以社会公共设施为导向促进新城发展——基于上海市松江新城建设的调查

◎ 李南菲 罗 问

一、上海新城的发展背景

（一）发展历史

为了缓解日益严重的“大城市病”，西方学者相继提出田园城市、卫星城、新城、有机疏散等理论以合理布局城市结构、有效疏散大城市人口和产业，取得了良好的效果。同样，为了解决城市发展中人口膨胀带来的交通、环境、就业、治安等问题，上海于上世纪20年代开始建设卫星城，调整城市结构，经过近90年的曲折建设，经历了六个阶段，取得了一定的成就。

1.1927－1949年，卫星城建设思想萌芽：

上海政府先后两次制定了《大上海都市计划》，该计划引进了有机疏散理论和卫星城理论，表明了上海卫星城建设思想的萌芽。但由于历史原因，卫星城建设的规划思想没有得到彻底实施。

2.1949－1956年，反卫星城建设：

1950年《关于上海市改建及发展前途问题》仍主张上海应以中心城区为中心向外发展。但中心城区随之出现了许多问题，生活环境质量不断下降。因此在1951年上海市建委编制的《上海市发展方向图（草案）》中，提出将市内有污染的或有危险性的工业转移到市区以外的建议，但是城市的发展还是以中心区为中心向外蔓延为主，并没有减轻中心城区的人口压力，也没有改变城市单中心、摊大饼的结构。

3.1956－1986年，实践建设卫星城：

1956年，为适应上海工业布局和结构调整的需要，上海规划建筑管理局提出建设卫星城镇，以分散一部分工业企业，减轻市区人口过分集中的压力。

《上海市1958年城市建设初步规划总图》，先后规划和启动建设闵行、吴泾、安亭、松江、嘉定等5座卫星城（分别以机电工业、煤化工业、科技教育、汽车工业、仪表轻纺工业为主体），并把市区内一部分工厂迁至郊区。

1972年，规划建设了以大型石化企业为主的金山卫星城。

1983年，规划建设以大型钢铁企业为主的吴淞—宝山卫星城。

至此，上海一共发展建设了7个卫星城。由于受到当时历史条件和认识水平的限制，经过十几年的发展并不理想。卫星城规模小，不能自给自足和独立发展，商业文化生活服务依赖上海中心城。1985年，7大卫星城吸纳50.8万人口，仅占到上海市人口规模的7.44 %。

4.1986－2001年，平稳调整阶段：

1986年，《上海市城市总体规划方案（1985-2000）》明确上海城市逐步形成中心城、卫星城、郊县小城镇、农村集镇4个层次构成的城镇体系。

1990年代，嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等各县转为区级行政管理体制；宝山县和吴淞区合并，成立宝山区；闵行区和上海县合并成立闵行区。这在客观上有利于转化和理顺卫星城的行政管理体制。

5.2001－2004年，“一城九镇”新城建设阶段：

2001年《上海市城市总体规划（1999-2020）》提出建设“一城九镇”，即松江新城和安亭、浦江、高桥、朱家角、奉城、罗店、枫泾、周浦、堡镇等9个镇，以促进郊区城市化和方便中心城区旧城改造，疏解中心城区人口。由于功能定位以居住为主，产业功能定位不足，快速交通连接、公共服务配套等方面跟不上，“一城九镇”发展并不理想。普遍有新镇变“空镇”的现象，实际吸纳的来自中心城区居住人口非常有限。2007年松江新城、安亭新镇、新浦江城实际入住人口均不到规划人口的20%。

6.2004 年以来，“1966”城镇规划体系新城建设阶段：

2006年，上海“十一五”规划中提出“1966”四级城镇体系框架，拟在上海市外环线以内的600平方公里左右区域内建设9个新城：宝山、嘉定、青浦、松江、金山、临港新城、闵行、奉贤南桥、崇明城桥，规划总人口540万左右。“十一五”期间重点发展松江、临港、嘉定和安亭新城，人口规模按照80至100万规划。郊区新城依托原规划县城和部分卫星城，目标是疏散中心城区人口。但是新城普遍存在开发缓慢、人气不足的现象。

表1 上海各新城知名度

（二）发展现状

新城的理念强调内部的社会平衡和独立自主性，同时与中心城市发生一定的相互作用。它是城镇体系中的一个组成部分，对涌入大城市的人口起到一定的截流作用，同时疏解中心城市的人口。然而从表1可以看出，即使是最知名的松江新城，也只有不到70%的中心城区居民知道其存在，仅有13.7%的中心城区居民有居住松江新城的意愿。同时，在松江新城的户籍人口中，松江区的人口占大多数（63.6%），其次是外省市人口（30.3%），而上海其他区县的居民仅占很小部分。这说明在新城居住最多的仍是松江本地居民，其主要功能，即截留外来人口和疏散中心城区人口的作用并不明显，特别是对中心区的疏散作用显然是不成功的。 其他10个新城也同样面临类似的一系列问题。实现城市重新布局和优化产业结构更是还有很长一段路要走。

（三）问卷调查

为了深入研究上海市新城的发展，并深入探讨其存在的问题及其根源，课题组于2009年7月对上海市中心城市展开调查研究。问卷调查的范围分为两部分：中心城区和松江新城。中心城区即外环线以内的市区部分（图1），包含黄浦区、卢湾区、静安区、徐汇区、长宁区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区9个区的全部，以及宝山区、闵行区、浦东新区3个区的部分。根据在中心城区的问卷调查的结果，在11个新城中，松江新城是知名度最高的，65.6%的中心区居民知道松江新城，故选取松江新城作为上海新城研究的代表。

图1 调查范围

中心城问卷共发放700份，收回有效问卷611份，问卷有效率87.2%。松江新城问卷共发放400份，收回有效问卷362份，问卷有效率90.5%。

二、新城困境根源的分析

（一）理想新城的理念

新城强调内部的社会平衡和独立自主性，它基本上是一定区域范围的中心城市，为其本身周围的地区服务，并且与中心城市发生相互作用，成为城镇体系中的一个组成部分。新城和中心城之间应该有快速便捷的交通联系，这是新城和中心城区之间的密切联系的基础。作为成熟的第三代卫星城，新城在各个方面都更加强调独立，强调减小对中心城的依赖，从而增强自身的聚集能力。从第一代卧城到第三代卫星新城，卫星城的发展经历了规模由小到大，功能由单一到综合，结构由简单到复杂，其目的也从最初的疏散人口演变为实现城市重新布局和优化产业结构，促进区域均衡发展。

对于新城和中心城既联系又独立的强调，促使人们开始关注其他因素。显然，仅仅交通上的便捷只可能造就更多的“卧城”而不是具有一定独立性的新城。而独立性的前提和基础是新城必须拥有一定的高质量的公共设施，即城市中服务于社会大众的教育、医疗、文化、娱乐和商业等社会公共基础设施。高质量的社会公共基础设施使新城的居民在不出新城的情况下就能够享有与中心城区相近甚至是同等质量的服务。

（二）松江新城面临的困境

经问卷统计分析，近一半的新城居民表示很少去中心城区，只有不到20%的居民每周去中心城一次或一次以上（表2）。对中心城区居民的调查显示，近四成的居民不知道松江新城，近九成的居民不愿意居住在松江新城。这说明松江新城和中心城区之间缺乏联系。

缺乏联系的原因在很多研究中被归结为交通问题。张毅媚认为，新城和中心城市间交通设施建设滞后，影响了与中心城市的联系强度，使新城难以吸引城市居民和工业企业向其聚集，从而影响了新城的发展[1]。郭研苓和孙斌栋认为，交通问题是制约新城发展的最主要的瓶颈之一，以交通为导向的新城建设是新城发展的必然[2]。国外的经验也证明交通是新城发展成功与否的重要因素。日本东京、瑞典斯德哥尔摩、新加坡太普皮尼等成功的例子，均是以轨道交通或者公共交通引导城市空间发展，新城和中心城区紧密结合的典型。在本次调查中，中心城区有45.2%的居民因交通不便而不愿去新城居住或者工作。

表2 新城居民与中心城联系频率

表3 新城与中心城的比较

除了交通不便外，新城的教育、医疗、购物、娱乐等设施的质量无法与中心城区相比。被调查者普遍反映，新城中诸如博物馆、剧院等高质量的社会公共基础设施寥寥无几，无法满足居民享受高质量生活的需求。高质量的生活不仅仅是拥有高档住宅，更应强调相应的高质量公共设施的配套。松江新城的居民在这点上的感受和中心城居民不谋而合（表3）。在被要求比较中心城区和新城各项优劣中，超过半数的居民认为，新城在交通条件、就业机会、教育、医疗、购物、娱乐等社会公共基础设施方面均不如中心城区，尤其是教育和医疗这两个至关重要的因素无法与中心城区相比较。事实上，在上海21所市实验性示范高中里，松江只有一所松江二中且排在末位。医疗方面，上海市34所公立三级甲等医院没有一家在松江，新城最好的区中心医院属于二级甲等。

高质量社会公共基础设施的缺失，使松江新城缺乏吸引人口和多元化产业的拉力。居民想要享受较好的教育、医疗、娱乐、文化活动等，均要到中心城区，这使得新城严重依赖于中心城，有悖于新城发展的相对独立性的理念。

新城的设施不能满足居民的需求，而与中心城的交通联系又相对不便，这就造成了中心城区居民不愿意来新城居住工作，而新城的大多数居民与中心城缺乏联系的局面。这也是新城发展陷入困境的主要原因。

三、注重公共服务设施导向开发，推进新城建设

（一）SOD新城开发模式借鉴

国外新城建设的经验显示，公共服务设施导向开发（SOD，service oriented development）是行之有效的新城开发引导模式。中心城区往往困于城市设施陈旧、环境难以整治等城市问题，而新城在公共设施和基础设施建设上具有明显的优势条件。高品质的公共服务设施和完善的基础设施反映新城的时代性及综合质量，这也是其吸引人口和产业的重要前提条件。因此各国的新城开发都对公共设施和基础设施建设作了统筹的计划和安排，使新城能够满足居民对就业、教育、医疗、娱乐等多方位的需求。一些国家在新城开发中，将商业服务、文化娱乐等公共设施和住房同步规划开发。各类管理、教育、医疗卫生、福利等公共设施及水电等基础设施一般都由地方政府统筹管理建设。即使部分公共建设项目，如学校、医院等公共设施由私人开发，地方政府也给予一定的补贴并加以监管，以保证质量[3]。

如巴黎的新城（分别是马恩拉瓦莱、埃夫里、伊夫林、赛尔吉蓬图瓦兹和默伦塞纳尔）创建了功能综合的现代化新城中心区，把行政管理、商业服务、咨询产业以及文化娱乐设施等多项功能都综合安排在一个规模较大、功能齐全、设计新颖，并能体现现代科技水平的新城中心区内，使新城居民在就业、文化娱乐和生活方面能享有与在巴黎中心城等同的水平。新城并不脱离巴黎独立发展，而是与市区互为补充，构成统一的城市体系。它们利用完善的文化生活服务设施创造各种就业机会，强调就业、住宅和人口之间的平衡，既有工业又有办公楼、事务所和其他公共设施。这样的设计为居民创造了各种各样的就业机会，使得新城居民能在工作、生活和文化娱乐方面享有与巴黎老城同等的水平，并成为巴黎大区新的增长中心。

在伊夫林，金融、保险和房地产业的就业人数占了总就业人数的三分之一，服务业就业人数更接近70%；埃夫里则致力于科技研发，建有欧洲著名的生物科技园，是世界范围内风险投资的聚集地；在马恩拉瓦莱兴建有欧洲迪斯尼乐园，旅游业发达，每年游客人数接近1200万，直接提供了1万多个就业岗位。此外，马恩拉瓦莱的第三产业发达，是巴黎地区商业交易活动最为活跃的购物中心之一，以IBM为代表的世界知名企业办公机构均位于此，已成为巴黎大区东部的娱乐、商务和物流中心。

（二）结合公共交通系统和社会公共设施，打造高质新城

1.改善公共交通系统

方便快捷的交通系统是新城与中心城联系的基础。松江新城现有轨道交通9号线与市区相连，对新城的发展起到了一定的带动作用。但是调查中发现，49%的居民表示9号线因沿途停靠站点过多，单程时间过长，没有体现出轨道交通快捷的特点。此外，轨道交通与其他交通换乘不方便，9号线宜山路站与地铁3、4号线连接，换乘3、4号线需步行5分钟左右；而宜山路站周围公交站点较分散，给乘客换乘公交造成不便。因此，需要加强对轨道交通的设计和管理，并且合理规划枢纽站的换乘体系，提高交通系统的效率，使轨道交通成为有效连接新城与中心城之间的主要的纽带。

2.实现城市发展质量的升级

（1）提高城市职能定位

松江新城的城市性质定位为：①上海郊区综合实力与水平的现代化新城；②上海市中心城过度集中人口的主要疏解方向；③松江区的政治、经济、文化中心；④上海重要的高等教育基地、居住环境优美的园林城区、具有良好生态环境和人文景观的旅游城市①。新城功能定位偏低，其规划建设一直从属于中心区的发展大局，着眼于中心区人口疏散和产业转移的要求，并且仅仅定位为所在行政区的地区中心。因此，需要提升城市功能定位，使新城成为具有一定特色和独立性的城镇，而不再简单的依附于中心城。

（2）明确公共设施服务范围

当城市土地资源紧缺时，只能靠城市更新来释放空间的城市，公共设施的落实难度很大[4]。因此，有必要明确不同等级公共设施的服务范围（新城-街道-社区中心），以保证公共设施的落实。

（3）提高公共设施品质

以高层级定位着力提高新城公共基础设施体系，可考虑增加与高档社区、高级服务业相配套的公共设施，如博物馆、艺术馆、剧院等。高品质的公共设施使得在新城的居民可以享受与在中心城区相同质量的生活，增加了新城的吸引力。同时也可减少新城与中心城区的通勤，降低通勤成本和解决交通拥堵。

四、结语

上海要健康发展，发展新城是必然的选择。然而没有公共服务设施导向开发（SOD）的支持，是无法建成理想的新城的。高质量公共设施的配套是新城实现相对独立性的前提，一个不能满足居民高质量生活需求的新城容易沦为卧城。高品质的公共设施一方面增加了新城吸引力，从而起到疏散中心城人口、截留外来人口的作用；另一方面，新城的活动不再完全依赖于中心城的公共设施，这可以减轻新城和中心城之间的交通压力，提升交通效率。因此以发展公共服务设施导向开发和快速便捷的公共交通系统相结合的新城发展势在必行。

注释：

①松江新城总体规划.详见http://www.envir.gov.cn/an/20050106.

[1]张毅媚,潘轶铠,高克林.快速发展中的郊区新城交通对策研究[J].交通与运输,2008,5,34.

[2]郭研苓,孙斌栋.从交通视角谈以公交为导向推进新城建设[J].上海城市规划,2010,1(90)：44.

[3]张捷,赵民.新城规划的理论与实践:田园城市思想的世纪演绎[M].北京:中国建筑工业出版社,2005:134-142.

[4]刘佳燕.北京新城公共设施规划中的思考[J].城市规划,2006,30,(3):39-43.