美国联邦土地收支管理法律制度及启示

操小娟

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

美国联邦土地收支管理法律制度及启示

操小娟

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

研究目的：分析美国联邦政府在土地收支管理方面的法律制度，探求对中国土地出让收支管理的借鉴。研究方法：文献分析法和归纳法。研究结果：美国联邦土地收支管理的法律规定是在公共预算观念下的制度选择。研究结论：美国在预算观念、体制设置、制度安排、监督和责任机制等方面，对中国土地出让收支管理法律制度的构建具有借鉴意义。

土地法学；土地收支管理法律制度；比较；美国；联邦土地

美国联邦土地管理局（以下简称BLM）管理的公共土地有1707万hm2之多，约占美国全部土地的1/8，这些土地不仅承载着丰富的自然和文化遗产，而且其中蕴涵的资源可以为国家带来巨大收益。这些收益包括放牧费、地役权收入、土地转让收入、木材和原材料出售取得的收入、矿藏开采和利用取得的收入以及其他一些杂项收入。2007年的数据显示，BLM所管辖土地的收益接近45亿，约占年度联邦财政收入的0.17%[1]。近两年来，土地收益总额有所减少，细目上也发生一些变化，如放牧费减少，娱乐设施使用费增加。另外，随着新能源的开发，核能源和一些可再生能源的收入也有所增加。

如何分配和有效利用这些收入以及如何监督管理是美国公地管理中的重要问题。BLM成立之时并没有统一的法律授权，相关法律法规有2000多个，1976年《联邦土地政策和管理法》出台后才逐步形成一个比较完整统一的体系[2]。目前国内对美国联邦土地收支管理的研究很少，仅有的文献侧重介绍美国联邦及州土地使用规划[3]、公共土地上矿产资源的管理[4]、美国公共土地政策的演变[5]、美国联邦土地管理中管理机构法律地位的变化及其影响[6]。有关土地收益方面的文献只有一篇，主要介绍美国土地增值收益问题[7]。本文以美国联邦土地管理局所管理的土地作为研究对象，对中美公共土地收支管理的法律制度进行比较，分析中国土地出让收支管理制度的不足，探求其对中国土地出让收支管理的借鉴意义。

1 土地收支管理观念比较

在美国早期的案例中，公地被作为政府的私有财产看待，土地收益属于政府所有，由政府支配。随着判例的发展，联邦土地管理机构的地位重新被认定，并且从1976年开始一些公地法明确规定公地属于美国公众，政府是公地信托管理的受托人。相应地，公共土地的收入被纳入公共预算进行管理。因此，虽然BLM每年从管理的土地中得到的收入高达几十亿，但是这些收入都直接进入联邦财政，其支出的资金主要来源于国会的拨款，少部分来自为其他政府机构和公众提供服务的补偿费、国会授权的收费和捐赠。可以说，美国在明确管理机构的法律地位之后，通过公共预算将联邦土地收支的决策、执行和监督纳入了法制化轨道。

将土地出让收支纳入预算管理是中国国有土地出让收支管理法律制度的一大进步，但是将土地出让收益直接纳入地方基金预算，无法改变各级政府之间、政府部门之间在土地收益上博弈的状况，使得资金的分配和使用始终成为管理中的难题。依据中国《土地管理法》的规定，国家所有的土地由国务院代表国家进行管理，地方政府代表国务院行使监督管理的权力，但地方政府是所有人、代理人还是信托人，法律并未明确。从实际情况看，地方政府的土地出让，如同私有财产所有者出让自己的土地一样，虽然出让土地的收入用于地方政府的财政支出，但是只限于本地域范围，而且由于资金分配和使用不透明，这些收益变成极少数人和部门的福利。另外，地方政府实际占有的土地在区位和数量上存在差别，土地出让收益直接纳入地方基金预算会导致全体国民受益不均衡。

2 土地收支管理体制比较

2.1 美国联邦土地的收支管理体制

BLM管理的土地和矿藏位于美国西部，大多与私人土地相邻，在管理的过程中经常需要与私有土地主、企业和各级政府协商解决矛盾。另外，随着西部人口的快速增长，BLM也需要借助地方民众、社区和政府的力量共同解决土地利用问题。因此，美国联邦土地的收入虽然全部纳入国库，但是在管理的过程中,联邦政府通常以转移支付和直接投资方式与州、地方共同分享这些收益，以获得地方组织和个人的支持与合作，同时避免因公共土地开发利用给地方造成的负面影响。

目前联邦国库中BLM的土地收支专门账户主要有5种类型[8]：（1）一般基金。由收入账户和支出账户组成，前者来源于一定比例的土地收益，间接用于全体国民，后者来源于国会对BLM的拨款。（2）特别基金。也分为收入账户和支出账户，前者由法律规定用于特定用途，后者是BLM可支配收入。（3）周转基金。用于资助和管理一些特殊事务，如木材开发等。（4）信托基金。主要指BLM管理的两个信托账户，用于实施信托协议下的特殊项目。（5）储备基金。暂时保存的资金，等待分配方案确定后使用。

从土地收益的最终去向来看，BLM的土地收益除正常运行开支外，主要用于两个方面：一是直接转移支付给州和地方政府,包括税收抵补支付、放牧费返还、土地购买、能源和资源收入返还等。二是以项目形式在州和地方投资，包括土地管理、自然资源保护、牧草地维护、基础设施建设、矿藏开发等。

2.2 中国土地出让收支管理体制

在中国，城市土地由国家所有。从本质上讲，国有土地出让收入属于地租，应当交由国家集中管理，但是由于地方和中央之间的博弈，国有土地出让收入的分配比例经过了多次调整。最初，国务院发布《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》（1989），规定土地有偿出让收入的40%上缴中央财政，60%留归地方。由于土地出让金不能足额上缴，1992年财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，将上缴中央部分的比例下调为5%。1994年实行分税制改革之后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，只对新增建设用地做出特别规定。现在将土地出让收支全额纳入地方基金预算进行管理，也只是在考虑地方利益的基础上，试图规范地方政府利用资金的行为。实际上，这种做法并没有考虑国有土地的权属性质，不仅缺乏理论依据，而且从现实情况看仍然难以遏制地方政府“以地生财”的行为。虽然地方需要向中央支付新增建设用地有偿使用费，但是这种费用是去除成本后的平均纯收益，由于收支没有分开，这种做法不利于资金的监管。

3 支出控制制度比较

3.1 美国支出控制法律制度

虽然BLM应依据法律规定的范围和比例使用资金，但是管理机构的自由裁量权仍然很大，此时通过绩效管理进行系统内控制则显得非常重要。在管理中，BLM将各管理部门的支出、绩效措施和管理目标联系起来，其管理方法分为4个步骤[1]：首先，确定战略目标。依据《政府绩效与成果法案》，BLM制定的第3个战略计划（2004—2008年）和第4个战略计划（2008—2012年），将管理目标确立为资源保护、资源利用、娱乐提供和社区服务4个方面。其次，统一“绩效改进”概念，使之深入土地管理局的各个层面，确保改进的持续性。再次，以作业为基础进行成本管理，将传统的账户资料转换成项目管理信息。通过转换形成的成本结构中包含资金使用和工作活动两个方面，从而将BLM每一项工作与预算联系起来。最后，将成本管理活动与绩效措施联系起来，使外部的战略目标、绩效目标与内部的作业活动、甚至雇员的绩效计划连接起来，这样土地管理局不仅了解实现绩效目标的总成本，而且了解完成绩效目标的具体成本。

为了简化财政管理系统和减少花费，美国内政部正着手建设财政和事务管理制度。这一制度原计划2005—2008年完成，后调整为2008—2012年。财政和事务管理制度是一种运用软件产品组合的制度体系，用来管理内政部的一系列事务，包括预算形成、预算执行、资金使用、人员和资产管理、财政补助等信息，其总目标是为BLM经理及内部机构提供准确及时的信息，以帮助管理层做出正确的决策。

从这些年来美国BLM管理的情况看，成本管理和绩效管理的结合在实践中成效斐然。主要原因是这种结合提供了成本和产出之间的数量关系，有助于管理者根据实施的项目确定资源的需求，有助于各办公室在向公众提供服务时控制成本。同时，这种方法将产出与组织目标、预算资源结合起来，可以提供资源不合理利用的信息，为资源的重新配置、服务的合理化、工作量的调整、工作程序的调整提供基础。

3.2 中国的支出控制制度

在中国，土地出让支出管理的问题主要表现在两个方面：一是现有规定虽然明确土地出让收入使用范围，但没有根据收入来源做更细致的划分，地方政府在资金使用上仍然享有很大的自由裁量权，他们可以用土地出让收入来弥补税收不足，客观上造成地方政府对土地出让收入过度依赖。二是虽然有支出范围的规定，但是没有对支出提出具体目标。中国现有规定要求土地出让收入的使用重点向新农村建设倾斜，要求城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。由于没有规定具体的目标，不能促使地方政府提高资金使用效率和效果。

4 监督和责任制度比较

4.1 美国的监督和责任制度

在美国，内政部、总统办公室、国会和公众都可以对联邦土地收支及其管理进行监督和审查，监督形式包括财务审计和绩效审计两个方面，监督的内容各有侧重。

（1）内政部。在法律地位上，BLM代理内政部实施管理活动，责任由内政部承担[9]。相应地，内政部对BLM具有监督管理的责任。依据《报告合并法》，BLM可以在提交绩效报告时一并提交财务报告。BLM的财务报告应当遵守美国会计准则和记账方面的法律要求[10]，报告财务状况、管理的净成本、净资产的变化、预算资源，以及法律要求的其他管理活动。内政部国家事务中心每年6月16日至次年5月15日依据审计标准对内设机构开展财务审计，检查财政账户和系统控制情况并向联邦财政部门提交审计报告，促使部门遵守管理与预算局通告的要求[11]。内政部要求内部机构每3年依据《不合理支付信息法》评估其项目，以确定发生重大错误支出的风险，报告不合理支付的情况[12]。

每年BLM的绩效报告都是内政部绩效报告的组成部分。依据《政府绩效与成果法案》，BLM每年要就资源保护、资源利用、娱乐提供和社区服务4个方面的目标向内政部报告其资金使用情况、已完成的项目及相应的成本、已取得的成果、目标实现的程度等内容。依据管理与预算局的要求和首席财务官委员会的指导准则，内政部每年10月1日至次年3月31日对内部财政账户进行评估并向联邦财政部门提交报告[11]。内政部总督察局每年发布报告，针对内政部下年度面临的严峻挑战做出前瞻性评估，另外每年总督察局聘请独立的会计公司对系统内年度财务报表进行审查并做出评价[13]。

（2）总统办公室。总统办公室中的管理与预算局对内政部和BLM进行监督和审查。管理与预算局的基本职责是对各政府机构最初的预算申请进行削减，协助总统准备年度预算并提交国会。在国会和总统通过预算后，管理与预算局便拨付或“分配”这些预算给各部门，监督支出流程，以确保政府部门的支出不超过拨款的限额[14]。依据《首席财务官法》，由管理与预算局任命首席财务官，对联邦管理机构的财政报告进行审核，为总统和国会在项目资助、管理和评估方面提供完整、真实、及时的财务信息[15]。另外，管理与预算局依据《政府绩效与成果法案》，每年按实现目标的程度对联邦政府机构（包括BLM）进行考核，然后划分优劣等级[1]。

（3）国会和公众。国会主要通过国家审计总署和国会预算办公室对内政部和BLM进行监督和审查。国家审计署的任务是为国会及时提供客观和真实的信息，审计资金支出的效率和效果，调查违法违纪活动，汇报政府项目和政策目标实现的情况[16]。

国会预算办公室为国会主要提供3方面的服务：编写预算计划，执行预算，审议预算提案和经济政策[14]。依据《国会预算法》，每年内政部要向参众两院递交申请拨款的报告，报告中要提供详细的预算要求以及分配资金的标准，并陈述正当理由。国会预算办公室审查报告，并提交国会以决定预算拨款。

内政部和BLM每年度应向公众提交一份简要的财务和绩效报告，以便市民能了解管理机构履行职责的情况和取得的成效。对于管理机构不能回应公众需求的问题，公众可以向议员和经选举产生的行政长官提出异议。

4.2 中国的监督和责任制度

目前中国有关监督和责任方面的主要依据是2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。从通知来看，目前的监督只限于行政系统内部，监督主体包括财政部门、国土资源管理部门、人民银行、审计机关等，监督的形式和内容还有待监督主体建立和完善。另外，目前通知只对“违反规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度”的有关责任人追究法律责任。其责任形式只限于违法责任，没有绩效方面的责任，同时责任主体是直接相关人，没有针对地方政府及其领导人。

5 对构建中国土地出让收支管理法律制度的启示

中国国有土地收益的种类很多，比较而言，土地出让收益数额巨大且游离于预算之外，使得土地出让收支管理的问题尤为突出。虽然2007年国家开始将土地收益纳入地方预算进行管理，但是土地收支管理中的问题仍然非常严重[17]。笔者认为美国联邦土地收支管理法律制度在预算观念、体制设置、制度安排、监督和责任机制等方面对中国具有借鉴意义。

5.1 转变观念，建立公共预算制度

土地收支管理不仅要规定土地收益的种类和支出的范围，更需要明确谁来收取资金，谁来确定资金分配的方向和结构，谁来监督和审查资金的使用。在公共土地的收益分配中，公众的法律地位非常关键，它直接关系公共土地收入的获取、分配、使用和监督。只有明确了公众的地位，才能有效地控制政府的行为，保证公共土地收益用于公共目的。中国《物权法》和《土地管理法》明确规定国有土地全民所有，因此国有土地出让的收入应当属于全体民众，应当由公众或作为公众代表的人大审查决定资金的分配，由公众和人大对资金使用的情况进行监督。

5.2 明确土地权属，理顺中央和地方之间的关系

中国的土地收益分配不仅需要明确土地权属，而且需要加强对各级政府的激励。国有土地属于全体人民共有，土地收入应进入中央专门的财政账户。虽然地方政府代理国务院履行土地管理的职责，但是不能因此改变土地的权属性质。另一方面，为了鼓励所有的利益相关者参与土地管理，可用转移支付和投资形式返还给地方。土地出让收入的分配应当考虑效率，对取得收入的地方予以鼓励，同时也要体现公平，在各地方之间予以平衡。

5.3 规范支出，将支出与绩效目标挂钩

（1）根据不同出让收入严格划定支出范围。中国出让的土地有存量土地和新增建设用地，新增建设用地征收的是农民耕地，若要保障农民利益从而保住18亿亩耕地的红线，就应当将收入返还给农民（征收补偿、农地开发、农村基础设施建设），也只有将收入返还给农民，才能遏制地方政府的过度征收行为。而对于存量土地，其增值主要源于城市开发和城市基础设施的投资建设，所以存量土地的收入可以部分用于公共工程的建设。

（2）建立绩效管理制度。绩效管理是解决管理中委托代理问题的一种手段[18]。借鉴美国经验将成本管理与绩效管理结合起来，既控制支出过程又考核支出结果，可以将公务员个人行为、管理机构的行为、领导者的行为与绩效目标统一起来。

5.4 完善监督机制，强化地方政府和管理部门的责任

中国地方政府及其领导人违法违纪现象普遍。对违法行为的监督不仅应来自行政系统，更应该来自立法机关和公众。对违法行为不仅要严格追究法律责任，更要追究其管理上的违约责任。如果通过绩效考核的结果来决定拨款数额，无疑会对地方政府及其领导人形成约束。绩效预算和投入预算对支出机构行为产生不同的影响，传统的投入预算管理以支出类型和目标进行分类，支出机构只要遵守资金使用规则，就可以争取更多的预算投入。以绩效目标来确定预算，再以绩效目标完成情况来考核执行部门的业绩，支出机构需要更多地关注绩效和成本。因此在土地收支管理上实行预算绩效，不仅可以促使政府有效利用资金，还可以对地方政府和领导人予以制约。

（References）:

［1］U.S Department of the Interior,Bureau of Land Management.Performance and accountability report for financial year［DB/OL］.2007:6-8,17-26,106-108.http://www.blm.gov/wo/st/en/res/Direct_Links_to_Publications.html,2009-10-20/2010-05-31.

［2］About BLM,detailed history［DB/OL］.http://www.blm.gov/wo/st/en/info/About_BLM/History.html,2009-10-20/2010-05-31.

［3］雪莱·M·马克，彭寒梅.美国联邦及州政府土地使用规划现状［J］.国外城市规划，1988，（4）:19-23.

［4］王燕国.美国公共土地上矿产资源的管理［J］.国外地质勘探技术，1995，（6）:42-44.

［5］孙港波.美国公共土地观念及政策的演进［J］.大连大学学报，2002，（1）:36-40.

［6］操小娟.美国联邦土地管理中公共信托原则的运用［J］.学习与实践，2009，（8）:39-45.

［7］张俊.美国土地价值捕获制度借鉴［J］.中国土地，2008，（1）:58-62．

［8］U.S Department of the Interior,Bureau of Land Management.Performance and accountability report for financial year［DB/OL］.2004:49-50.http://www.blm.gov/wo/st/en/res/Direct_Links_to_Publications.html,2009-10-20/2010-05-31.

［9］George Cameron,Charles F.Wilkinson.Federal public land and resources law［M］.New York:The Foundation Press,1987:305-314.

［10］U.S Department of the Interior,Bureau of Land Management.Performance and accountability report for financial yea［rDB/OL］.2006:26-31.http://www.blm.gov/wo/st/en/res/Direct_Links_to_Publications.html,2009-10-20/2010-05-31.

［11］CircleA-123［DB/OL］.http://www.whitehouse.gov/omb/financial_ffs_ffmia/,2009-10-20/2010-04-26.

［12］Improper Payments Information Act of 2002［DB/OL］.http://www.whitehouse.gov/omb/financial_fia_improper/,2009-10-20/2010-04-26.

［13］U.S Department of the Interior,Bureau of Land Management.Performance and accountability report for financial year［DB/OL］.2003,2004，2005，2006，2007:3-4.http://www.blm.gov/wo/st/en/res/Direct_Links_to_Publications.html,2009-10-20/2010-05-31.

［14］约翰·L·米克塞尔.公共财政管理：分析与应用［M］.北京中国人民大学出社，2005:89-101.

［15］The ChiefFinancial Officers Act of1990［DB/OL］.http://en.wikipedia.org/wiki/Chief_Financial_Officers_Act,2009-10-20/2010-04-26.

［16］About GAO［EB/OL］.http://www.gao.gov/about/index.html,2009-10-20/2010-04-21.

［17］新华社.11个城市1864亿土地出让金为何“神秘失踪”？［EB/OL］.http://ccdv.people.com.cn/GB/66982/7351339.html,2008-06-06/2010-05-31.

［18］斯蒂芬·贝利.地方政府经济学:理论与实践［M］.北京大学出版社，2006:127-130.

Legal System of Federal Land Revenue and Expenditure Management in the United States and Its Implication

CAO Xiao-juan
（School of Political＆Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China）

The purpose of the paper is to analyses the legal system of federal land revenue and expenditure management in the United States in order to explore its reference meaning for China.Methods employed include documentation analysis and induction.The results indicate that the legal provisions of the US federal land revenue and expenditure management are the institutional arrangement under the concept of public budget.It is concluded that the legal system of the US federal land revenue and expenditure management could provide reference meaning for the establishment of China’s legal system of land transfer revenue and expenditure management in terms of several aspects,such as the concept of budget,system setting,institutional arrangement,mechanism of supervision and responsibility.

land law;legal system of land revenue and expenditure management;comparison;the United States;federal land

F301.2

A

1001-8158（2010）08-0077-05

2010-04-26

2010-06-06

操小娟（1968-），女，湖北应城人，博士，副教授。主要研究方向为土地法规和政策。E-mail:cjuanaileen@yahoo.com.cn