论城市土地集约利用中的全面可持续观——国内外研究比较与评述<br/>

论城市土地集约利用中的全面可持续观——国内外研究比较与评述

2010-02-16黄丽娜卢新海

中国土地科学 2010年3期

郑斌，黄丽娜，卢新海

（1.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074；2.武汉大学资源与环境科学学院，湖北武汉 430079）

土地资源集约节约利用是实现中国经济社会可持续发展的重要保障。区域社会、经济、生态的一体化将成为新的关注对象，狭义的“就地论地”方式不可再继续。对此，国外的一些观念和做法值得借鉴。

1 国内外土地“集约利用”观念的差异与本质

关于土地集约利用的概念，早期可追溯到李嘉图（David Ricardo）等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究［1-2］。城市土地的集约利用显然与两个主题有关：一是城市的发展需要；二是城市土地资源的匮乏。关于后者，国内由于人多地少、建设发展与耕地保护发生严重冲突而引起城市用地的紧张［3-5］，属于“刚性匮乏”；而在国外则大多由环保主义的盛行引起［6-7］，属于“弹性匮乏”。由此产生的土地“集约”利用的思路也大相径庭。传统上国内重刚性指标（如土地利用强度，投入、产出率的比较等）的评判［8-9］，国外重各项社会、生态指标在可持续性发展评价中的使用［10-11］。对西方发达国家而言，土地利用效率的决策与评价当中牵扯到的利益关系更为复杂，总体评估、不确定关系与多指标体系的折衷往往成为解决问题的最终手段［12-14］。既然城市土地的使用是由其所在位置的相对使用条件决定，那么，对其使用程度及使用方式的合理与否就应由使用它的某种“有效性”来判断，“集约”即意味着“最有效”。这在北美国家中表现为“精明增长（SmartGrowth）”或更早期的“新城市主义（New Urbanism）”。精明增长的表象虽也表现为填充式开发，紧凑式发展，然而其核心依然是基于环保考虑的对现有基础设施及城市扩张的有效控制，并且其中关于“合理开发密度”的定义也显然更为复杂［7，15-16］。就其具体内容而言，国外（主要是欧美）的相关研究中，除环境与生态保护外［17-18］，还大致包含以下几类：景观与开放空间的保护［19-21］、基础设施（其中主要是道路）的使用［22-24］、资源的共享与制造业的合作关系［25］、安全与其他社会问题［26-28］等。实际上，种种的“合理性”最终总能归于经济、生态与社会发展的“可持续”。近年来国内学者也陆续在国外期刊上发表了一系列关于城市发展可持续性（包括土地集约利用）的文章［29-30］。但值得注意的是，关于城市的“可持续性”概念，东、西方学者间存在着一定的差距。以近期出自大陆作者［31］、台湾作者［32］以及欧美作者［33］的三篇文献为例进行比较，可以发现：大陆作者的指标中包含项目较少，其中经济、产业因素占多数，而社会性指标只涉及人口增长率、就业率和人均存款3项；台湾作者的指标有51项，其中社会性因素为22项，环境因素次之，占13项，经济、产业占的份额相对较少（其中个人收入和失业率还被列入经济因素中）；而欧美作者的指标所涉及的因素则更为丰富，其中大类就有41项，每项大类中又分若干小项。理念上的差异直接带来管理侧重点的不同，也有文献批评当前发展中国家的土地管理项目中普遍缺乏社会经济学的内容［34］。当前中国几乎所有的土地集约利用评估项目中都存在这个问题，甚至在2008年最新颁布的《开发区土地集约利用评价规程（试行）》中也是如此。

从本质上讲，这种差异并非仅仅是东、西方观念的固有差异。国外环保主义的盛行首先得益于资源的“刚性”不缺乏，长期以来社会经济发展条件以及其他一些传统人文因素促成了对社会、环境问题的重视。而对于发展中国家，特别是对中国而言，在“刚性”不足的条件下过于讲求“弹性”，也未必可行。“可持续”的本质是“发展”；同样，“集约”也必须以能满足基本“够用”为前提。对欧美的种种观点与做法，尤其是将社会、环境诸问题完全置于城市的空间规划、功能分区和土地利用决策之上，虽然科学先进，但是就其借鉴而言，必须根据自身发展的不同阶段，取其适用，量力而行。如何在保证“刚性”需求前提下，借鉴国外的经验与教训，从传统的集中式集约过渡到满足各方面发展需要和以兼顾社会、经济、生态为标志的广义集约，从而做到真正的“可持续”，应是考虑的重点。

2 国内研究现状的评述与思考

就国内目前的土地集约利用研究而言，研究侧重点大致可分为两类：一类是关于精明增长的思考，当前主要存在于城市规划领域的理论性探讨；另一类则是已在国土部门进入实际操作的土地集约利用评价指标体系及评价方法的研究，其大体上还是以传统的利用强度、投入强度和产出效益三项作为主要指标［9，35］，间或加入新的方法因素（如神经网络［36］）或者研究侧重点的变化（如时空变化［37-38］）。其中，在针对开发区的研究当中也出现了一些新的亮点，如翟文侠等［39］用数据包络方法发现当前开发区土地利用对市域经济发展的有效性主要表现为对地区生产总值和财政收入方面；陈逸等［40］则分析了开发区与母城关系的演变和发展；李伟芳等［41］分产业类型计算并比较了各类企业的集约利用情况。大体而言，此类研究已经带有一定的综合评价思想。

此外也有一些最新研究将一些新指标纳入土地集约利用评价体系。如班茂盛等［42］加入了一系列创新类指标来评价高新区的土地利用绩效，谭峻等［43］在评价体系中加入了更多社会效益因子和环境效益因子；施昱年等［44］从社会需要的角度研究了园区对周围服务设施的需求；汪友结等［45］从循环经济的角度评估了芜湖市城市土地的利用程度，等等。这些研究在思路上借鉴了国外的一些经验，并且在评价体系上有所突破。

国内还有一些研究并非从土地集约利用评价的角度来讨论，但是其研究结论或方法可为土地集约利用评价带来一定启示。如宋吉涛等［46］对城市土地利用结构相对有效性的评价；郑新奇等［47］对中国城镇用地结构的合理性分析；梁红梅等［48］对土地利用社会经济效益与生态环境效益的耦合关系研究；杨星等［49］对东莞市的土地资源可持续利用的实证分析等。

纵观国内有关城市土地集约利用的研究，虽不乏亮点，但从总体看主要还存在如下问题。

第一是研究的主流还未摆脱“就地论地”的思路。城市是个复杂的社会经济综合体，不管是从环保主义、实用主义、结构主义或者其他任一有着特殊社会角色的个体眼中，对“土地的集约利用”显然都有着不同的认识。土地利用的合理与集约与否不应是某一单一指标体系所能概括和定义，更远远超出了“最佳产出”这一简单评述。

第二是研究缺乏系统性认识。虽然已有少量研究论及了社会生态发展的需要，但是当具体到研究方法时，要么在概念论述上缺乏更好的评析手段，最终又重归于一般性的讨论；要么是提出的指标体系仅仅出于经验的推断而缺乏合理性的解释，疏于论证。而对于城市这样一种巨型系统而言，其中出现的各种问题复杂而极具有时代性。因此，任何评价体系或决策手段的提出，“诊断”与“治疗”内容都缺一不可，否则极易带来负面后果。简单举例，城市功能分区的思想一度被予以极高推崇，并于1933年作为最主要内容写入《雅典宪章》。但是随后人们发现，不经过系统论证而简单套用所带来的往往并不是预期的“规模效应”和“减少用地之间的相互干扰”，诸多社会的隔阂和过度集中所带来的交通与环境压力常常引来更多的诟病。事实上，目前中国各地的土地集约利用评价及相关政策如果在论证不充分的情况下贸然推出，或者在执行过程当中处理稍有不慎，也极易造成城市功能的盲目分区和过度集中。

第三是相关研究的针对性不明确，尤其是针对开发区。地区之间存在差异，城市亦有其个性。同样，城市中的各部分功能有机联系而组织有序，其间的规律往往并非简单化或单一化所能描述。即使是对于强制性的“三区四线”①三区是指城乡空间规划管制的适宜建设区、限制建设区、禁止建设区；四线是指紫线（历史文化保护）、绿线（生态绿地）、蓝线（水体保护）和黄线（基础设施控制）。，也只能给予政策性的定义，在具体用地的使用和建设指导上，依然要依据具体位置的特定发展规律而定，并给予足够的发展和变更余地。这就需要针对不同城市的各个有机组成部分，研究其在城市中的角色和定位，并为这种角色提供其独特的发展策略。在中国现有的城市土地集约利用研究方面，这类分析显然并未到位。

3 关于开发区的土地集约利用

长久以来，开发区（尤其高新技术开发区）作为高新技术产业、技术创新集聚地及政府管理的各项改革的试验区，是中国社会经济发展的重要区域。从城市化的角度看，开发区是城市在二维空间上的延伸，开发区的形成实际上就是城市空间发展扩张的过程。但是，由于其自身产生的政策环境以及集中、超常规速度发展的特点，开发区一旦形成，无论它是与城市直接相毗连，还是以飞地的形式存在，在用地方式上都会与母城自发生长所形成区域有所不同，在实际研究中也应有所区别。

因此，对开发区而言，土地的集约利用就必须将目光延伸到区域条件下城市与城市之间、开发区与母城之间、开发区与开发区之间的产业、生态、能源、基础设施以及各项社会经济活动的相互作用机制对新区土地利用效用的影响上。从区位与空间的角度，将开发区的概念从狭义的工业生产用地内涵拓展为外延的区域有机组成体，将统一规划和全面科学发展的理念融入开发区土地综合效用评价中，探讨开发区土地集约利用的各种可能模式，这对于未来城市的可持续具有重大意义。

4 结束语

国内外关于城市土地集约利用的认识存在差距，也有着内在的本质区别，对国外的研究成果和理念可理性借鉴。就中国而言，如何合理利用现有的城市土地，有效缓解目前国内城市发展用地的“刚性匮乏”，将是未来很长一段时间内土地集约与节约利用研究的关键。但是，这一过程并不意味着要盲目追求数量上的集中，土地集约利用的最终目的是为了满足在有限城市土地空间上不断增长的各种人类社会活动发展的需要，因此，如何在“强化”土地开发利用程度的过程中，维持土地利用的生态、社会、经济可持续的“有效”，应成为今后研究的着眼点：不断挖掘城市土地“集约利用”的新内涵，并且在实践中针对特定城市发展情景，研究和比较各种可能的土地集约利用模式，探寻适合城市自身发展的可持续发展之路。

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