土地拍卖中的预算约束因素研究

孟繁瑜，严乐乐

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

土地拍卖中的预算约束因素研究

孟繁瑜，严乐乐

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

研究目的：分析土地拍卖中“价高者得”可能导致低效后果的原因，完善土地出让制度。研究方法：运用资产拍卖理论分析土地拍卖过程。研究结果：现实存在的预算约束确实会扭曲资源配置的效率，导致价高者得的规则失效。研究结论：政府应根据不同的现实条件选择合适的拍卖形式，设计与之相符的拍卖规则，控制非理性竞争，在实现较大收益的同时保证效率最优化。

土地经济；土地拍卖；理论推演；预算约束

土地拍卖是一个通过市场配置资源的过程，也是对土地资产定价的过程，它不仅直接影响着政府财政收入、企业开发成本，更对社会资源的配置效率与人民的福利水平有深远的意义。近两年来，房地产市场过热令人们开始质疑土地“招牌挂”出让制度，其中土地拍卖又首当其冲。舆论不断指责拍卖中非理性竞价使得地价占房价比重过大，有推动房价上涨之嫌，中央政府曾紧急叫停住宅类用地的出让，个别地方政府声称已意识到现行拍卖中施行“价高者得”的弊端，纷纷出台了修正现行土地拍卖制度的方案。但尚没有资料显示有国内的学者或政府官员审慎、全面地研究过土地拍卖制度，推出的解决修改方案的后果令人担忧。

本文侧重于研究土地拍卖制度及其竞价定价机制，从资金约束的角度分析土地拍卖的效率缺失问题，笔者总结前期研究成果认为，正是由于土地出让制度的设计缺陷导致资金约束问题成为影响土地拍卖效率的最大障碍之一。本文旨在“抛砖引玉”，为亟待解决的土地出让拍卖现实问题探寻解决途径。

1 土地出让制度中的拍卖

《土地管理法》在肯定土地使用权可以出让、转让的基础上，以土地“用途管制”的方式约束土地经营者与地方政府，弥补了原有政策的缺陷。新的约束机制取得了预期的效果。然而，随着土地市场的发展，原有制度的缺陷显露出来（国有土地出让方式包括协议、招标、挂牌、拍卖等），而当时实践中多采用协议方式出让土地，这种方式在活跃土地市场的同时也滋生了寻租、腐败等弊病，极大地影响了土地交易的公平性与公正性，削弱了土地市场配置资源的效力。

为了建立中国的市场经济体制，从源头预防和治理腐败，2004年4月，国土资源部、国家监察部联合颁发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，从2004年8月31日后所有经营类土地不得再协议出让。随后，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资发［2006］114号）等条例规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，进一步肯定了招拍挂制度在土地定价方面的优越性，大大稳固了招拍挂制度作为土地出让定价方式的主体地位。至此，商品住宅用地、商业用地、工业用地、综合类用地等各类用地必须以招拍挂方式出让，其中尤以竞价机制为招拍挂制度的核心。

土地拍卖制度引入了更多的市场竞争机制，但却如一把“双刃剑”，一方面促进了土地市场和地方经济的发展；另一方面，不断攀升的地价、令人咋舌的“地王”、众人声讨的“高房价”、拖欠缴付出让金、退地、流拍等现象层出不穷，由此引发的一系列社会、民生问题促使人们开始反思现行的土地出让制度——土地拍卖制度是否是合理的土地定价方式？如果是，又是哪些因素影响了土地拍卖的效果？面对这些障碍，土地拍卖制度应该怎样克服？

社会经济和市场环境中存在的种种障碍大大束缚了拍卖的效力，这是国内外普遍出现的现象，“Baird等认为如果筹资便利、竞争充分，拍卖将会是一种很好的方式。但即使在当今的发达国家，都不可能具备这些条件。Hart也认为交易成本、信息不对称及道德风险等问题的存在导致竞拍者很难筹集足够的资金[1]。”针对拍卖出现的种种问题，国内外学者展开深入研究。现有成果多从协议（拍卖人角度）、策略（竞拍人角度）和代理等三种角度阐释拍卖理论：（1）协议——从拍卖人角度解释拍卖理论。拍卖人需要考虑的是何种类型的协议（规则）可以使自己的收益最大。具体从竞拍人的资质要求、拍卖规则设计及底价的制定入手深入研究；（2）策略——从买方角度研究拍卖理论。买方的问题在于采用什么样的策略对自己更有利，即使自己的获胜概率最大且得到的买方剩余（即出价低）也最大。主要研究竞拍人的出价方式、竞拍人之间的合谋行为等；（3）代理——从拍卖师、拍卖行等代理方入手，研究代理方与买主或卖主勾结的败德行为等。

这些研究颇有成效，并已形成较为成熟的理论体系。然而这些成果仍不能完全解决土地拍卖制度面对的种种质疑。本文对拍卖制度追本溯源，试从最优拍卖理论入手，分析实现拍卖效率最优的前提要求，并以竞拍者的现金约束为切入点，结合国外学者的研究成果，探讨现金约束对土地拍卖效率的影响。

2 通过拍卖为资产合理定价

Vickrey于1961年创立的“收入等价定理”（Revenue Equivalence Theorem，RET）是整个拍卖理论研究的起点。“收入等价定理认为只有当拥有最高保留价的竞拍人获得拍品而任何一个保有最低保留价竞拍人的期望剩余为零时，拍卖者的期望受益与拍卖类型无关[2]。”它的成立有严格的前提要求，在这些条件下，最优拍卖可以实现效率与效用的最大化。4项核心条件是：（1）所有竞买人和卖主都是风险中性的；（2）所有竞买人是对称的，其估价服从同一概率分布；（3）拍卖品具有独立的私人价值。换言之，每个竞买人仅凭所掌握的私人信息就可以精确地对拍卖品估价，即使知道了所有其他人的估价信息也不会改变自己的估价；（4）竞买人之间是非合作博弈。

Vickrey并没有对“收入等价定理”进行完整严格的数学证明,这一工作是后来由Riley和Samuelson以及Myerson用不同的方法几乎同时完成的。其中Myerson[3]的方法更具创造性，拓展了Vickrey理论的应用范围，其创立的显示理论也是研究最优拍卖理论的基石之一，建立起的最优拍卖机制的初衷是为了满足卖方期望效用最大化。Myerson特别指出竞拍人非对称时，最优拍卖的效率可能有所损失。

可见最优拍卖建立的初衷是实现卖方效益最大化，拍卖有效率的含义是估价最高者获得拍品，因此在上述4点所构成的理想状态下，效率与效益是可以同时实现的。

然而，Vickrey、Myerson等拍卖理论的经典文献中很少提及竞拍者的筹资问题，也没有直接分析过筹资困难对拍卖结果的影响。“估价最高者获得拍品即为有效”这个定义所暗藏的假设是在不存在筹资障碍的前提下，竞拍人根据自己的能力或偏好出价，价格可以直接反映出竞拍人对拍卖的利用情况，出价最高的竞拍人被认为是最可以发挥出拍品效用的人，因此以最高价配置资源是可以实现帕累托最优的。

现实生活中，筹资障碍是很多竞拍人面临的困境，由筹资困境引发的预算约束问题会对拍卖产生怎样的影响呢？国外学者对此展开了进一步研究。

3 预算约束对拍卖的影响

Shleifer等[4]对拍卖破产公司资产的过程作了深入研究，认为拍卖的有效性有可能受竞拍者的资金约束及政策限制的影响，如果在行业衰退、经济环境萧条或者由于政策限制导致行业相关者无法参与竞拍时，最能充分利用拍卖资产的竞拍者可能不是最终的赢家，而最终的拍卖价格也可能低于拍品的真实价格。这个结论不同于以往理论界对拍卖在资产配置方面有效性的一致肯定，当拍卖理论与市场操作结合，当拍卖遭遇政策限制、融资障碍时，拍卖行为会衍生出怎样的变化呢？这促使人们开始放弃往日对拍卖行为有效性的盲信。

Krishna[5]详细梳理了拍卖理论的研究成果，肯定了预算约束与估价的相关性，分析了在有预算约束的前提下，一级价格密封拍卖与二级价格密封拍卖的收益情况，比较了它们的效率。这里比较的拍卖效率仍以出价作为惟一的衡量标准，而此时的出价已受到预算约束的影响，因此在这种情况下竞拍人的经营能力已不再是主导其出价的惟一因素。当预算约束也对估价产生影响时，价格不能直接反映出竞拍人对拍卖的利用情况，此时再以“价高者得”的方式配置资源有可能造成资源配置效率的扭曲。

Che等[6]用“意愿出价”与“支付能力”两个参数考察竞拍者，通过构建理论模型的方式分析了一级价格密封竞拍与二级价格密封竞拍市场，认为在有资金约束的前提下，商品并没有被分给估价最高者，而可能给了估价低但融资状况较好的企业，资金约束对竞拍者估价的影响程度（包括期望收益和社会剩余）与拍卖的形式有关系。作者允许目标企业贷款，并假设从金融市场贷款的边际成本递增，但并未对金融市场建模分析。这导致人们倾向于将拍卖市场的低效率归咎于资本市场的不完善。

Zheng[7]研究了一级价格密封拍卖，假设竞拍人拥有不同的现金水平，且必须从金融市场上以固定的利率贷款以满足竞拍需求。研究证明资本市场的利率大小会对竞拍人的出价产生影响。作者不但考察了资本市场，还考虑了竞拍人宣布破产的可能。当获胜的竞拍人发现拍品的真实价值小于预先的估计，以致于竞拍价格（主要由自有现金与融资构成）高于真实价值时，他有两种选择：其一，选择破产以逃避支付买价。如果获胜者为资产较小的公司，当拍品的真实价值过低时，企业宣布破产是合理的。而那些资本雄厚的公司则无法如此脱身，即使拍品的真实价值过低，资本雄厚的公司选择破产以逃避支付义务也是不合算的。因此当利率较低时（r＜临界值），自有资金少的企业更敢于出价，自有资金多的企业出价则相对保守；而当利率较高时（r＞临界值），竞拍人的出价则受自有资金影响，出价按照企业自有资金的数量排序。笔者同时考虑了企业自有资金与贷款融资对竞拍价格的影响，肯定了预算约束对拍卖的影响。特别是在引入竞拍人以破产的方式拒付竞拍金的假设下考察利率对出价的影响，可以启发人们对土地拍卖中的退地行为的思考：当市场利率足够低时，自有资金少的企业更敢于出价，而当其发现所获土地的价值低于拍卖价时，其高昂的筹资成本可能促使其选择支付违约费用并放弃地块。不过，这篇文章对资本市场的分析尚浅，依然不能阻止人们将拍卖市场的低效率归咎于资本市场的缺陷。

在预算约束对拍卖的影响得到充分验证后，Rhodes等[8]尝试找出深层的原因，详细构造了资本市场的融资模式，考察了在根据拍卖品的种类制定单一利率、根据竞价人资质核定利率及根据取得拍品后的情况核定利率等三种不同方式下，使用银行贷款或股权融资筹资拍卖资金对拍卖结果的影响。其中竞拍者的估值是否独立于现金数量是判断拍卖有效性的关键——而这也是资源合理分配的前提。研究结果肯定了资金约束对拍卖有效性的影响，并指出根本原因在于竞拍人之间差异化的自有现金数量。笔者认为，拍卖低效的原因在于不同竞拍者的原始现金拥有量，从而导致他们拥有不同的信息租金①由于信息不对称，卖者为诱使买者显示真实信息以便能在完全信息下实现帕累托有效配置，就必须要给说真话的买者一定的激励补偿，这种激励补偿便是信息租金。但是过多的补偿又会造成卖者收益的损失，为了减少这种损失，卖者有时也不得不考虑牺牲部分资源配置的效率。因此,最优机制设计中的根本问题是当卖者委托人和买者代理人信息不对称时，如何在信息租金抽取和资源配置效率之间进行权衡[9]。，这与资本市场在竞争均衡的要求下产生有效拍卖的要求矛盾（竞争均衡下的有效拍卖要求拥有相同估价的竞拍者的信息租相等），因此即使在充分竞争的资本市场的帮助下，含有融资贷款的拍卖行为仍然不是有效的。

至此，Rhodes等指出了资金约束影响拍卖效率的根源——从不同渠道获得的自有现金使得各企业在融资方面处于不同的地位，现金充裕的企业融资成本低，现金较少的企业融资成本高。有效拍卖②这里的有效拍卖指竞拍者的出价不受现金数量的干扰。要求现金数量不同但估价相同的竞拍人支付同样的竞拍价，但允许保有不同的期望支付，这使得信息租金多的竞拍人拥有更多的权变收益，估值的边际变化对这类竞拍人的影响更大，然而竞争均衡下的有效拍卖却要求信息租金独立于现金数量，相同估价的竞拍人必须保证拥有一致的信息租金，因此即使在完全竞争的资本市场的帮助下，含有贷款融资的拍卖仍然可能是低效率的，企业估值可能受到自有现金数量的影响，导致资质一般但资本雄厚的企业成为最终的赢家。

4 基于预算约束修正土地拍卖制度的可能

中国的土地拍卖是典型的含有底价的英式拍卖。企业参与竞拍即表示其已接受了出让地块设定的种种规限，因此出价表示其在现有规划约束及自身开发能力的基础上对土地价值的估测。可是在现实操作中，预算约束极大地影响了企业对地块的估价，国外学者经过多年研究已证实企业自有现金③企业自有现金主要指企业自有的、具有流动性的、不需还本付息的权益类资金。的数量会影响其对拍品的估价，地块很有可能被开发能力一般但资本雄厚的企业获得。

参与土地拍卖所需的资本数量巨大，而银行又不可对企业拍地贷款，企业用于土地竞拍的资金主要为企业自筹资金，因此企业的原始资本积累及融资筹资能力至关重要，它是影响企业对地块估价、出价的核心因素。

对于原始资本积累而言，各类房地产企业的差异很大：央企多占据国民经济的核心部分或垄断民生行业，因此这些企业往往积累了丰硕的资本。近些年蓬勃发展的房地产业吸引了大批央企进入，这些企业纷纷设立了房地产部门或者子公司，并将从别的行业积累的大笔财富投入房地产领域，欲与原先的房企一争高下。这些公司的开发能力参差不齐，但资本雄厚——这使得长期从事房地产开发但主营业务单一集中的普通房地产企业“相形见绌”，信息租金的差异导致很多民企背景的房地产企业不得不采取联合竞标或与央企合作的方式来弥补资本缺陷，以期在土地竞拍中谋得一席之地。

对于融资能力而言，不同企业各有千秋。但即使忽略市场利率对出价行为的影响（利率对出价的影响可参阅Zheng的研究结论），Rhodes等的研究表明完全竞争的资本市场也无法阻止自有资金对估价的影响。因此融资能力的大小并不能从根本上解决企业间由于资本差异而产生的“不公平竞争”，此时企业对地块的估价并不只取决于开发能力与地块条件，还与企业的自有资本紧密相关。这正是扭曲土地拍卖效率的关键。

拍卖本身是有效的，但它需要一个良好的制度作支撑。对于土地拍卖而言，政府需要根据不同的现实条件选择合适的拍卖形式、设计与之相符的拍卖规则，才可以在实现较大收益的同时保证效率最优化——土地拍卖中的预算约束问题是竞拍人间不对称性①的重要表现，国外学者通过公共资产拍卖的实践总结与理论研究，已有较丰富的研究成果，修正不对称性的具体的操作方法主要包括如下三种[10]：

（1）拉平竞争条件：在拍卖规则中设置若干条款，例如预留拍品专门用于“弱势”企业间的竞价，为“弱势”企业设施竞买信贷②等，旨在增加资本雄厚的竞拍人的成本，减少“弱势”竞拍人的压力，从而拉平因预算约束而滋生的非对称性。

（2）转变拍卖类型：预算约束导致竞价行为不再单纯，除了经营能力之外，企业的自有资本对拍卖结果亦有显著影响。拍卖理论与国外实证表明，就公开竞价而言，密封性拍卖倾向于弱化竞拍人间因非对称性而带来的影响，有利于缓解预算约束对土地拍卖效率的扭曲作用。

（3）拍卖外部矫正措施：除了在拍卖实施过程中设置条款校正非对称性外，政府也可以要求获得拍品的“强势”企业履行附加义务，以辅助“弱势”企业发展，减少“弱势”企业的相关成本。

上述方法并不限于解决资金约束这一个问题，部分修正形式的实施效果也颇具争议。笔者将借鉴国外学者的研究成果，结合中国国情与土地出让的特征，进一步探索修正土地拍卖的途径。

（References）:

［1］Rhodes-Kropf M,Viswanathan S.Corporate reorganizations and non-cash auctions［J］.Journal of Finance,2000，55：1807-1849.

［2］Maskin E.S.,Riley J.G.Asymmetric auctions［J］.Review of Economic Studies,2000，67：413-438.

［3］Myerson R.Optimal auction design［J］.Mathematics of Operations Research,1981，6（1）：58-73.

［4］Shleifer A,VishnyR.Liquidation values and debt capacity:a market equilibriumapproach［J］.Journal ofFinance,1992，47：1343-1365.

［5］Krishna V.Auction theory［M］.San Diego,Calif.:Academic Press,2009.

［6］Che Y-K.,Gale.I.Standard auctions with financially constrained bidders［J］.Review of Economic Studies,1998，65：1-22.

［7］Zheng.C.Z.High bids and broke winners［J］.Journal of Economic Theory,2001，100：129-171.

［8］Matthew Rhodes-Kropf,Viwanathan S.Financing auction bids［J］.The RAND Journal of Economics,2005，36（4）：789-815.

［9］曹和平，等.信息租问题探悉［J］.北京大学学报（社会哲学版），2005，42（3）：85-93.

［10］Maarten Janssen.Auctioning public assets:analysis and alternatives［M］.Cambridge:Cambridge University Press,2004.

Research on Budgetary Constraint Factors in Land Auction

MENG Fan-yu,YAN Le-le
（School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The purpose of the paper is to analyze the reasons for possible deficiency results due to the principle of“the one who offers the highest price obtains the subject matter”,in order to improve the land transfer system.Method employed is to analyze the land auction process via asset auction theory.The results indicate that the existing budgetary constraint factors inevitably distort the resource allocation,which invalidates the principle of“the one who offers the highest price obtains the subject matter”.It is concluded that basing on various practical conditions,the governments should:（1）choose proper auction forms;（2）design suitable auction rules;（3）control irrational competitions;（4）realize relatively high returns while ensure the efficiency optimization.

land economy;land auction;theoretical derivation;budgetary constraint

F301.2

A

1001-8158（2010）08-0016-05

2010-03-20

2010-07-14

孟繁瑜（1971-），女，北京人，博士，讲师，硕士生导师。主要研究方向为不动产金融政策和投融资实务。E-mail:mengfanyu@mparuc.edu.cn