一体系之中，不存在游离于这一制度之外的特殊群体。就当前中国的现实国情而言，遵循养老保险制度公平原则，就是要把尚未纳入到统一的养老保险制度当中来的机关公务员也纳入进来，在制度上实现对所有人群的公平对待。当然，养老保险制度的公平、公正，并不直接等于整齐划一，毫无差别，但将公务员保障纳入社保体系，实现与社会保障制度接轨，已是世界各国较为通行的做法。就中国而言，把公务员养老金制度也纳入到改革的进程中，这既有利于促进社会保障制度的公平性，减少人们的不公平感，减少事业单位养老保险制度改革的阻力，整体推进社会养老保险制度的建立和完善，同时有利于提升公务员的社会形象。如果公务员群体不纳入到统一的社会保障制度中来，不仅事业单位养老保障制度改革难以顺利推进，而且可能会造成新的社会对立和社会冲突，对社会和谐极为不利。即使改革必须始于事业单位，最终也要把公务员纳入，而且也应有一个详细的改革时间表，否则，养老保障的公平问题不仅没有得到有效解决，相反矛盾将更加激烈。

（二）保障刚性原则

所谓社会保障的刚性原则，是指社会保障制度有一个基本特点，就是“能上不能下”，即人们享受的社会保障待遇只能越来越好，而不能越来越差，否则各种问题随时可能出现。如果逆着这个原则做，在国外是马上可以起作用的，比如执政党下一届就选不上了。但是在中国，国情比较特别，不存在选不上的问题，但是我们也绝不能违背个原则进行改革，否则后果也是不难想见的。遵循保障刚性这个原则，要求我们在设计改革方案的时候，首先把不能降低待遇作为一个基点，在这个前提下设计改革方案。例如，为确保待遇水平不下降，需合理调整养老金计发办法，可考虑计发养老金基数不取社会平均值，而取本人退休前的职级工资。同时，为避免替代率的下降，还可在事业单位职工基本养老金之外加发过渡性补贴，或者加大过渡性养老金的计发系数。对于“中人”,将其在新制度建立前已工作的时间视同缴费年限，按其指数化平均工资的一定比例，给予相应的补偿。此外，适时有效推行职业年金制度，对于维持事业单位养老待遇的水平也不无助益。总之，在保障刚性这一原则下，改革的着眼点不应是降待遇、“甩包袱”，更重要的是要建立一种与社会主义市场经济相适应的可靠的公平的养老保障制度。

（三）程序正义原则

事业单位养老保险制度改革是庞大的系统工程，影响深刻、长远，涉及人数众多，只许成功不许失败，不宜匆忙出台。其改革的时机、方式、进程、具体方案应广泛调研、深思熟虑、高度透明，适当时候应公开向社会征求意见，广泛听取多方意见并作出修改再付诸实施。这是坚持群众路线的体现，同时也是公共政策程序正义的必然要求。因为，如果说正义的要求首先是平等，那么给每个公民平等参与并决定公共决策的权利，是公共政策程序正义的基本条件。就程序设计目的而言，要限制决策者的恣意裁量，由公民共同决定关系到他们利益的重大事务的公共政策，以实现公民对公共生活自治的目标。这一目标实现有赖于公民通过参与程序，表达他们的政策意见，平等地与其他公民及政府决策者进行协商。公共政策程序正义还强调决策过程的价值中立性，即决策过程中，政府必须在各种互相竞争的利益要求中保持中立的态势，平等对待各种利益要求，不有意偏向任何一种价值取向。公共政策体现了一定时期公共管理的价值取向。但公共价值取向并不是由政府随意决定的，它是公民理性协商的结果。在决策的过程中，政府只有保持价值中立的态势，才能为不同的利益要求与价值取向提供平等协商的机会。政府作为一种公共权力机构，在伦理上负有回应公共需要的义务。

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