中国对拉美和非洲贸易政策的效果评估

于 峰 上海应用技术学院

孙洪波 中国社会科学院拉美研究所

在建国后很长一段时间内，我国只有整体对外贸易政策，没有针对特定地区的贸易政策，改革开放后，特别是上世纪90年代以来，随着我国经济实力的增强和融入世界经济程度的加深，我国对拉美和非洲的贸易政策逐渐清晰，其目标、工具、内容、实施机制日益明确、多样、丰富、完善。

一﹑中国对拉美和非洲贸易政策取得的成就

在我对拉、非的平等互惠的积极贸易政策的指导下，中非和中拉经贸关系有了长足的发展，主要体现在以下几方面：

1.我国对拉、非贸易。我对非进、出口额分别从1981年的3.5亿和10.0亿美元增长到2008年的560.0亿和508.4亿美元，分别增长约159倍和50倍；我对拉进、出口总额分别从1981年的9.0亿和6.2亿美元增长到2008年的719.1亿和714.8亿美元，分别增长约79倍和114倍。中非和中拉的贸易结构不断改善，我国由出口初级产品逐步转为出口高附加价值的产品。如2008年前10个月我国对非、拉高科技产品出口贸易额分别增长55.8%和50.2%，又如中航技的新舟 60飞机出口到津巴布韦、刚果（布）、玻利维亚，生产通讯设备的华为 2008年在南部非洲和拉美的市场份额分列第二、三位。

2.我国对拉、非投资。我对非直接投资年净额从 2003年的0.7亿美元增长到2007年的15.7亿美元，增长约21倍；我对拉直接投资年净额从2003年的10.4亿美元增长到2007年的49.0亿美元，增加近4倍。

3.我国对拉、非开展工程承包与劳务合作。我对非工程承包和劳务合作营业额从 1999年的20.3亿美元增长到2007年的125.9亿美元，增长约5倍；我对拉工程承包和劳务合作营业额从1999年的1.4亿美元增长到2007年的29.1亿美元，增长近20倍。工程承包和劳务合作的迅猛发展带动我对非、拉的出口。如2009年重庆对外建设总公司中标的2.2亿美元的苏丹卢胡德至乌姆格达达211公里和迪拜巴特至富拉185公里两项道路工程将带动约 4000万美元的各类设备、物资出口和1000人次劳务输出；又如大连国际合作公司承包的持续近 10年的苏里南首都三期共 1045公里的市政道路修复工程拉动大量国内原料和劳务出口。

4.我国开拓拉、非市场的服务体系日益完善。中国银行、中国进出口银行、中国建设银行在非洲都有分支机构，中国工商银行还是非洲最大银行——南非标准银行的最大股东；中国银行在拉美设有分支机构，中国银行还与美洲最大银行——美洲开发银行签署贸易融资协议；并且我国在非洲11国设立了提供咨询、仓储分拨、联系业务等服务的中国投资开发贸易促进中心，在拉美多国建立了商品分拨中心。此外，我国还搭建双边经贸信息服务平台、组办商品展销会和培养专业人才。

二、中国对拉美和非洲贸易政策存在的问题

1.政策制定相对滞后，针对性明显不足。区域政策缺乏预见性，如1993年我国与巴西签署《关于铁矿石贸易和促进开采铁矿的合作协议》，冶金部组织宝钢、武钢、马钢、中钢与淡水河谷公司洽谈在巴合作开采铁矿石事宜，后因销售比例分歧，无果而终。近年，我国在铁矿石谈判上节节败退，进口铁矿石价格年年上涨，08年更是创下近年来的最大涨幅——96.5%，若当年我国能舍弃眼前小利以求长远大利，与巴铁矿石巨头合作，获取采矿权，也不至于在近年铁矿石谈判中处于如此被动地位。并且政策的国别针对性不强，各国因历史文化、资源禀赋、经济制度、法律环境、政治特征不同而具有不同的市场情况，但我国直到2006年和2008年才明确提出对非、拉的贸易政策，而这两个地区的国别贸易政策的制定工作尚未提上日程。

2.国企或大企业占主导地位，私企或中小企业扶持不够。国企和大企业的主体地位有合理之处，但当前国企和大企业的主导地位过强，私企和中小企业的地位过低。私企或中小企业具有体制优势，并且我国99%的企业是中小企业或私企，因此中小企业和私企也应被看作是开拓海外市场的重要力量来加以扶持，但我国这方面做得不够。（1）针对中小企业的保险只有中小企业综合保险产品，而且中小企业只能通过商会、协会、学会和保险经纪人等中介平台集体投保；另外，我国出口保险平均费率为0.8%～1%,而对拉、非地区的平均费率高达2%,这使得许多中小企业望而却步。（2）财政扶植不到位，如中非发展基金、境外加工贸易项目贷款贴息等偏向于动辄投资几十亿元的大国企；又如中小企业国际市场开拓资金规模小，用于开拓拉、非市场的资金占比低，不能给企业以长期稳定的资金来源。（3）银行对中小企业和私企惜贷。世界银行所属的国际金融公司在中国的调查表明，大企业和中小企业贷款申请的成功率分别为88%和77%。

3.贸易促进工具缺乏整合性，效果评判视角缺乏全局性。我国截至 2000年底对非援助额是对拉的近4倍，2007年对非直接投资年净额和工程承包和劳务合作营业额分别是对拉的约1/3和4倍。由此可见，我国在非洲综合应用了经援、投资、工程承包和劳务合作等贸促工具，但在拉美则过多依赖投资工具。此外，国内评价贸促工具效果视野狭窄，常依据单一工具效果来判断得失，如部分人对经援非洲表示不理解，认为应从国家利益角度处理，他们没看到，经援提高了其他贸促工具的效果。

4.缺少政府的发展基金支持，优惠政策落实不力。我国优惠政策涉及面广，涵盖各种贸促工具，如援外政府贴息优惠贷款和合资合作项目基金贷款、境外加工贸易项目贷款贴息、对中非和中拉经贸合作区内企业的资助、对外工程承包和成套设备的出口信贷、对外承包工程项目贷款贴息、对外经济技术合作专项资金、中小企业国际市场开拓资金、出口产品研发资金、出口信用保险扶持发展资金、高新技术出口产品技术更新改造项目贷款贴息资金、出口品牌发展资金、对非优惠出口买方信贷等，但这些优惠政策在实际操作中问题不少。（1）多头审批，手续繁琐，过程冗长，有的需一年多，企业成本高，贻误商机。（2）项目审批与实际政策脱节。银行往往以贷款通则中“不得用贷款从事股本权益性投资”为由，拒绝贷款。（3）许多企业获得优惠政策后便与主管部门保持距离，甚至不再接受管理，造成事后监管形同虚设，影响政策实施效果。

5.市场开拓服务体系不能充分发挥作用。（1）我国银行只在拉、非的大城市和避税港设立分支机构，网点少、规模小，给企业的贷款不能用于其驻地子公司的股本权益性投资；企业驻地子公司不能利用国内母公司的授信额度，国内母公司不能为其驻地子公司提供贷款担保。（2）我国在非洲 11国设立的中国投资开发贸易促进中心与发达国家同类机构的经营模式迥异，其经费保障和职责范围缺乏法律规范，并因其由地方企业主办，故很难为大多数驻非企业利益服务。（3）针对拉、非市场的经贸信息量不大、面不全、质不高，更新不及时，而且政府管理机构的条块分割使得经贸信息资源分散，不能满足企业市场调研和投资发展的需要。（4）国内研究拉、非的学者很少有机会到当地考察，在拉、非的实际工作者流动性又较强，难以深入调研，造成精通拉、非事务的人才匮乏。

三、完善中国对拉美和非洲贸易政策的建议

1.政策制定应围绕我国长远发展目标，提高前瞻性。从中长期来看，中国经济快速复苏后，资源供给紧缺问题将重新显现。我国应鼓励企业利用当前时机，在拉、非收购一些能源、矿产、农业、林业等资源产业的外国和当地资本，确保掌控石油、铜、铁、大豆等初级产品进口的主动权，获得稳定的资源产品价格和供应。发展高科技产业是我国改善国际分工、增强国际竞争力和保证国家经济安全的必由之路。拉美国家工业由于发展较早，有些领域领先我国，如巴西的航空工业公司、墨西哥的美洲移动通讯公司等都是全球知名企业。我国应支持企业抓住当前机遇，并购其技术密集型企业，这既可利用国外人力资源，获取先进技术，还可收集情报，跟踪最新国际科技动态，推动我国高科技产业发展。

2.应根据各国市场情况，采取不同的利益实现方式。对墨西哥等与我国贸易争端较多的国家，应尽快升级我国出口产品结构；对阿根廷、南非等与我国互补性大于竞争性的国家，应强化贸易互补性，放弃部分竞争性产品市场，以空间换时间；对中美洲和安第斯集团国家、撒哈拉以南的非洲国家，其工业技术落后，纺织业为潜力产业，我国应减少纺织品上的正面冲突，将出口拓展到纺织品上游产业，并增加机电和高科技产品出口；对塞内加尔等环保意识渐强的非洲国家和环保意识强烈的拉美国家，应通过政策法规、奖惩措施、金融手段避免我国企业的环境破坏行为；对开始重视劳工权益的安哥拉等非洲国家，应规范我国企业的用工模式；对工会势力强大的拉美国家，在保证我国企业用工合规的前提下，应运用当地法律、协调与工会关系、利用当地政府力量等维护我国企业权利；对苏丹、哥伦比亚等治安状况不佳的国家，应加强与当地政府的安保合作，发展海外保安公司，发挥当地华人的作用。

3.政府应扶植私企或中小企业参与开拓新兴市场。（1）为私企和中小企业量身定做保险产品，如集中投保、弹性收费、低保费的中小企业保单、保费补贴的拉、非市场保险等。（2）中非发展基金、境外加工贸易项目贷款贴息、对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持政策等，应预留一定比例给私企和中小企业申请；中小企业国际市场开拓资金应扩大规模，提高开拓拉、非市场申请的通过率，支持企业开拓市场的全过程。⑶激励银行金融创新以降低私企和中小企业申请信贷难度，如建行南非分行以企业在当地的矿产为抵押放贷，企业在国内通过信用证还贷，这极大地改善企业融资环境。

4.完善市场开拓服务体系，提升服务质量。（1）提供全方位跨境金融服务。鼓励银行在我投资密集的区域，尤其是中非经贸合作区设立分支机构，对不确定因素较多的地区，应政策性银行先设立分支机构、商业银行随后跟进。允许银行为企业提供用于资本金投入和杠杆收购的贷款，准许“内保外贷”和“外保内贷”，支持银行开展离岸金融服务、应收账款质押贷款等丰富金融产品的努力。（2）建立独立于部门利益之外的、充分体现我国区域政策的、大量活跃的贸易中介组织。发达国家都通过众多民间贸易中介组织向企业提供高效服务。鉴此，我国在理顺中国投资开发贸易促进中心责权利关系的同时，应重点发展驻地民间贸易中介组织。（3）建立服务企业开拓拉、非市场的综合信息网。打破政府管理机构之间的信息封锁和垄断，及时、无条件地公开各国的政治与法律制度、经济运行管理方式、行业发展、市场行情、技术前沿与知识产权、文化风俗、招商信息、企业资信、投资中介机构以及国内的政策法规、商务人才、警示信息、调研分析，实现信息提供者和信息使用者的互动。（4）注重培养拉美通和非洲通。增加派往当地的留学生数量；鼓励当地的实际工作者回国接受培训。

5.适时加快签署FTA，确立有效解决经贸摩擦的制度化框架。法规化的争端解决机制有助于消除纠纷处理的随意性，保障双边经贸公平、稳定发展，因此中拉和中非应本着南南合作、共同发展的原则，尽快商签FTA，制定争端解决机制。（1）争端解决机制应采取“磋商—斡旋、调解和调停—仲裁”模式，明确时间限制，还可求助于WTO，如当事方在仲裁主席人选上存在分歧，可要求WTO总干事指定。（2）为简化程序，快速解决问题，争端解决机制应采取选择性的管辖模式，即由当事方决定WTO或FTA为争端解决机构，并以起诉方要求为准。（3）为防止问题复杂化，促进双边贸易往来，争端解决机制在价值取向上应偏重于非惩罚性的救济方式，旨在使违规行为符合FTA，强调补偿、中止减让措施、交叉报复的临时性和次位性。（4）投资者拥有仲裁程序的发动权和选择权，适用法律为中拉和中非的FTA及国际法。▲