天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式

崔宝敏

（南开大学经济研究所，天津 300071）

城市化建设必须妥善解决好土地流转和资金流通这两个问题。为加快推进天津市建设新农村的步伐，切实提高天津市的整体规划、建设和管理水平，改善农民的生活环境，从2005年下半年开始，天津市积极探索“以宅基地换房”建设新型小城镇和新农村的路子，并展开了试点工作。天津市“以宅基地换房”建设新型小城镇的思路是新农村建设的一种新模式，具有现实意义。

1 天津市“以宅基地换房”模式的产生背景

天津市现有涉农乡镇144个，村庄3833个（其中，位于镇区内的村庄404个，位于中心城区以内的村庄76个，镇区和中心城区以外的村庄3353个），总人口488.5万人，总建设用地1183.9km2，镇平均人口7674人，镇平均建设用地1.9km2，人均建设用地247m2，村庄平均人口1107人。在村庄建设用地中，村民宅基地占54％，农村地区城镇化水平为46.5％。一般研究认为，城市化的进程面临两大障碍：一是国家严控建设用地的刚性制约，二是小城镇建设资金不足的瓶颈制约。土地和资金的双重约束成为制约小城镇加快发展必须破解的两大难题。天津市郊区普遍存在的问题是：小城镇和村庄规模普遍偏小，人口密度小，村庄人均建设用地面积大，用地集约度低，土地利用效率低下；公共服务设施配套不完善；环境意识淡薄，污水垃圾随处排放与堆放现象普遍，投资吸引力不高；小城镇管理水平低，建设资金匮乏，没有切实可行的规划、建设管理的操作和实施办法。2005年7月，天津市开始对城郊各镇、村进行调研，探索“以宅基地换房”建设小城镇和新农村的路子。

2 “以宅基地换房”模式的运行机制和主要特征

“以宅基地换房”指在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕地面积总量不减少，充分尊重农民自愿，高水平规划设计和建设一批有特色、利于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，同时由村、镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡。规划建设的新型小城镇，除了规划农民住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，并以土地出让获得的收入平衡小城镇建设资金。具体来讲，就是在农民自愿的基础上，用村民现有宅基地统一置换新建小城镇的楼房，实现农民向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种植大户集中，农民由一产向二、三产业转移，可以明显改善其居住环境，提高文明程度，并使之分享城市化成果。

天津市“以宅基地换房”创新发展模式在土地流转和资金流通的运行机制上具有显著的特征。

（1）集约利用土地，保证“总量不减，质量不降”。天津市将“以宅基地换房”试点中整理节约出来的宅基地集中复垦为耕地，以此弥补新建住房和其他建设用地占用的耕地指标，确保耕地总量不减。该做法得到了国家相关部门的肯定和支持，国家发展和改革委员会认为，天津用宅基地换房办法建设小城镇，符合中国保护耕地的基本国策。2006年，国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点城市，对天津市的创新给予充分肯定，并下达了第一批土地周转指标。在经国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点。”

天津市“以宅基地换房”项目的基本原则是：承包责任制不变，可耕种土地面积不减，尊重农民自愿，以宅基地换房。按照这一原则，为切实保障农民对土地承包经营的合法权益，确保耕地的占补平衡，保证“质量不降，总量不减”，天津市规定项目区内新建地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦耕地的数量、质量不低于建新占用的耕地，真正实现了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。据统计，天津市环城4个郊区现有宅基地2.7万hm2，规划新建小城镇仅需占地0.6万hm2左右，除去市场开发用地，其余1.3万hm2都可以整理复垦为农田或转为重点建设用地。如华明镇12个村庄共有宅基地800hm2，新建小城镇占地562hm2，小城镇建设规划中农民住宅占地232hm2，建成后可容纳10万人居住，宅基地复耕后完全可以实现耕地占补平衡。全市的17个试点129个村庄，6.9万农户、17.7万农民，规划建设农民住宅和配套公建设施853万m2，总投资240亿元。前两批试点工程占地3025hm2，新建示范小城镇和新农村规划用地2648hm2，可节约土地377hm2。2007年底已有216万m2竣工，近4万农民迁入新居，2008年又相继新开工126万m2。

“以宅基地换房”模式为城市建设用地提供了巨大的土地供给空间，促进了土地的集约利用，提高了土地的利用效率。一方面促进现有村庄建设用地向城镇集中，拆平房盖楼房，增加了土地的绝对使用面积；另一方面通过城乡土地统筹配置，优化用地结构和布局，促进土地集约节约利用。把农村的建设用地和城市的土地储备结合起来，利用现有集体建设用地存量为经济发展提供土地供给空间。

天津市“以宅基地换房”模式是一项惠民工程，其最终目的是要实现农民的“安居、乐业、有保障”，让广大农民真正成为受益主体。首先，天津市以宅基地置换楼房后的人均居住面积达40m2，农民原有的价格较低的宅基地置换为有独立产权的商品房，其财产性收入会随之有所增加；其次，为保障广大农民利益，天津市为符合条件的适龄人口提供了城镇居民社会保险，并优先安排迁往新建城区的农民上岗就业，有些村镇在给予农民征地补偿款的基础上，每年每亩给农民600元的生活补贴；再次，针对农民集中居住后土地耕作半径过大的问题，在农民原有耕地上规划设施农业园区，提高农村工业化水平，通过集体资产量化改革和土地承包经营权入股等各种方式，实现农民变居民，农民变股民，使其享有股金，切实增加农民“股金”收入。

（2）构建融资平台和小城镇项目投融资体制，实现“资金闭合”。在中国的城市化进程中，最大的困难就是资金问题，建设资金的缺乏一度制约了小城镇的发展。而宅基地换房模式将节约出来的土地进行经营性开发，以土地开发收益来补偿小城镇建设所需要的资金，由此形成一套“政府引导，市场运作，统筹安排，资金平衡”的投融资新体制。具体的操作流程为：区一级政府建立小城镇开发建设投资机构，以土地出让收益权作为抵押担保，向国家开发银行申请贷款融资，贷款的资金用于小城镇农民住宅及相关配套设施的建设，同时通过招、拍、挂等方式出让置换出来的经营用地，并将土地出让金作为还款来源。

天津市东丽区华明示范小城镇就是利用投融资体制进行小城镇建设的典范。在政府的特许下，华明镇组建了东丽区滨丽小城镇建设开发投资有限公司。该公司作为小城镇建设的融资主体，统筹安排资金，保证项目资金流的稳定，负责项目贷款偿还，保证国家开发性金融资金的安全性。在项目的具体运营过程中，滨丽公司既作为政府城市建设的实施主体，又作为能够代表政府进行城市资产经营管理的融资平台，充分利用项目收益，保证偿还机制的顺利进行。上述操作，首先确保了国家开发性金融资金投放的合法性和可操作性；其次作为借款主体和项目法人，滨丽公司对承贷项目实行统一建设管理，对项目资金实行专款专用、封闭运营，降低投资风险，保证了项目资金的延续性和可控性；再次，滨丽公司将小城镇建设项目作为公司资产管理运作，保证了国家对金融机构的监管要求。

在以土地出让收益权抵押向国家开发银行贷款的过程中，华明示范小城镇项目建立了一套完善的“投资、建设、出让、偿还”机制，做到了效率、成本、责任有机结合和统一，形成了“借、用、还”的良性循环，保证华明示范小城镇建设项目的资金需求。华明示范小城镇建设资金需37亿元，节省出来的规划经营开发用地共有330hm2，通过招、拍、挂方式出让后，预期收益38亿元左右，保证了城镇建设的资金平衡。华明示范小城镇项目具体融资操作流程如下：政府特许滨丽公司作为项目运营主体 国土资源部批转土地挂钩利用指标 滨丽公司征用土地开发银行贷款融资设计 华明示范小城镇项目建设 出让土地开发 土地出让金偿还贷款。

小城镇建设项目投资需求很大，涉及领域和行业众多，单纯依靠政府投资是难以为继的，还必须在政府主导、市场运作的原则下，走多元化多渠道融资的路子，利用市场手段，调动各方面的积极因素，搭建多元投资格局。具体来说，就是通过建设用地指标的置换，使分散的农民向新建小城镇集中，实现土地的集约利用；并将节约出来的建设用地或用地指标根据市场供求关系有计划有步骤地分期分批出让，营造有利的市场环境和有利于投资创业的政策环境，提高土地的附加值，将土地增值收益最大化；在小城镇外围，规划开发民营工业园区，吸引民营企业和中小企业成为小城镇建设投资的主流资金来源；通过招、拍、挂有偿转让建设用地，吸引各类投资主体进行房地产、商业等设施建设，筹集建设小城镇建设所需的资金。

总之，在当前中国土地资源紧缺、严格控制耕地总量的约束条件下，将农村分散低效的宅基地置换出来，集中集约开发，建设新型小城镇，有利于缓解土地供给压力，促进经济快速发展和城市化进程不断推进；有利于统筹城乡发展，改善农村落后面貌；有利于集约利用有限资源，创造新的经济增长点。天津市“以宅基地换房”不仅有利于解决小城镇建设面临的土地难题，而且探索出了适合小城镇建设的新的投融资体制，在广大农民“安居、乐业、有保障”的基础上实现了土地流转和资金流通的平衡，是推动小城镇建设的一种新模式。由于“以宅基地换房”不是通过直接征收农村土地来建设小城镇，因而不会使农民丧失生活来源，使得农民个体利益与城市发展整体利益最大限度地保持一致，从而确保了社会稳定，是推动新型小城镇建设、实现集体建设用地流转的一种比较成功的探索。这一模式实现了三个方面的创新：第一，发展模式的创新，传统发展模式是以大量的土地资源耗费为特征的，“以宅基地换房”模式能够促进现有村庄建设用地向城镇集中，增加了土地绝对使用面积，促进了土地集约利用，提高了土地利用效率；第二，土地市场制度的创新，通过“以宅基地换房”建设小城镇，将农民宅基地价值显化，加快了农民住宅的商品化、产权化，因而实现了农村集体建设用地和城市国有土地市场的统一，解决了城市地价与农村地价的衔接问题；第三，投融资体制的创新，天津市将宅基地换房节约出来的土地进行开发经营，以其土地开发收益补偿小城镇建设所需资金，创新了项目投融资体制。

3 政策建议

天津市由政府引导，农民参与的农村宅基地流转模式还处在试点、试验阶段，在操作过程中需要不断地完善和发展，避免滋生有损农民利益和发展全局的腐败性问题。

（1）城市建设是一项系统性的综合工程，要充分考虑农民非农化转移的长期性和复杂性。由小村庄转型为楼房社区只是农民生活环境的一个表象上的转变，而社会形态的转型是一个长期过程，意识形态的变化则更加漫长，突破了土地流转和资金流通的双重约束并不意味着完成了示范小城镇的建设。将农村变为城市、由村民变为市民不是一朝一夕或者一两个政策就能完成的，需要在操作过程中发现问题并不断完善。

（2）要提高农民的参与度。新型小城镇的建设事关农民的发展权利和未来的生活水平，如果没有农民的广泛参与和监督，城镇化的成果就有可能被侵蚀，农民的利益就可能得不到切实的保护。要充分保障农民利益不受侵害，就必须广泛听取农民的建议和意见，从制度设计上加强农民监督。具体来说，就是在“以宅基地换房”模式试验的各个阶段广泛听取农民心声，真正了解农民之所需，邀请农民参与到模式的具体实施和操作过程中，包括房屋的建设格局、楼群的选址、发展费用的补偿额度等等。

（3）政府行为存在“双刃剑”效应，政府主导的城市化与新农村建设的成功与否关键在于度的把握。从中央政府的层面讲，应该在促增长和保稳定的基本原则下，将国家的战略重点转移到“以城带乡，以工促农”的方向上来；从地方政府的层面讲，避免急功近利和业绩目标，真正从农民利益出发，建设宜居的新城镇或新社区；从基层政府的层面讲，要通过耐心细致的工作，把城市化过程中的相关政策落实到辖区的每一户农民，及时、负责地将农村居民对小城镇建设中的意见和建议反映到上级政府，以便相关的政策能够及时得到纠正与调整。

（4）农村的城市化水平必须与经济发展水平保持一致。农民生活方式的转变只是城市化进程的一个方面，更重要的应该是农民转变为市民后的就业状况和发展前景，这关系农民的生存问题。只有因地制宜发展当地特色产业，提高经济发展水平，才能从长远上解决农民就业，真正实现“安居、乐业、有保障”。

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