我国欠发达地区粮食安全问题探讨——以西北地区甘肃省为例

昝 欣，李孟刚

（北京交通大学经济管理学院，北京市100044）

在世界人口增速迅猛、全球经济一体化的态势之下，粮食安全问题已经成为国际问题，“谁来养活中国？”“中国能使世界挨饿吗？”此类的论题更是成为国际关注和热议的重大问题。我国的资源分布状况、经济发展结构等诸多方面的因素，使粮食产业呈现出较复杂的区域特性，区域粮食安全问题是重要的安全问题之一。众所周知，西北地区是我国传统农业的重要起源地之一，但西北地区经济发展受资源制约较大，经济增速相对缓慢，人民生活比较贫困。历史上曾经发生的毁林开荒、毁草种粮、开山取石、攫取矿产等掠夺性开发资源的事件导致了草原沙化、植被破坏、水土流失、环境污染等问题，对西北农业的后续发展构成了极大的威胁，无地少地的农民与区域通常都会存在粮食生产不安全的问题，西北地区的粮食安全问题值得我们关注，因为这不但影响到我国宏观调控首要任务，即保增长与可持续发展的完成，而且更加关乎民生大计与和谐稳定的发展。

一、西北地区粮食生产安全的主要影响因素

以甘肃省为例，西北地区粮食生产安全面临着诸多因素的影响，主要表现在以下几个方面。

1.气候条件。甘肃省干旱缺雨，温差较大，四季气候的特点是：冬季雨雪少，寒冷时间长；春季升温快，冷暖变化大；夏季气温高，降水较集中；秋季降温快，初霜来临早。省内大致可分为8个气候区：（1）陇南南部河谷亚热带湿润区；（2）陇南北部暖温带湿润区；（3）陇中南部温带半湿润区；（4）陇中北部温带半干旱区；（5）河西北部温带干旱区；（6）河西西部暖温带干旱区；（7）河西南部高寒半干旱区；（8）甘南高寒湿润区。这样的气候条件使农作物品种、生产周期、粮食储备计划等方面受到制约。

2.水资源。总的来看，甘肃全省地表水资源较少，分布也不均匀，即使是黄河流域也属于缺水区，黄土高原北部既缺地表水，又缺地下水，人畜饮水困难，是严重缺水区。省中东部地区是全国典型的干旱农业区，年降水量仅250～600毫米，且地域和时空分布极不均匀。因此，几乎年年有旱情发生，粮食产量低而不稳，农村饮水十分困难。以甘肃省为典型代表，水资源的不均匀甚至匮乏，成为危及西北地区粮食生产安全的关键因素。

3.土地资源。尽管甘肃省总土地面积为45.4万平方公里，居全国第7位，但其中耕地面积仅为5229.25万亩，只占总土地面积的7.68%，人均占有耕地为2.0亩。[1]土地资源作为粮食生产最基本的要素之一，成为关系粮食安全的重大因素，甘肃省的土地资源结构对粮食生产安全构成了很大的威胁。

4.人口及劳动力资源。西北地区分布着较为丰富的少数民族人口，农村人口数量增长过快且人口素质相对较低，已成为区域农业可持续发展的重要障碍。甘肃全省农业平均人口为2210.34万人，其中劳动力占69.17%。有限的耕地容纳不了大量的富余劳动力，大量农村剩余劳动力积淀在农村，已严重制约了农村经济的发展和农民收入的增长。虽然政府大力推进农村劳动力的培训、输转工作，但是由于众多复杂原因所致，劳动力转移过程中仍存在诸多问题。农村劳动力素质不高、因缺乏市场化运作及规范化管理使劳动力盲目自发流动、大量青壮年劳动力外流等问题，使粮食生产的人力要素受到影响。

5.农机设施与科技。2005年甘肃全省农机总动力达到1406.92万千瓦，农业机械总动力与过去相比增长较快，但与全国比较，单位面积的投入水平仍较低。农业机械作业水平低，部分低产田的肥料投入少，良种更新换代慢，搭配品种、后备品种不能满足需要，种子混杂，质量不高，粮食生产新技术推广应用慢。在恶劣的水资源环境下，甘肃省水利设备老化，灌溉方式落后，在水资源的利用中存在严重的浪费。年降雨量在400毫米左右的旱作区，降水时空变率大，水土流失严重，旱作农业的保证率低，虽修建了2000多万亩梯田、条田，但许多地区未能摆脱靠天吃饭的状况。

6.思想观念和政策资金支持。受历史原因等多种因素影响，西北地区的传统农耕思想根深蒂固，在经营理念上存在许多束缚农业生产力发展的思想观念，制约着农业产业结构的有效调整。从政府层面讲，虽然各级政府都确定了粮食生产和发展特色产业的目标任务，但在具体管理过程中，一些主管部门和基层干部引导组织农民发展特色产业的积极性较高，引导种粮的积极性却很低。改革开放以来，国家为甘肃省投入了大量扶贫资金，省各级财政也投入了大量农业发展资金，但是与投入城市的资金相比，与农业生产和农村基础设施建设的实际需求相比，差距仍然很大。[2]

二、西北地区粮食安全问题分析

1.粮食生产能力。甘肃省粮食生产长期处于低水平，20世纪90年代以前，粮食短缺一直困扰着全省经济的发展。改革开放以来，粮食生产得到了较快的增长，一般年份省内可以达到粮食低水平的紧度平衡。[3]“八五”期间粮食生产不稳定，人均占有量和消费水平比较低，一遇灾害便会导致粮食短缺。“九五”期间基本实现了低水平自给，并具备了抵御较大自然灾害、进行自身余缺调剂的能力，绝大多数农村人口解决了温饱，粮食生产能力、人均占有量、消费量都有所提高，但粮食供求虽略有宽裕，总体上仍处于紧度平衡状态。

2005年和2006年两次调查西北贫困地区样本农户通过家庭生产解决粮食安全问题的情况显示，能够通过家庭生产实现粮食自给的农户比例只有41.91%，而不能够通过生产实现粮食自给的农户比例则高达58.09%。这表明贫困地区农户粮食自给不足的情况较严重。[4]

2.粮食供需与对外依存状况。甘肃省的粮食供需状况受制于其粮食结构，在粮食结构方面呈现“三多一少”的特征，即小麦多、玉米多、杂粮多、稻米少，形成了小麦、玉米、杂粮三大作物的主体结构，这与全国以稻米、小麦、玉米为主的品种结构和居民消费习惯存在差异。甘肃省在基本实现粮食自给后，品种上的供需矛盾主要在于稻米。由于自然条件所限，甘肃省稻米生产能力不足的问题将长期存在，难以在粮食结构上达到供需平衡，需要与其他省区进行品种的调换。

由于影响甘肃省粮食生产和供给的因素较多，特别是靠天吃饭的局面尚未改变，粮食储备的安全系数应当稍高于国家所定的粮食储备的安全线（粮食年消费量的 20%～30%），到2030年的远期粮食安全储备应保持在届时产量的40%～45%之间，以应对自然灾害、人口膨胀等不确定因素对粮食安全的威胁。

3.粮食生产的比较效益。目前，甘肃省粮食的产业化水平较低，粮食加工转化能力很弱，粮食日加工能力200吨以上的企业只有寥寥几家，缺乏粮食产品附加值高、产业链条长、等级和档次较高的龙头企业。在甘肃粮食市场，仍然是国有粮食企业为主体，还没有形成多种经济成分、多种经营渠道的粮食市场。同时，粮食市场硬件建设也十分落后，没有大规模的粮食专业批发市场。这是粮食市场体系不健全的突出表现。

此外，正所谓“谷贱伤农”，对于生产成本相对较高的粮食等大宗作物，因收益低，当经济作物、饲草作物的效益高于粮食时，农民在保证自给的情况下，就会减少粮食生产。而且，西北地区粮食加工业的发展较为滞后，加工增值的效益没有充分发挥出来，特别是专用粮的生产和加工欠发达，影响了粮食效益的提高，这是造成粮食比较效益低的又一原因，时常引发农民的自发减产。

三、西北地区粮食安全问题的对策建议

1.客观理智地面对资源制约，积极开发资源配置战略。针对严重威胁西北地区粮食安全的资源制约，实行严格的资源保护措施当然是共识性的解决途径之一。此外，提高资源开发利用水平，特别是资源综合利用水平更是资源可持续利用之道。

以广受关注的水资源为例，可借鉴国际“虚拟水资源”的思路，如果一个地区出口水密集型产品给其他地区，实际上就是以虚拟的形式出口了水资源，通过这种途径，某地区可以向另一地区提供“虚拟的”水资源。水资源稀缺的地区可以通过牺牲一定的经济利益，从水资源丰富的地区进口水密集型产品来节约本地区的水资源，实现水安全。虚拟水贸易战略①为贫水地区综合应用域内外水资源和社会调节能力，解决自身的水资源问题提供了一种新形势下的发展思路。通过“水—粮食—贸易”途径，贫水地区利用产品和服务的贸易流通，实现相关产品和服务中虚拟水的时间、空间与生产上的重新配置，缓解水资源系统压力的同时，最大化水资源的利用效益，提高社会调节能力。

2.取长补短、加强优化配置，粮食结构优化与区域统筹并重。针对西北地区粮食生产对自然条件依赖性大的特点，坚持改土治水，治理农业生态问题，巩固和发展商品粮生产基地，提高农业科技水平和集约化生产水平，提高粮食的综合生产能力，不仅如此，还要从长远大局视野层面出发，调整和优化粮食结构关系，培育西部地区新的经济优势，整个西部地区应统筹安排，发挥区域综合比较优势，培育新的经济增长点。具体举措包括在优先发展特色农业及农产品精深加工的同时，大力开发节水农业和生态农业，实现农、林、牧、渔和其他产业协调发展。综合、协调地利用西部地区多样化的土地资源和气候类型，大力发展棉花、烟草、甜菜、特色瓜果、蔬菜、中药材以及特色养殖和林果业等，并在此基础上，大力提高农业产业化的步伐。

3.关注人口增加与有效劳动力不足的矛盾，提高农业人口素质。可持续发展不仅注重人口数量与社会经济相协调，更注重人口素质与社会经济相适应，因而控制农村人口与提高人口素质便成为可持续发展的核心问题。近年来，一方面农村人口增速较快，另一方面农村大量青壮劳动力外出务工，农村有效劳动力不足的现实造成部分农产品产量大幅度下降，其中的重要原因在于农业生产收益低，农民不愿将过多的精力投入在土地耕作上。为此，政府必须出台相关措施，鼓励和激发农民的种粮积极性。同时，组织科技人员下乡进行农业技术推广工作，提高农产品的科技含量，促进农业生产科技运用由“嵌入式”向“内生型”转变，最终实现农业走向集约式的发展道路。[5]同时，解决农村家庭特别是有外出务工人员家庭的养老、托幼、医疗、帮扶等问题，并维护外出务工人员的合法权益。

此外，必须完善农村教育体系，大力开展面向农村劳动力的职业培训，提高农村劳动力的综合就业能力，使其从数量型向素质型、从体能型向技能型、从农业型向城乡结合型转变。在强化以农业技能为主、其他技能为辅的技能培训的同时，重点培养一批农业科技带头人，以新形势下“大农业”的视野，按照市场经济供需平衡的原则，针对实际情况采取不同培训内容和培训形式，把农业劳动力培养成为适应社会发展的新型农民。

4.既要保证政府的有效宏观调控与综合管理，又要建立预防突发情况的应急机制。走农业可持续发展之路要求政府通过政策倾斜，在资金、税收等方面向对可持续发展作出有益贡献的主体给予支持，还要通过完善资源和环境保护的法律法规，以法律手段去规范、约束人们的社会行为，保护农业资源与农业生态环境，促进西北地区农业的可持续发展。

自然灾害与西北地区农牧关系转变贯通于西北开发的历史进程中，[6]根据一部分农户因为作物受灾而家庭粮食自给不足的情况，政府还需要指导应对灾害的专项工作，其中包括农业保险业务。根据贫困地区的情况，贫困地区比较适宜开展互助性质的农业保险或政策性的农业保险。此外，伴随着全球经济一体化的发展态势，还需要引导各级农业主体学会利用市

场，应变国际市场的冲击。

四、结论

与世界总量相比，中国总人口占22%，耕地总面积占9.5%，人均耕地面积0.097公顷，为世界平均水平的38%，人均水资源占有量为世界平均水平的25%，万元GDP用水量为世界平均水平的400%。[7]由此可见，粮食生产安全将是我们的永久主题。欠发达地区的农业发展在我国总体农业布局中占有较高的历史地位，当前作为全国粮食发展格局这一“大木桶”中“较短的一片木板”，其粮食安全问题的发生情况与解决程度，将成为关乎全局的关键一环。

今后一个时期内，包括西北地区在内的欠发达地区，其粮食产业结构调整发展的思路应以科学发展观为指导，以市场为导向，以国际化大视野发挥区域比较优势，延伸优势性产业链，发展特色农业经济；树立农业可持续发展意识，大力推进农业科技进步；制定长远的农业资源开发战略，搞好农业生态环境的保护和建设；加强政府的有效管理与宏观调控，提高农业人口素质。

注释：

①虚拟水战略是指缺水国家或地区通过贸易方式从富水国家或地区购买水密集型产品来获得水和粮食的安全。

[1]佚名.甘肃的土地资源[DB/OL].甘肃农业信息网，2009-8-19.

[2]柳民.欠发达地区粮食安全和农业产业结构调整均衡问题研究—以甘肃省为例[J].发展研究，2008（3）：86-93.

[3]姚丽.21世纪初甘肃粮食安全问题探讨[J].开发研究，2000（1）：56-58.

[4]陈前恒，李军培.贫困地区农民粮食安全状况与政策选择—基于西北A省、B自治区两个贫困县农户调查问卷的分析[J].中国农村经济，2006（12）：20-24.

[5]崔丹.中国西部地区农村劳动力转移问题研究—以甘肃定西市为例[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2007（6）：30-32.

[6]卜风贤.西汉时期西北地区农业开发的自然灾害背景 [J].干旱区资源与环境，2008（10）：83-86.

[7]陈绍充，王卿中.我国粮食安全观分析[J].经济体制改革，2009（1）：27-30.