如何治理庸官懒政——湖南平江“ 差额尽职”改革的启示

● 周湘智

如何治理庸官懒政
——湖南平江“ 差额尽职”改革的启示

● 周湘智

本文以湖南平江“差额竞职”改革为分析样本，介绍平江县实行“竞争上岗、差额票决、末位淘汰”的改革举措，为破解庸官懒政难题进行了有益的探索。

竞争性管理 庸官懒政 政策分析

庸官懒政是我国的一个吏治难题。党的十七届四中全会明确提出要“加大治懒治庸力度，着力解决干部管理不严问题”，全国一些地区进行了有意义的探索。有些举措对治理干部队伍中的庸懒现象产生了较好效果，但其治理的对象主要是一般干部，解决的问题也主要集中于“显性问题”，对领导干部中的“隐性失职”问题鲜有触及。湖南岳阳平江县引入竞争性管理，实行“差额竞职”改革，为破解“庸官懒政”难题提供了一条新思路。本文以此案例为分析样本，深入剖析改革背后的政策机理与制度逻辑，探讨对庸官懒政的治理措施。

一、背景：庸官懒政渐成吏治顽疾

近年来，庸官懒政问题逐渐成为我国公共部门人力资源管理中的一个突出矛盾。一些领导干部在岗不在状态，“在其位不谋其政”，出工不出力，出力不尽力，“领导召见不献一计，同级会商不见一词，下属请示不发一令”。一些人“混”字当头，饱食终日；无所用心、无所作为;和尚撞钟，得过且过；办事拖拉、工作推诿；纪律涣散，追求安逸，集中表现为“心懒、嘴懒、手懒、身懒”，人民群众将他们概括为“平平安安占位子，忙忙碌碌装样子，疲疲塌塌混日子，年年都是老样子”，将这些人形容为干部队伍中“占着位子不干事，拿着工资不出力”的“南郭先生”、“山寨领导”。特别是一些单位的极少数副职认为自己“上有一把手，下有帮手”，“站着不长，绊倒不响”，存在满于现状、贪图安逸、作风漂浮、得过且过的现象，存在一定程度上的保守主义，生活上的享乐主义，工作上的形式主义。同时，我国副职领导干部“一纸文件定终身”的现象也很普遍，不少副职领导干部在同一岗位、同一职务上一呆就是十几年，甚至几十年，从“青春期”干到“更年期”，思想上产生了惰性，工作上产生了惯性，给部门工作的顺利开展与政府形象的有效塑造带来不利的影响。

二、症结:“三短三不”成就制度根源

我国干部队伍中的庸懒问题既有体制、机制方面的原因，也有思想文化方面的问题。从政策制度的双因素理论分析来看，主要表现为保障性制度作用偏大，竞争激励性制度作用不足，具体体现在以下四方面。

（一）竞争“短缺”，动力不足。领导干部选拔任用方式缺乏民主性和科学性,人治比较普遍，尚未形成竞争择优的管理机制,特别是未能真正做到干部能上能下。有些甚至出现“会干的不如会说的，会说的不如会拍的，会拍的不如会送的”的不正之风。在这种歪风邪气的带动下，一些原本想干事、能干事的干部也不愿意埋头干实事，转而行庸懒之实。

（二）问责“短路”，压力不大。现有制度对于那些安于现状、不思进取、得过且过、“隐性失职”行为，尚未实行有效问责制度。对于各级领导干部而言，一旦获晋领导岗位，只要不犯滥用职权、违法行政、错误决策、“一票否决”等“显性失职”行为，则意味着其具有稳定的职权、不断改善的工作环境和与时俱进的福利待遇。由于缺乏强烈的竞争氛围,释放了人类安于现状、好逸恶劳的懒惰本性，使得很多副职获得“守摊子”、“铁饭碗”、“坐铁交椅”的职业平安，晋职后出现“官本位”意识浓厚、服务观念、效率观念淡薄等现象也就自然而然了。

（三）考评“短腿”，活力不强。庸官之所以能混，懒官之所以能撑，跟目前比较模糊的考绩方法不无关系。现行的干部考核往往体现在年终的本人述职上。一个干部，特别是领导干部，只要不做太出格的事情，往往很容易通过群众和组织的测评和考核。由于缺乏科学的干部业绩评价机制，“干好干坏一个样”的局面还没有根本改变，“一张调令定终身、一纸任命到退休”，致使“先”的不“进”，“后”的不“落”，一些官员“啥都不干，难找缺陷；不做事情，不担风险；组织考核，没有缺点”。同时，公众对领导干部的任命、升迁乃至考核、评价缺乏实质性的权力，甚至投诉无门，使那些没有“硬伤”的干部没有压力、没有敬畏之心、没有危机感。

三、先进经验：三大环节构筑创新举措

为解决这一群体“不在状态”的问题，平江县在全县40个县直单位实施了名为“差额竞职”的系列改革措施，取得了较好的效果。其主要方法如下：

（一）全体“起立”：班子副职全员参与竞职考验。平江县在此次改革中，要求全县所有县直单位的副职必须参与此次公开竞职，接受考验（涉及重要机密和国家安全、依法不宜公开竞争、年内达到“退线”年龄、从外单位调入不足6个月时间、试用期和挂职锻炼、单位员额不足10人的领导班子副职除外）。对主动放弃竞职的副职，经组织批准后，退出原领导岗位，有关待遇比照“退线”同志执行；对在本单位全体干部职工的民主测评中“不称职”票超过30%的副职，由县委作出免职处理并取消其参与公开竞职的资格。

（二）四道“关卡”：民主集中严格筛选差额“挑战者”。平江县对参与本次差额竞职的非班子成员设定了较为宽松的条件，凡本单位50周岁以下的中层干部、二级机构正职、下属副科级单位的正副职及其他副科级干部均可报名参加。为保证参与正式竞职人员的高质量与代表性，该县采取了“一初审二考察三测评四公示”的筛选办法。一是先由单位党委（党组）根据竞职参与条件，对自愿报名或组织提名的人员进行资格初审；二是由组织部门对初审合格人员进行德、能、勤、绩、廉等方面的任职适应程度考察；三是召开本单位全体干部职工大会，对经组织部门考察合格的人员（2人以上，不设上限），通过现场无记名投票方式进行民主测评与推荐，得票最高者初定为下一轮正式竞职“挑战”人选。四是组织部门对初定的差额竞职“挑战”人选进行公示，公示期满如无异议，由组织部门予以最终确定；如公示不合格，则按民主推荐票数高低，顺延至下一位。

（三）同台“竞技”：公开竞职演讲，平等接受挑选。由组织部门组织召开单位全体干部职工大会，全体现任副职与1名差额竞职人选进行施政演讲，公开陈述其德才表现、工作业绩、对岗位的认识以及今后的工作打算等。演讲结束后，由全体与会人员以无记名方式对竞职对象进行民主投票，当场唱票，并依据得票多少，实行“末位淘汰”，得票最低者自动“出局”，其他人员确定为拟任职人选，经提交县委常委会讨论决定后按程序任命。最低票数者，如原为副职领导的，就地免去原职务，保留其原有级别工资待遇；如为差额竞职“挑战”人选，则回原岗位工作。

通过改革，该县先后有8名不合格副职被淘汰，5名优秀干部走上领导岗位。在全县干部职工中引发了强烈震动与反响，干部队伍的精神面貌与工作作风一时得到很大程度的改善，取得了良好的效果。

四、经验启示：嵌入竞争，激活效率闷局

竞争是个人、集体或团体之间为达到某一目标所展开的一种互相对抗、相互促进的活动,竞争的结果是实现优胜劣汰。平江改革最显著的制度特质就在于实行了竞争性管理，将竞争机制引入我国以往未曾涉及的副职领导干部层，从而有效激活了这一群体的沉闷格局。

（一）竞争管理：推动副职领导高效履职的学理阐释。理性选择制度学派把制度看作是引导和限制个体行为的机制。平江改革中竞争性制度，特别是全体职工直接参与投票制度的确立在很大程度上改变了副职领导干部的激励现状。副职领导干部作为理性的行动者,他们总是在可能的情况下最大化自身的利益。如果他们的任命权由县委控制,或者选举只是一种形式，那么他们就会把注意力放在如何搞好与上级的关系上面，而不会太顾及下级与民众的利益和想法。如果竞争是真正的有选择的竞争，那么他们关心的就是如何争取投票人的选票。本次选举改变了副职领导干部权力的来源，决定他们是否能继续担任领导干部很大程度上不再是上级的意见,而是单位全体职工。这种竞争激励机制深刻改变了副职领导履职行为与政治生态，落选的压力迫使他们在日常工作中不敢怠慢，不但要努力把工作干好，而且还要关心职工与下属的疾苦，为干部职工干出几件实事，以取得大家的信任与认同。竞争性选举制度的建立为他们与普通干部职工之间的利益联结提供了一种有效机制。

（二）竞争优化：成功改革背后优质制度的基因解码。平江改革案例之所以取得成功，与结构合理、环环相扣、相互映衬的制度设计息息相关。

1.通过赋予中层干部平等竞争权，形成强大的对手挑战机制。本次改革通过设计安排一名优秀下属与之同台开展平等竞争，并按票数多少实行“末位淘汰”，这就使所有副职领导干部无形中形成了一个心理预设：如不好好工作，可能会被下属取而代之。因此在日常工作中就会自我加压，自我提高。“差额竞职挑战者”就像一条放进沙丁鱼缸的“鲶鱼”，激活了副职领导的工作热情与精神状态。这一设计“让怕学习、怕钻研的官员混不下去；让碌碌无为，无所事事的官员撑不下去；让不贪不占不谋政的官员做不下去”，从而成为撬动这一群体加强工作的主动性、示范性、创造性，促进模范履职的一个“阿基米德支点”。

2.通过扩大广大职工的人事表达权，形成强大的群众监督机制。以往通过上级党委直接任命与面向社会公开选拔两种方式选任副职领导干部，本单位职工的知情权、参与权、选择权与监督权较为有限。本次平江县委通过赋予广大职工直接、平等、广泛的深度参与权利，较好地扩大了他们的人事表达权，提高了选人用人的民主程度,为达到“下台者心服口服，台上者诚惶诚恐，台下者心齐气顺”目标起到了重要作用。

3.通过创造非称职干部制度化退出渠道，形成强大的工作压力机制。此次改革通过打破长期以来干部任用的单一性和封闭性，打破职务晋升中的“论资排辈”现象，实行差额选举与末位淘汰，使少数领导干部因能力弱、表现差、业绩平庸、群众基础不好而退出领导岗位，疏通了一条领导干部能上能下的新渠道，完善了人事制度的积极“排泄”功能。客观上构建起了“以德才竞争，靠业绩升迁，凭民意提拔”的压力机制。

五、经验推广：三大体系支撑制度拓展

平江改革从竞争上岗的角度发力，把整肃吏治的关口从昏官、贪官前移到了庸官的环节，可以说是牵住了“牛鼻子”，符合进一步整肃吏治的需要。随着社会的发展进步，公民意识的逐渐觉醒，人民群众对我们干部队伍的要求会越来越高，对庸官懒政的容忍度也必然越来越低，未来庸官懒政治理必然成为干部管理的重点，因此必须实现新的制度超越，回应未来的发展需要。总的原则是通过完善优胜劣汰、奖勤罚懒、能上庸下、竞争激励、责任追究等机制，增强干部队伍的危机感、责任感和进取心，激发干部队伍干事创业的热情、干劲和活力。

（一）建立开放的选拔体系，把好“入口”。一是要开放官位，改任命为聘任、变调配为竞岗，变单向选择为双向选择，把任职条件公开，让人们去自由竞争，进行“阳光操作”，搞集体“采购”。二是要将干部的晋升与考核考评机制紧密结合，提高考评结果的权威性、严肃性，严格根据考评结果，把所有部门的人员确定为不同等次，以此决定职务聘任和升降。规定各级干部只有年度考评达到“优等”等次才能具备被推荐提拔的资格，真正做到“平者让、劣者下、能者上”，使庸官失去生存的土壤和市场。

（二）建立科学的考评体系，把好“楼梯口”。一是要根据具体职位的特点，科学地选择考核指标并予以合理的组合。要合理分配各项考核指标的权重。“对领导干部要加大“决策能力”和“民主作风”等指标的权重和“协调配合”的分值；而对于一般干部，关键是要看他们的敬业精神和实绩状况，要适当加大上级和同级层次所提供的访谈和测评情况的的参考权重，给庸官治理一个理性定位。二是要“将机关内部的人事考评机制与社会公众的评价机制相衔接，将上级组织的认可度和广大群众的满意度相衔接。三是要通过“平时考核、年度考核、专项考核和民主测评等方式，及时了解和掌握干部的日常表现和履行岗位职责的情况，根据考核评价结果和民意情况，准确认定“懒官”、“庸官”，为治懒治庸提供依据。

（三）建立严密的问责体系，把好“出口”。一是要建立科学严谨的责任体系，通过层层签订责任状，一级抓一级，一级对一级负责，使庞大的责任体系分解为各负其责的运行体系；二是要制定针对“懒官”、“庸官”进行组织调整的办法，建立起网络化、网格化、流程化的责任追究体系，规范调整的原则、程序，明确调整的情形，做到制度化、规范化，让被调整的干部心服口服。三是严格责任考核追究，赏罚分明，建立严格的“买单制”和“责任倒查制度”，尽职全俸，优绩必奖，失职必罚，渎职必究。对不胜任现职岗位或不称职的，要视具体情况分别采取谈话告诫、通报批评、暂缓提拔、岗位调整、降职使用、辞职辞退、法纪处理等办法作出处理。要出重拳、下猛药、以强硬手腕掀起“问责风暴”，形成人人自省、人人自警、人人负责的局面。

1.张捷：《“治庸”：“官员问责”需要制度化》，载《湖北日报》，2006年7月13日。

2.王佳宁：《“治理庸官”要理性定位》，载《中华工商时报》，2006年1月10日。

3.郭振清：《治理庸官重在建立科学的政绩评价体系》，载《工人日报》，2005年4月18日。

4.张捷：《“治庸”：“官员问责”需要制度化》，载《湖北日报》，2006年7月13日。

(作者单位：湖南省社会科学院)

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