论我国职业教育法制的问题及对策＊

李 伟

(天津城市建设管理职业技术学院,天津 300121)

论我国职业教育法制的问题及对策＊

李 伟

(天津城市建设管理职业技术学院,天津 300121)

职业教育是基础教育和高等教育的中介,在经济社会发展中具有重要作用。但我国的职业教育因各方面原因存在一系列问题,这就需要职业教育法制发挥保驾护航的作用,使其健康发展。要通过对国外职业教育立法的借鉴,健全我国职业教育法制的完善和发展。

职业教育;法制;问题;对策

一、职业教育法制的内涵

“法制”是一个国家或地区法律上层建筑的各个因素所组成的系统,因此,教育法制就是教育法律的各个因素所组成的体系,包括现行的教育法律制度、教育法律实践和贯穿其中的法律意识。自教育权从家庭转向国家以来,与时俱进的教学活动复杂程度不断增强,现代教育不能缺少规范教育法律关系主体权利和义务的法律和制度,但教育法制的完善并非某一特定的国家机关可以独立完成的,而是有关教育的立法、执法、司法和监督等动态的活动和过程,是一系列法律实践活动的总和。而国民的法律意识不仅能够反映一国教育的法制进程,更能对教育的法制建设产生促进或阻碍的影响,因此亦是构成教育法制内涵的重要部分。

职业教育法制即是在教育法制发展到一定阶段,以教育法制为基础和框架,结合职业教育的特性和发展而逐渐兴起并成熟的。19世纪末 20世纪初全球经济的迅猛发展使人们产生职业教育的强烈需求,人们普遍认识到生产力水平的提高会大大受制于技术性劳动者的匮乏。技术性劳动者的培养有赖于完善的职业教育,而唯有健全的法律制度环境才能保障职业教育发挥与经济形势相适应的作用,职业教育制度因此开始建立。各个国家为谋求职业教育健康规范的发展,纷纷制定了更为全面的职业教育法,形成了各具特色的职业教育法制体系,并建立有效的法制监督体系,促进了各国职业教育和经济社会的发展。因此,可以说,职业教育法制是指为保障受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育而形成的法律体系,包括现存的职业教育法律制度,与职业教育相关的一系列法律实践活动和贯穿其中的职业教育法律意识等。

由于职业教育具有主体多元化、过程终身化、对象普及化等特征,职业教育法制也具有不同于普通教育法制的特性,如,它有更为复杂的体系结构,这是因为职业教育涵盖了初、中、高等职业教育的全部内容,还有国家及市场等广泛的主体,为了在方方面面都有效地规范职业教育,立法必须全面而详尽;其立法的变动和法制监督也较为频繁,这是因为职业教育是与不断变化着的市场紧密相连的,市场供需的不稳定性决定了职业教育立法的频繁变动,并且与普通教育、成人教育等类别不同,职业教育的对象几乎涵盖所有年龄段的公民,如此庞大的实践主体自然需要立法、司法、行政的全面监督;而贯穿其中的法律意识也由于职业教育法制的内容与主体的多元化而更具社会性,因为越是范围广泛、内容复杂的法律制度,越是需要依赖公民的自觉认同与认真遵从才可以良性运行,因此职业教育法制建设对公民的法律意识有更高且更社会化的要求。

二、职业教育法制的功能与现存不足

职业教育在现代社会遇到的挑战与自身的特殊性决定了法制在职业教育发展过程中具有不可取代的保障作用。职业教育法制的应有功能应包括以下几个方面:其一,引导社会和人民树立正确的职业教育观。通过对职业教育战略地位的明确阐述与规定,使人们自觉意识到职业教育对个人就业、企业发展、科技进步和经济腾飞的重要作用,从而树立正确的职业教育观念。改变职业教育以普通教育为参照被视为 “二流教育”、“非正规教育”、“落榜生教育”等的局面;其二,为职业教育提供公平的物质保障。职业教育比普通教育更加注重实践的教学,因此需要投入更多的经费,但是由于各种原因经费不足一直是制约我国职业教育发展的瓶颈。而职业教育法制的完善可以确保职业教育的经费来源和合理合法的使用;其三,规范职业教育的师资队伍。通过法律法规把教师的任职资格、教师标准、职称评定、考核进修及培训制度加以明确规定,以此来规范职教老师的执教门槛并提高职业院校教师的整体素质;其四,保障校企合作关系的合法性,促进企业的有效参与。目前我国教育行政部门要求逐步建立和完善校企结合、产学研一体的职教体系,职业教育法制有助于对校企的权责做出明确规定,以使双方在法律许可的范围内找出利益最大化的合作渠道,为二者建立良性循环的合作关系奠定基础,促进和保障各级政府、经济部门以及行业企业主动地参与职业教育的系统工程。

我国自 20世纪 90年代起开始教育立法,但我国职业教育法制程度仍然不高,特别是与西方职业教育发达的国家相比,仍在以下几个方面存在不足:

1.职业教育的法律体系不完善。这其中又有三个方面的表现:首先,有关职业教育的法律、法规和规章比例失衡。有关职业教育的专门法律只有一部《职业教育法》,行政法规很少,大量的是地方性法规和规章;其次,职业教育的法律配套不足。职业教育自身特殊性造成对应法律关系的复杂性,各种问题都会在不同时期和背景下呈现不同性质和形态,这就需要在总法下有一系列配套的法律来保证职业教育法的实施。而我国在农业职业教育、残疾人职业教育、职业教育的经费保障、职业教育师资队伍建设、企业职业培训、产学结合等配套子法形成方面做得很不够,职业教育法律体系尚不完整。再次,职业教育作为一种与经济社会联系紧密的教育形式,相关法律法规没有做到与时俱进,没有及时根据社会变迁和职业教育的事业发展进行废、立、改。

2.职业教育法制的职能机构权限不清。这包括政府内部的职能机构和政府外部的职能机构两个方面。一方面,政府职能部门管理权限尚未理顺。我国职业教育管理体制一直实行的是办学和管理合二为一制,形成了谁办学谁管理,哪级办学哪级管理的多元化管理体制。各级各类职业学校平行发展,相互没有积极沟通。由此可见,我国职业教育管理多头、各类职业技术学校与培训中心归属混乱的问题已是严重事实;另一方面,非政府组织未充分发挥其管理和协调职能。在我国职业教育是一个政府单向操纵的封闭体系,把企业、市场、社会基本上都排除在管理决策之外,但单靠教育部门是不可能准确地掌握市场需求信息的,这就造成大中专毕业生就业难和高级技工人才极度短缺的现象。

3.职业教育法制立法技术不成熟。法律法规的制定是一件影响广泛需严肃对待的事情,“需要成立专门的委员会对有关条文进行反复地调查、研究、讨论和论证。法律成文应高度重视逻辑结构,文字表达,内容选择,概念确定,力求做到可操作性强”[1]。我国职业教育立法存在一些问题,如职业教育立法前的研究特别是实证研究不够、创制程序不规范;在法律结构方面,存在章节条款、总体结构不够协调的问题;在立法语言方面,或过于笼统含混、或不够规范简洁,或简单照办“上位法”条文;在立法的内容方面,过于原则、抽象,“罚则”规定过于笼统甚至没有规定。

4.职业教育的法制监督薄弱,处罚力度不大。法制监督薄弱体现在以下方面:一是国家权力机关对《职业教育法》的监督未能发挥其应有的作用,在仅有的立法监督方面也建树不足,职业教育法律体系仍然新法与旧法共生、法律与文件同存,层次不清、效率不明;二是职业教育的行政监督在审计、监察和强制性方面都流于形式,没有实质作用;三是我国司法对教育的监督也不尽人意,教师和学生申诉制度存在严重的法律缺位;此外,党、群众和其他社会组织对职业教育的监督也因为社会重视不足和权力缺失而难以发挥效用。

而在处罚力度方面,现行《职业教育法》中轻描淡写,造成了职业教育行政执法的软弱,也影响了该法的贯彻执行。其中规定的 “罚责”只有两条,一是第 29条,即“企业未按本法第二十条的规定实施职业教育的,县级以上地方人民政府应当责令改正;拒不改正的,可以收取企业应当承担的职业教育经费,用于本地区的职业教育。”一是第 39条,即 “在职业教育活动中违反教育法规定的,应当依照教育法的有关规定给予处罚。”其中,“责令改正”并不包含在行政处罚种类之中,且“拒不改正”后,也并未规定具体措施来收取企业应承担的经费,几乎等于没有处罚;而 “依《教育法》规定的处罚”,则既不能针对地方政府,也找不到针对企业和社会办学的罚则,因此均难以在职业教育领域有效适用。

三、国外职业教育法制可借鉴的经验与对策

德国“双元制”职业教育的成功得益于严密、周详、完整的法律体系保障。1969年颁布的《职业教育法》正式把职业教育作为德国教育制度确定下来。1981年制定的《职业教育促进法》对 “双元制”职业教育作了进一步修订。两部法律对职业教育的内容、职业培训的组织都有详细规定,在职业教育法律体系中处于核心地位。此外,德国还有 370多种国家承认的职业培训条例。[2]在确保职业教育的经费来源方面,法国的立法有可供借鉴之处,法国在教育经费方面规定企业完成各项缴税义务后必须承担两项支出,一是要求企业按上一年职工工资1.5%的比例提取继续教育经费,用于本企业职工的在职职业培训;二是按上一年职工工资 0.5%的比例缴纳 “学习税”,用于支持职业技术教育的发展。[3]在产学合作的法律保障方面,韩国把“产学合作”写入上世纪 70年代制定的《产业教育振兴法》,使 “产学合作”走向法制化,推动职业学校与企业密切联系。美国早在 19世纪 60年代就颁布了第一部职业教育法案《莫雷尔赠地法案》,首次认可了职业教育的社会地位与作用,并使之正式成为国民教育的重要组成部分,此后又制定了《史密斯 -休士法》、《乔治 -迪恩法案》、《国防职业教育法案》、《职业教育法》、《生计教育法》、《职业培训合作法》等,每次立法都是针对一定的现实要求,解决职业教育在不同时期出现的问题。[4]

通过对国外职业教育法制的借鉴,我国可从以下几个方面推动职业教育法制的完善和发展:

1.健全职业教育法律体系。从国内外职业教育法制的经验不难看出,完善的法律体系是实现法制的前提和基础,在我国,应健全和完善以《职业教育法》为核心的层次分明、内容完备、协调、统一的职业教育法律体系。其中,应重点做好修改、完善职业教育基本法的工作;颁布若干职业教育单行法律,使职业教育法律体系更完备;理顺职业教育各法之间的关系,建立健全职业教育法律修改、编纂、解释和废止机制的工作。

2.建立和健全职业教育法制的职能机构。这是实施职业教育法律、实现教育法制的重要保证。针对我国职业教育管理职能机构混乱的问题,应该在配置职业教育权力时遵循 “统一领导,分级管理,职责分明”的基本原则,努力做到“建立专门职业教育机构,中央政府统一领导,集权和分权相结合,社会各界共同参与”的职责分明的职业教育权力体系。[5]

3.注重职业教育立法的科学性和实效性。在法律法规行文之前,要成立专门组织机构进行深入地调查研究和科学论证,务必使法律法规的制定具有针对性。在行文的过程中,要注意语言的简洁规范,结构的合理,含义的准确,权利义务的明确,违规的责任与后果确定,增强职业教育法律的操作性、实效性。在立法完成之后,还要不断吸纳社会性创造因素,不断解决职业教育的新问题,从而形成调研和立法的互补,解决职业教育发展的制度性障碍,推动职业教育健康发展。

4.加强对职业教育法制的监督。建立一套有效的职业教育法律运作、监督机制是实现职业教育法制的保障。要把人大监督、行政监督、司法监督、社会监督结合起来,充分发挥舆论监督的作用,使专门机关的监督与广大人民群众的监督紧密配合,形成严密、有效的监督网络。同时也应该对违反职业教育法律法规行为的处罚力度和措施做出明确具体的规定,改正宏观性、原则性规定的不足,并及时总结、适时评估、不断反馈,不至于使职业教育法律法规形同虚设,才能够确保职业教育法律法规的严肃性、权威性。

[1]于贝.完善我国职业教育的法制建设[J].山东省轻工工程学校学报,2007,(3).

[2]蒋洪平,梁国忠.德国双元制职业教育的特点[J].辽宁教育行政学院学报,2001,(4).

[3][4]中共中央编译局课题组.美国、新加坡、印度等国在人才资源开发管理方面的做法和经验的比较研究[R].2004,(2).

[5]杨柳.我国职业教育法制的问题及完善对策研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2007,(5).

[6]孙国华.法律学教程[M].北京:中国人民大学出版社,1994.

[7]杨琳,苏一星.关于我国职业教育法制建设的反思[J].卫生职业教育,2007,(12).

[8]何海彬.谈国外职业教育法制建设经验的借鉴[J].教育与职业,2005,(12).

[9]吴浩军.我国高职教育发展的现状及对策[J].承德民族师专学报,2006,(1).

On the Problem s and Countermeasures of the Legal System of Vocational Education in China

Li Wei
(Tianjin City Construction and Managem ent Occupational College,Tianjin300121,China)

As an intermediary between basic education and higher education,the vocational education plays an important role in the social and economic development.However,there is a range of problems in China’s vocational education for various reasons.This requires that the legal system of vocational education to play a role of escort so as to ensure its healthy development.We should improve the legal system of vocational education through learning from foreign vocational education legislation.

vocational education;legal system;problem;counter measure

G40-011.8

A

1673-2375(2010)03-0118-03

[责任编辑:文 沂]

2010-03-11

李 伟 (1960—),男,天津人,大学,天津城市建设管理职业技术学院副教授。