2010地方政府创新趋势

本刊记者 贺海峰

地方政府创新要像动车一样，动力分散、责任分散，我们传统做法是把动力和责任都给火车头。政府创造环境和条件，让公民、社会、企业共同去创新，这才是政府创新的要义所在。

对当前改革形势的总体研判

对话嘉宾：

刘 峰 国家行政学院政治学部主任

何增科 北京大学中国政府创新研究中心副主任

李 凡 世界与中国研究所所长

杨雪冬 中央编译局比较政治与经济研究中心副主任

过 勇 清华大学廉政与治理研究中心副主任

《决策》：相较于往年来讲，2009年地方政府创新活动更沉寂一些还是更活跃一些？“保八”压力，对地方政府创新探索来说，是一种抑制因素还是激发因素？

刘峰：2009年地方政府创新活动相对沉寂一些，整个市场化取向的改革步伐放慢、推迟，因为金融危机来了，政府忙于促经济上项目。为了“保八”，我们很多的创新活动或者说改革都停止了，多年来想解决的问题都推迟了。比如说事业单位改革推迟了，有些地方的大部制推进力度不

CFP够，基层民主改革几乎完全停下来了。公共服务现在做得不错，但是力度还是不够，过于把精力放在经济增长上了，原来积累的深层次问题，不仅没有解决而且加剧了。当然，在金融危机的大背景下，你就要有一点取舍，你再去一味推动政府创新，容易进一步激化矛盾，最终反而可能延缓改革进程。政府在这个问题上的取舍，我觉得是明智的。

何增科：“保八”的压力客观上就是保增长、促发展。有的项目就是解决这个问题的，比如沈阳铁西区通过土地置换促进了经济发展，逼出来的办法，这种创新对“保八”可以说是激发因素。另一个方面，我感觉，除了“保八”的压力，还有保稳定的压力，在某些地方就会产生抑制因素。所以，认为到底是抑制还是激发，是因人而异、因地而异的。对有改革创新意识的地方政府就会去想一些新的办法，有的地方领导没有这个意识，只会单纯地到银行多要些贷款、到地方政府多要些钱。这不是一种直接因素，而是一种间接的因素，更多的还是取决于地方政府本身改革创新的意识和探索的意识如何。

《决策》：当前一段时期，地方政府创新面临的最突出问题和障碍有哪些？风险是什么？

杨雪冬：第一个突出问题，从大的角度来说还是我们体制本身的问题。稳定压倒一切的局面，势必对地方政府的改革与创新产生一定的束缚。第二个突出问题是官员自身利益，我们前两年做了一个问卷，反映出官员利益与部门利益尾大不掉，创新涉及到相关部门的利益时就很难做下去。第三个问题，官员任期过短，达到5年任期的非常少。从体制来看这是一个很大的问题，这也是一种风险。这三大问题如何破解，我认为需要加大地方政府对地方社会的责任机制。

刘峰：现在最突出的问题是，地方特别是县一级只有责任、没有权力，县一级财政举步维艰，更不用说乡镇了。上级不仅仅集权、集财，还把责任丢给下面了。管理创新，说到底，一是要达到目的，二是要使整个社会更有活力、权力和财力。可是管理方式是老路子，管理理念也是老路子。2009年以来，上级政府权力通过投资加大了，很多能垂管的都垂管了，地方权力越来越小。政府的职责应该是创造条件让大家去创新。现在民营企业没有活力，国进民退是显然的事情，退了就是活力在退，创新的力度在退。现在流行“被”字，“被增长”、“被就业”、“被幸福”。为什么？就是政府创新不够，中央政府不断加大自己的权力、财力、权威，所以地方就感觉“被增长”。4万亿投资大部分是成功的，但是也有一些钱流向了股市，流向了房地产。本来2009年房价是下降的，但是地方政府却成了房价上涨的重要推手，其次是银行。

何增科：首先是政府需要一个宽松的鼓励创新的外部环境。创新本身是自讨苦吃，自加压力，很不容易。外部环境包括上级政府对改革本身的导向和态度，比如能不能多用有创新意识、能够出政绩的官员，这种导向就很重要。

另外，还要提供一种保护机制。例如我们经常听说，地方政府创新会被扣上违宪的帽子、违法的帽子，这谁也受不了。因为实践往往走在立法的前面，很多东西是原来的政策出了问题。创新是冲破既有的政策的限制，所以需要对创新有一种保护机制。很多地方官员跟我们座谈时说，我们这种创新举措很好，但是只在我们这个地方做，创新作用很有限，感到一种无奈。例如廉政方面，一个地方推行了，别的地方照旧，那么吃亏的是你自己。从这个角度来讲，推动地方政府创新的是探路者和趟雷的人，但是不能期待很多东西从地方上去破解，更需要政府从法律层面去解决。地方创新可能讲一些问题暴露出来，但是这些只是机制上、技术上、程序上的创新，但是核心的东西还需要中央有义不容辞的责任。

创新引领未来 ,政府需要一个宽松的鼓励创新的外部环境。

下一步地方政府创新的着力点在哪

《决策》：2010年乃至更长一段时期，我国地方政府创新将会呈现哪些新趋势？

何增科：随着经济危机最坏的时候已经过去，地方政府会有更多的精力去关注一个地方的社会问题、政治问题、生态问题，这方面的压力会更大。围绕解决这些问题的政府创新会逐步活跃起来，这里面牵涉到一个重要概念。第一个概念就是网络公民社会。为什么政府治理要变革？如果已经很好的话那就不需要改变了。现在说到底，中国的公民社会会在网络上形成，公共空间里人们可以自由地批评政府，自由理性地讨论公共政策，这就促使政府治理变革。以善治为方向的变革势不可挡，网络公民社会势不可挡，封堵不是明智之举。

怎么办？政府的决策需要有更多的利益相关者去参与决策，要有发言权。比如说，有些听证会容易流于形式，哪个部门涨价，哪个部门就召开听证会，这种做法不合理，可能这些都是改革对象。比如我们讲政务公开，那么地方政府部门预算能不能公开？带有垄断性质的行业，他们的工资收入能不能公开，他们的成本能不能公开，另外价格形成机制能不能公开？还有就是党委的工作能不能公开？这些都是需要是深化的。可能我们需要往深水去做，需要更大的透明度、更多的公众参与、更多来自社会的有力监督，而不是政府内部纪检监察部门的监督。

所以从这个方面讲，政府治理变革的方向感更加明确了，随着民间组织发展壮大，随着权益维护方面的行动越来越多，随着网络公民社会力量日益增强，政府治理变革不得不变。方向就是刚才讲的四个方面，更多的参与、透明度、更有力的体制外监督、更多的协商和对话。

刘峰：要致力于解决创新主体的问题。现在政府太强势，权力不受限制，这样长久来看不行。过去火车跑得快全靠车头带，现在动车不是这样。为什么火车几次提速依然跑不过160公里，就是因为只有火车头的动力，而没有火车厢的动力，没有地方、企业和个人的动力。而现在的动车，是动力分散型机车的简称，例如北京到上海的动车16节，8动8拖，8节是有动力的，火车厢有动力。所以政府管理创新就要像动车一样，动力要分散，责任要分散，我们传统做法是把动力和责任都给火车头。

我写过一本书，提出领导创新就是管理创新。政府要做的就是支持、鼓励、规范社会创新和企业创新。这一点非常重要，就是解决“被”的问题。我觉得把管理创新的动力解决了，管理的职能解决了，政府要知道自己是干啥的。政府创新不是政府领导人创新、市长创新，而是干你该干的事情，创造环境和条件，让公民去创新，让社会去创新，让企业去创新。俞可平他们做得就比较好，注重挖掘民间的力量、社会的力量。

《决策》：地方政府创新的着力点应该放在哪些方面？从哪里切入最为合适？需要注意什么问题？

过勇：改革可以从财政制度入手，这是未来我国行政体制改革的关键。这里需要注意几个问题。一是要提高行政体制的公开性和透明度，进一步明晰公权、私权的界限。比如公车改革，这是一种很好的尝试，但是现在遇到了一定的障碍。这里有具体做法上的问题，也与传统的政治文化有关。二是要赋予地方政府更大的立法权限。很多地方实验之所以无疾而终，就是因为没有上升到制度层面、法律层面。中国是一个单一制国家，地方政府的立法权限相对较小，而各地的具体情况差异甚大，许多制度需要因地制宜。三是政策之间要相互支持。比如1995年中央就出台了县处级以上党员领导干部收入申报的规定，最近新疆阿勒泰等地还在推行财产申报，这是一个方向，但是实施起来需要相关制度的支持。比如银行账户实名制直到2000年才推开，金融实名制至今尚未建立，这限制了对申报结果的审核和监督。四是要抓住制度创新的关键环节。比如有的地方大搞廉政宣誓，或者把是否孝敬父母作为考核干部廉政的基础指标，出发点是好的，但是明显剑走偏锋。反腐机制创新，应当从腐败易发多发领域、公私利益的交界处寻求突破，这绝不是纪委一个部门能解决的，而需要各个部门的共同努力。

李凡：我觉得最好的办法是在政府和社会的关系上入手。中国未来的改革一定要启用现有的一些资源，然后在政府和老百姓对话的接口上进行改革，我觉得这是未来的趋势。

温岭的民主恳谈我觉得非常好，一定要有对话体制，执政能力强不强，在于你得没得到社会拥护。由于社会压力的加大，政府和老百姓对接口上的改革会增多，必须用对话解决，形式很多，预算对话、网络式的、座谈会等等，但是怎么把这些东西制度化。一定要在现行的体制内走，中国的预算改革要遵循的原则一定会是简单、方便、便宜，便宜有两层意思，一是少花钱，二是制度成本要低。现在可以启动两项改革，一是财务公开，二是政务公开，即财务对话和政务对话。财务公开就是让老百姓知道你的钱是怎么花的、什么项目能做什么不能做，政务公开就是人事问题、公共政策问题，你的决策是怎么制定的等，沿着这些改革走我觉得可能是未来的方向。如果你在体制之外造了一个制度，肯定是长不了。

刘峰：越是经济危机越是经济困难，越是创新大好时机。我们为什么不能“围魏救赵”呢？“围魏”就是多解决民生的问题，在公共服务方面做足文章。比如说，4万亿不全投在“铁公基”上，投给老百姓，也可以舒缓一些矛盾。需要强调的是，这个“魏”还包括民主，我们给老百姓更多参与机会，他们就和政府一条心，经济危机来了，大家就会共同抗击经济危机。就经济谈经济还是老路子，“围魏救赵”就是用民生和民主来赢得民心，解决经济危机。上级政府对下级，一是减少控制，二是减少干预，让基层更有活力。我说的“围魏救赵”就是通过解决民生舒缓经济问题，最终解决科学发展的问题。

政府创新一定要高举目的。但是不能只要民生不要民主，决策的科学化和民主化，我觉得没有民主化就没有科学化，例如填埋垃圾的事情，首先要搞清楚老百姓赞成不赞成，拥护不拥护，而不是请几个专家，去论证一项决策是不是可行。从一定程度上讲，我更认为，决策民主化比科学化要重要的多。民主化就是政府决策更多吸收民智，关注民意，政府要学会尊重甚至是追随老百姓的意愿。