南极旅游：现实挑战与法律应对

顾婷

（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）

南极旅游：现实挑战与法律应对

顾婷

（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）

南极旅游是南极条约体系所不加禁止的合法活动，但是，经过二十年的高速发展，南极旅游正在威胁南极条约体系所致力保护的南极地区的环境、科学等核心价值，并进而影响南极条约体系的运作。由于现存国际法律规范均不足以对其进行有效规范，南极条约体系特别是南极条约协商国有责任迅速采取有效措施，加强现有规范或制定新的规范，以防止不受限制的商业行为影响南极地区的和平与稳定。

南极旅游；南极条约体系；国际法规制

一、南极旅游发展的现状及其引发的相关法律问题

南极旅游是指在南极条约地区1所开展的商业性旅游活动。以南极地区为目的地的商业旅行被认为开始于1910年，其时，旅游与探险的界限并不明确。2而现代意义上的南极旅游活动则肇始于20世纪50年代，在1956年和1958年，游客分别经由商业航班和大型邮轮到达南极。3直到20世纪90年代之前，南极旅游活动一直处于低密度和小规模的状态，1958年到1987年间，南极平均每个旅游季4的游客数不足1000人。5但是，20世纪90年代以后，南极旅游人数呈现迅速增长态势，1990年至1991年季，南极游客数为4698人次。61993年至1994年季，南极游人数首次超过了南极科研人员的总数，在此后不到十年的时间内，南极游客的数量增长了近800%，7在2007年至2008年季，南极游客数已达到46069人次，8尽管受金融危机影响，2008年至2009年季的南极游客数相比之前略有下降，但仍有37858人之多。9并且据预测，南极游客的上升趋势在可预见的将来仍将继续。在游客数量迅速增长的同时，南极游的交通工具也日趋多样化，除了传统的中小型游船，越来越多的大型、超大型（载客量超过1000人）邮轮加入了南极旅游的运营，并且还出现了“飞机或飞机+游船（f ly-sai l）”的运载方式。10目前，在商业基础上开展的南极旅游活动方式多种多样，包括乘直升机游览、滑雪、登山、雪地滑板、乘皮划艇、长距离冰泳、马拉松赛、潜水、野营等等。11毋庸置疑，近二十年来，伴随着20世纪80年代出现的全球生态旅游热潮，南极作为“人类最后一块处女地”的独特荒原风貌，使完全异质于其他旅游模式的南极旅游呈现出游客持续增长、方式日趋多样、区域不断拓展等特点，并由于其规模和影响成为人类在南极的主要活动方式。12

由于南极地区自然环境和国际地位的特殊性，南极旅游的快速发展不可避免地产生了一些负面影响，并引发了一些深层次的法律问题。

首先，超容量的南极旅游活动加剧了南极地区的环境风险，给南极环境造成了巨大压力。乘船游览是南极旅游的主要方式，随着进入南极海域的大型邮轮逐年增多，其中部分还不具备在南极海域航行所必备的抗冰能力，因此，邮轮给南极海域带来的污染问题不容忽视。除了在正常运行过程中释放的诸如废水、废气和固体废弃物等污染源，邮轮搁浅或碰撞引起的原油泄漏事故更是给南极地区造成了重大环境灾难。例如，1989年阿根廷的“巴哈亚·帕莱索”号邮轮在阿瑟港触礁，事故造成60万立升的原油泄漏，导致该区域内的海鸥、企鹅、磷虾的大量死亡，13从而严重破坏了区域内的生物群落和食物链。又如，2007年11月加拿大“探索号”邮轮在南设得兰群岛海域与冰山相撞，船上泄漏的燃油形成了环绕该海域5至8公里的污染带，而地处被污染海域的几座冰山的附近就是2500只企鹅的栖息地。14除游船外，登陆游览造成的环境问题同样不可忽视，大量访客的到来使地表植物遭践踏、野生动物受侵扰，并自觉不自觉地引入外来物种和致病菌。15总之，近年来，南极旅游活动在规模、频度和复杂性方面持续增长，相对于南极脆弱的生态系统和有限的环境承载力，“不断扩大的旅游业已成为南极环境的重要污染源”。16

其次，热度不减的南极旅游对被《南极条约》及《南极环境议定书》置于优先地位的南极科学考察活动造成了一定程度的干扰和妨害，从而可能侵蚀南极作为科学研究的地区价值。据统计，出于经济利益的驱使，约76%的南极科学考察站都允许游客的探访17，考察站内还售卖旅游纪念品，甚至设立了便利游客的ATM机等。182006年进行的对数个南极考察站以及其他科研设施的一次官方考察甚至得出以下结论：部分考察站似乎正竭尽全力吸引游船。19另外，旅游活动中的意外事故对南极生物系统的破坏，直接影响到科考人员的科研计划。例如，前述1989年的燃油泄漏事故所造成的海洋生物的死亡使美国科考人员正在进行的多项海洋研究计划搁浅。20还有，一旦发生旅游安全事故，有关的搜救和救助工作常常要借助经验丰富的科考人员的力量，这无疑也分散了科考人员的精力，妨碍了其本职工作。21

再次，南极旅游的升温催生了陆地永久性或半永久性设施（permanent or semipermanent land-based faci l ities）的建立，而此类设施的不断设立将损害《南极环境议定书》所致力于保护的南极独一无二的荒原价值，并可能引发与设施的管辖权、财产权有关的法律冲突。目前，White Desret、ALE、ALCID等旅游公司已在南极建立了常年性旅游营地，Aerovías DAP公司也在南极建立了包括一个集装箱宾馆和一个机场在内的基础设施。22无疑，这类设施的相继建立会促使南极旅游规模的进一步扩大，在主权地位和管辖地位都不明确的南极地区，这不仅会给南极环境造成更大的不利影响，还会导致与游客及服务人员的管辖权、固定设施的财产权相关的争议大量增加，从而使隐藏在这些争议背后的主权争议也随之浮出水面，最终破坏南极条约地区的稳定。

二、规制南极旅游的现存国际法律规范及其不足

尽管尚无人类定居，但是南极地区并不是法律真空，该地区目前受南极条约体系（ATS）所形成的特殊制度的支配。南极条约体系是以1959年签署的《南极条约》为核心而发展起来的区域国际法律制度，该体系除《南极条约》外，还包括与《南极条约》有机联系又相对独立的其他国际法文件，如《南极海豹保护公约》、《南极海洋生物资源保护公约》、《南极矿物资源活动管理公约》（未生效）、《南极环境保护议定书》等条约，以及历届南极条约协商会议通过的超过200多项的建议和措施。23在南极条约体系中，与旅游活动的规制最为相关的法律文件为《南极条约》和《南极环境保护议定书》及南极条约协商会议上制定的针对南极旅游的若干建议、措施和决定。

（一）《南极条约》

作为冷战时期的产物，已存续了50年的《南极条约》被认为是人类合作的典范，它创设性地采用暂时“冻结”领土主权要求24的方式，避免了对南极提出主权要求的国家之间的冲突以及意欲染指南极的两个超级大国（美苏）之间的对抗，确保南极永续以人类的和平为目的，贡献于崇高的科学事业。25因此，和平与科学堪称《南极条约》的两大支柱。《南极条约》第九条还建立了南极条约协商国会议制度（ATCM），该制度实质上是条约协商国对南极实现国际共管的特殊机制。

尽管《南极条约》的各项条文并没有明确提及旅游问题，但是，其中的个别条款仍被解读为给南极旅游设定了基本的原则和程序。26《南极条约》第七条是所谓“事先通知”条款，该条第5款（甲）、（乙）项的规定，条约缔约一方有义务将“它的船只或国民前往南极和在南极所进行的一切考察，以及在它领土上组织的或从它领土上出发的一切前往南极的考察队”以及“它的国民在南极所占有的一切驻所”的情况事先通知给其他缔约各方。根据上述条款，《南极条约》缔约国对于其旅游船或国民前往南极的旅游活动、在它领土上组织或从其领土上出发的南极旅游活动，以及其本国游客在南极所占有的驻所等事项都负有事先通知其他缔约国的义务。《南极条约》第十条规定：“缔约每一方保证做出符合联合国宪章的适当努力，务使任何人不得在南极从事违反本条约的原则和宗旨的任何活动。”该条款中的“任何人”可以认为是包含了南极旅游从业者和游客，而“任何活动”也可以理解为包括了旅游活动。尽管旅游属于和平利用南极的方式之一，但它也会对南极环境及南极科研活动造成负面影响，据此，缔约国有义务“作出适当努力”对南极旅游加以规范。

事实上，在制定《南极条约》的华盛顿会议召开之时，南极地区已有一些旅游活动，由于《南极条约》主要目的在于平息领土纷争、促进南极地区的非军事化，加之当时南极旅游因其规模和影响均较小而不受关注，南极旅游问题自然不在华盛顿会议的议题内，《南极条约》中也不会有专门规制旅游活动的条款。鉴于《南极条约》并不直接涉及旅游问题，只是其中的个别条款可推定为适用于南极旅游，并且条款的内容还十分笼统和含糊，因此，可以说，《南极条约》对南极旅游的规范意义并不强。

（二）《南极环境保护议定书》

1991年的《南极环境保护议定书》（以下称《议定书》）是南极条约协商国为应对国际社会要求加强南极环境保护的压力而制定的法律文件。27《议定书》作为对《南极条约》补充，使保护极地环境成为ATS的第三大支柱。《议定书》第一次为保护南极环境提供了综合性的法律框架，它将南极及其相关的生态系统设定为仅用于和平与科学目的的自然保护区，同时规定了环保原则（第3条）、环评程序及相关义务，并要求各缔约国采取适当措施，包括法律和行政措施以保证条约义务的遵守。

与《南极条约》不同，南极条约协商国在谈判制定《议定书》时就已经关注到南极旅游及其他非政府活动的发展情况，缔约会议的有关工作组报告显示：“已经考虑给予船基旅游活动一定的便利。这样可以避免陆基旅游设施的建立。并且还考虑了划定经过合理监测的特别旅游区域的可能性，以便确定人类活动对环境的影响，以及将其作为一项管理措施的可行性。”28但是，有关规制旅游活动的特别考虑或设想最终并没有反映在《议定书》的条款中，其原因是当时大多数协商国坚持将《议定书》设计成一个能够一般性地规制在南极的所有人类活动的条约。29基于这一制度安排，《议定书》虽然适用于旅游活动，但是它并不包含任何针对旅游活动的特殊性而设立的专项条款，因而，与旅游活动密切相关的管辖权、条约第三方行为、保险、法律责任等特定问题都不在《议定书》调整的范围内，从而造成规制旅游活动的法律真空。与此同时，《议定书》本身固有的法律缺陷也决定了它在规范南极旅游问题上的乏力。

首先，《议定书》虽然设立了环评制度，但是，由于缺乏明确统一的环评标准，有关的环评义务只能成为一道“虚设的门槛”，它无法全面有效地控制旅游等非政府活动造成的环境影响。《议定书》第8条为缔约国附加了环评义务，即缔约国在南极地区开展的某项活动的先决条件是对该活动按其附件一规定的程序进行环境影响评价。根据《议定书》附件一的规定，拟议中的活动在开始之前应按照有关国内程序进行考虑，如果一项活动被确定为小于“轻微或短暂的影响”，则活动可立即进行。否则，除非正在准备全面影响评价（CEE），该活动必须准备进行初步影响评价（IEE），如果初评报告显示活动可能只有小于“轻微或短暂的影响”，则活动可以进行，而如果大于“轻微或短暂的影响”，则应进行全面影响评价。全面影响评价草案应予以公开并分送各缔约国，同时还应递交《议定书》设立的环境委员会以供委员会及ATCM审议。30由上述规定可知，“轻微或短暂的影响”是整个环评中的关键概念，对它的界定直接影响到环评程序的进程。但是，《议定书》对这一概念却没有作出起码的界定，并且在其生效后的南极协商会议上也未能形成对这一术语的统一解释，31这就给各缔约国的环评活动留下了过多的自由裁量的空间，缔约国可以通过降低其国内法中确定“轻微或短暂影响”的标准或对这一概念作出对其有利的解释而使某项活动得以绕过环评程序或只进行初步环评、避免全面环评以逃避相应的国际监督。《议定书》中的这一法律“灰区”，被认为是其不能对南极环境提供可信赖的保护方法的原因之一。32现实情况也印证了这一论断。截至2002年至2003年季，缔约国共报告了300项初步环评，而同一时期报告的全面环评还不足10项，并且所有的全面环评都是针对国家项目的，尚没有对非政府活动包括旅游活动进行过全面环评，即使是外界普遍认为应当进行全面环评的项目。33除了环评标准，《议定书》也没能建立一个统一的环评决策机构，议定书只是赋予环境委员会和ATCM对环评草案的审议权，而没有赋予其否决权，因此，拟议中的活动最终能否进行的决定权还是掌握在各缔约国手中，而某些缔约国的相关国内法如美国法34也同样没有赋予本国职能机构对环评项目的决策权，这就不难理解为何所有全面环评的结果最终都是准许有关活动予以进行。由此可见，《议定书》在环评程序上的缺陷使其环评制度在一定程度上流于形式。

其次，鉴于条约的相对效力，《议定书》显然不能适用于非缔约方的行为，这导致《议定书》无法规范南极地区的非缔约方的旅游经营活动。虽然《议定书》第13条规定，ATCM应提请非缔约国注意其所进行的任何影响议定书目标与原则实施的活动，但笔者认为，这一含义不清的规定不能被认为是已经为非缔约国附加了义务，因为根据国际条约法原理，条约为第三方创设义务必须以第三方的书面明示同意为前提。35因此，《议定书》不具有约束非缔约方行为的效力。随着南极旅游业的发展，非《南极条约》及《议定书》缔约国所属的旅游公司或游船也纷纷加入南极旅游的运营，其中包括大量的方便旗船。目前，到达南极的游船中有一半以上都是方便旗船，这些船舶往往在巴拿马、利比里亚、马耳他、巴哈马群岛或其他发展中国家注册登记，而这些国家都不是《议定书》的缔约国。36方便旗船的船旗国主要是为经济利益接受船舶的登记注册，因而它们往往没有帮助执行国际环保条约为商业船舶所附加的义务的热情，同时也往往没有执行规则或惩罚污染者所需的法律或行政资源。37针对这种情形，在1998年和1999年的南极条约协商会议上，协商国曾经讨论过将《议定书》扩大适用于方便旗船，以保证议定书有效执行的问题，但最终各协商国没能就此问题达成任何协议。

再次，《议定书》的附件六（责任附件）目前尚未生效，南极地区依然缺失环境保护的重要工具，旅游活动造成的环境损害责任也仍然无法可依。《议定书》在缔结时并没有将有关责任条款纳入到条约中，但是，考虑到责任制度是保证法律义务得以履行的必不可少的环节，《议定书》第16条规定，有关责任制度的详细规则将以附件的形式由缔约国在今后的谈判中议定。从1992年开始，经过13年的漫长谈判，各协商国终于在2005年的第28届南极条约协商会议上达成了责任附件。新的责任附件明确规定其适用于南极条约地区因科研、旅游及一切其他政府性或非政府活动引起的突发事件，并且预防和应对该种突发事件的措施和计划适用于进入南极条约地区的所有旅游船，也适用于南极条约地区和船舶有关的活动引起的环境突发事件。可以说，责任附件的制定为追究旅游活动造成的环境责任提供了法律保障。但遗憾的是，责任附件目前仍未生效。依据《议定书》第9条和《南极条约》第9条的规定，《责任附件》必须在南极条约所有28个协商国都予以批准后才能生效。根据国际公约的制定和生效的一般过程，等待28个国家的批准肯定还需假以时日，而且，即便是生效以后，它也面临和《议定书》同样的不能约束条约外部国家的问题。

尽管与《南极条约》相比，《议定书》考虑到了南极旅游的发展状况，明确将南极旅游活动作为其规制的对象，但不可否认的是，在《议定书》缔结之时，科研活动才是人类南极活动的主要方式，《议定书》特别是其环评制度在某种程度上讲是为科研活动“量身定做”的。《议定书》的这一制定背景加上它作为国际环境公约所固有的缺陷决定了它对南极旅游活动的规范作用也只能是非常有限的。

（三）南极条约协商会议

在旅游管理的问题上，虽然早在1966年ATCM就第一次非正式地讨论了南极旅游问题，但是20世纪90年代之前，由于科学和资源占据了南极议题的中心地位，南极旅游问题相应地被边缘化，这一时期的协商会议上通过的关于南极旅游的一些建议都不是寻求从法律角度来管理南极旅游的，而仅仅是向成员国提供建立南极旅游规范的一般意义上的参考。南极旅游真正成为协商会议的热门话题是在1991年以后。在1991年和1992年的协商会议上，一些协商国（智利、法国、德国等）认为《议定书》不能充分规制旅游问题，从而提议为《议定书》增设专门的旅游附件，但是，该建议没有得到其余协商国的一致赞同。1994年的协商会议通过了不具有法律拘束力的建议书ⅩⅧ-1（RecommendationⅩⅧ-1）38，该建议书分别为南极游客和非政府行为组织者的活动确立了若干指导原则。从1994年至2003年，“旅游及非政府活动”都是ATCM的单独议题，但是，会议没有将旅游问题作为优先议题进行深入讨论，而且也没有就此通过任何新的、有重要意义的法律措施。2004年的协商会议开始将旅游问题作为会议议程的有机组成部分并且设立了旅游问题特别工作组专管旅游与非政府活动。在此后的协商会议上，协商国逐渐意识到ATCM对规范旅游活动所应担负的责任，为此，协商会议通过了一系列针对南极旅游的建议和措施。其中，2007年的协商会议通过了带有一般原则性质的建议Resolution 4(2007)，即“不鼓励任何将会实质上导致对南极环境及依附它和与它相关的生态系统的长期损害的旅游活动”。而在2009年的协商会议上，在美国的积极提议下，协商国又通过了限制南极地区旅游船登陆人数的有法律拘束力的措施。39

尽管ATCM对规范南极旅游活动的积极作用不容否定，但是现有管理体制的缺陷也十分明显：其一，协商会议上所通过的相关法律文件十分零散且法律效力低下，其中大多数都没有法律拘束力，仅具建议、劝告性质；其二，所通过的建议和措施基本上都是回应性的而非预防性的；其三，针对旅游活动的法律文件有一半以上都是十年前制定的，相对滞后；其四，对一些涉及旅游长效管理的基本问题，例如是否应禁止陆基旅游设施的建立、如何加强对方便旗船的管理、是否应当建立旅游分区管理制度等，协商国之间都没能达成一致。因此，可以说ATCM对南极旅游的规范也是明显不力的。

（四）其它相关文件

除了南极条约体系，在“南极问题”的议题下，联合国大会也曾关注过南极旅游问题。20世纪90年代初，联大会议上出现了一些国家对南极旅游的批评之声，联合国秘书长随后所作的报告也对南极旅游持否定态度。1991年，联合国大会通过了一项决议，决议敦促国际社会全体成员保证在南极的所有活动的都以和平的科学研究为唯一目的。从措辞看，决议禁止在南极地区开展旅游活动。但是其后的联大决议又要求成员国保证其国民在南极从事的各项活动符合《南极环保议定书》的各项原则，这表明联大又放弃了其禁止南极旅游的立场。40联大决议本身是没有法律强制力的，并且由于遭到南极条约国家的抵制，联合国对南极事务的介入非常有限，最多只具有间接影响，所以联大决议对南极旅游问题的规范不具有实际意义。

在“官方”规范之外，南极地区还存在一个带有软法性质的约束旅游活动的自律性行业规范。1991年，七家大型南极旅游公司联合成立“国际南极旅游业协会”(IAATO)，该组织是带有一定管理性质的国际行业协会，属于非政府组织。该组织的宗旨是致力于“提倡、推动、实施安全的和对南极环境负责的南极旅游”。目前，超过100个旅游公司是IAATO的会员或联系会员，经由这些公司组织的南极游客占到总游客量的94%。41协会制定了针对南极旅游公司的“南极旅游从业者活动指南”和针对游客的“南极游客活动指南”。和ATS的规范相比，IAATO的规则反应灵活、具体清晰、可操作性强并且覆盖面广，这些特点使它的指南成为规范南极旅游的实用性手段。但是，IAATO规则毕竟不是严格意义上的法律规范，不具有法律强制力，并且IAATO作为旅游经营者利益的代表，其规则的局限性可想而知。

三、相关法律建议

在现有各类国际法律规范均不足以有效规范南极旅游活动的情况下，为了应对旅游问题带来的现实挑战，笔者认为，可以主要从以下几个方面法律措施入手。

（一）明确规制的责任主体

长期以来，ATS内缺乏管理旅游活动的有效规范的一个重要原因是，部分条约缔约国认为，IAATO的成功运作足以实现对旅游活动的规范，而无须在南极条约体系之内另订规则。但是，笔者认为，在管理和规制旅游活动的问题上，ATS特别是南极协商国必须担负首要责任，而不应由非政府组织来唱主角。其理由是：第一，IAATO的组织性质决定了它不可能成为规制南极旅游的理想主体，因为作为旅游经营者的代表，其规则的制定与执行都必须服从于维护组织成员的商业利益；第二，越来越多的不具有IAATO会员身份的旅游公司加入南极旅游的经营，对这些公司行为的管理超出了IAATO的权限；第三，作为南极地区最大规模的人类活动，南极旅游不受约束的发展正逐步威胁ATS所致力于保护的南极的核心价值，如果ATS对此不能积极应对，那么，“这将会招致对ATS管理所有人类南极活动的能力的怀疑，并继而怀疑该体系的长期有效性及合法性”；42第四，以条约为框架的独特的南极法规范模式是目前国际社会公认的规划和管理南极事务的最佳和最有效的方式，而ATS又以ATCM为中心运作，ATCM肩负执行《南极条约》、发展和完善国际南极管理规则的重任，因此在管理南极旅游的问题上，南极条约协商国应责无旁贷。

（二）进行新的制度设计

面对南极旅游引发的若干新的法律问题，ATCM应当及时填补制度缺陷，制定新的政策措施一一应对。

1、环境污染问题

鉴于游船是造成环境损害的主体，对游船的规范成为预防旅游污染的重中之重。为此，首先，应当限制每个旅游季进入南极地区的游船总量，以避免由于游船密度过大而增加碰撞几率，致使燃油泄漏。为保证设置的限额在不同旅游经营者之间公平分配，ATCM可仿效美国Glacier Bay国家公园的做法，以对环境的最低损害为标准，由旅游经营者进行竞标。43其次，ACTM应同国际海事组织（IMO）合作，可以IMO拟定的“北极冰封水域船舶航行指南”为蓝本，制定船舶在南极地区的安全航行标准，对船舶的抗冰能力、使用燃油的种类、船员的资质等问题作出规定。再次，针对不断增多的方便旗船，增设“港口国家管辖权”（por t-state jurisdiction）。目前，作为对船旗国管辖权的补充，港口国管辖权已被包括《联合国海洋法公约》在内的众多国际海事公约所确认，它是保证船舶符合国际海事公约规定的安全技术标准、环境标准的重要手段。由于出入南极的“门户港口”（gateway por t）所属国几乎都是《议定书》缔约国（如智利、新西兰、澳大利亚、英国、南非等），因此，港口国管辖权能够有效地弥补船旗国管辖的不足。

在控制登陆游客可能造成的环境影响方面，ATCM可以采取的措施包括：敦促各国迅速批准2009年第32届会议上通过的登陆游客人数限制措施，必要时可遵循之前的先例，作出决定使该措施得以“临时适用”44；建立规范的检验检疫制度，以防止外来生物或致病菌的侵入；建立国际性旅游观察员制度，由协商国对旅游公司和游客的行为进行正式的视察和监督。

2、与科学研究的关系问题

尽管ATCM已经出台的一些法律文件（如建议书ⅩⅧ-1）强调了科学研究之于旅游活动的优先地位，但是，相关规范的内容过于笼统，且不具有法律拘束力，因而在实践中不能有效地协调两者之间的关系。鉴于部分科考站兼营旅游业务主要是为获取经济利益以填补科考资金的不足，对此，ATCM可采取对应的经济措施，例如可借鉴北极斯瓦尔巴德岛的做法，要求旅游公司交纳环境税，45将此项收益与旅游公司的自愿捐赠等一起交予ATCM设立的专门机构，由该机构在充分考虑发展中国家利益的基础上将所获资金在各国科考站间进行公平分配。同时，ATCM还可对各科考站每日开放的时间以及接待的人数进行限制。另外，为保证旅游活动的自足性，ATCM应敦促各国尽快批准2004年通过的措施《南极条约地区旅游及其他非政府行为的保险和应变计划》。

3、陆基设施问题

如前所述，永久性陆基旅游设施的增加将会造成不可预测的环境风险并可能引发各国间的主权争议。ATS一直以能够预防危机而自傲，46在陆基旅游设施的问题上，笔者以为，ATS本着预防性原则禁止任何新增设施的建立是最理想的对策，但是考虑到部分协商国近期内还不能接受全面禁止的方案47，次优选择应是：由ATCM（而不是个别协商国）决定新增设施能否设立，在严格控制的基础上，新的设施只有在经过ATCM评估并获得其批准的条件下才能建设。

（三）选择适当的立法模式

在进行新的制度设计后，采用怎样的法律形式整合新的政策措施和原有规范，从而形成管理南极旅游的战略性、综合性的国际法律制度，是ACTM面临的又一课题。目前，ATCM可选择的立法模式主要有：制定针对南极旅游及其他非政府活动的专项条约、修改《议定书》或为其增设旅游附件、由ATCM制定新的措施（measure）。在上述几种模式中，笔者认为，制定旅游专项条约是最佳方式，这是基于以下几个原因。其一，旅游活动的涉及面广，制定综合性条约对它进行全面系统地规范，才能有效解决南极旅游引发的环境危机和权益纷争。为此，拟议的条约应当涵盖南极旅游的定义、南极旅游应遵守的一般原则、南极旅游经营者的准入或认证制度、管辖权、南极旅游环境影响评价、旅游与科学考察等其他合法活动的关系、后勤支援与救助、旅游保险、监测与信息交换、法律执行措施、法律责任等内容。其二，为《议定书》增设旅游附件仅能缓解南极旅游所导致的环境危机，而南极旅游的发展态势已使它超越了单纯的环境问题的界限，将南极旅游仅限于在环境问题的框架内加以解决显然远远不够。而且，实践中，ATS内已经出现了在《议定书》之外订立专项条约对特殊问题进行规范并取得成功的实例，最典型的就是《南极海洋生物资源保护公约》。其三，根据《南极条约》第9条和《议定书》第10条，ATCM的措施主要为促进条约宗旨和原则的实现而制定的执行性的规则，它往往针对具体事项、缺乏系统性，并且有关措施也必须经过各协商国立法机关的批准才能取得法律拘束力。

四、结 语

旅游活动是南极地区第一次出现的不由政府直接管理或主要资助的大规模、跨国性的行为。48经过二十年的高速发展，南极旅游的复杂性和无序化在不断增长，它不仅给南极条约体系带来了新的挑战，同时也是对其南极治理能力的考验。为此，南极条约体系特别是南极条约协商国应迅速采取措施，针对南极旅游制定系统性、前瞻性的、有法律拘束力的规范，以防止不受约束的商业行为最终破坏南极条约体系的稳定及其所维持的南极地区的地缘政治平衡。

注：

1根据《南极条约》第6条，南极条约地区是指南纬60度以南的广大地区，包括所有陆地、海域和冰架。

2Herr,Richard A.&Davis,Bruce W.,The Regulation of Antarctic Tourism:A Study of Regime Effectiveness, International Antarctic Regime Project,No.5,1993,p.2.

3Bauer,Thomas G.,Tourism in the Antarctic-Opportunities,Constraints,and Future Prospects,Haworth Press, 2001,pp.80-83.

4南极旅游活动集中在南极的夏季即每年11月份至次年3月份。

5See Kees Bastmeijer and Ricardo Roura,Regulating Antarctica Tourism and the Precautionary Principle,98 AJIL 763,763(2004),

6、8See ASOC,Regulating Antarctica tourism,http://www.asoc.org/AntarcticAdvocacy/CampaignstoProtectAntarctica/ RegulatingAntarcticTourism.aspx，2009年9月2日访问。

7、16See Martin Lishexian Lee,A Case for World Government of Antarctic,9 Gonz.J.Int’l.L.73,89(2006).

9See IAATO,Tourism Statistics, http://image.zenn.net/REPLACE/CLIENT/1000037/1000116/application/pdf/A. 2009touristsbynationality_total.pdf，2009年9月2日访问。

10参见前注5，Kees Bastmeijer,Ricardo Roura文，第765页。另外，相比于1992年至1993年季，2004年至2005年季乘船到南极的游客增加了308%，并且2008年1月，澳大利亚的商用航班也到达了南极。参见张丽珍：《南极环境损害责任制度评介》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》2009年第4期。

11See Kees Bastmeijer,Tourism in Antarctica:Increasing Diversity and the Legal Criteria for Authorization,7 New Zealand Journal of Environmental Law 85,85(2003).

12See ASOC,A decade of Antarctica Tourism:Status,Change,and Actions Needed,http://www.asoc.org/Portals/0/ ASOC%20tourism%20IP%20042908%20final.pdf,2009年9月2日访问。

13See Woodruff A.Polk,Welcome to the Hotel Antarctica:the EPA’s Interim Rule on Environmental Impact Assessment of Tourism in Antarctica,12 Emory Int’l L.Rev.1395,1400-01(1998).

14See Asia N.Wright,Southern Exposure:Managing Sustainable Cruise Ship Tourism in Antarctica,39 Cal.W. Int’l L.J.43,62-63(2008).

15参见凌晓良、朱建钢、严其德、陈丹红：《南极旅游活动与环境保护》，《海洋开发与管理》2006年第6期；另参见马勇、林伟生：《南极将成门票最贵“世界公园”？》，《羊城晚报》2008年1月6日。

17、21COMNAP,Information Paper on the Interaction between National Antarctic Programs and Non-Government and Tourism Operations,27th ATCM XXVII ATCM/IP 14,pp.3-4(2004).

18同前注13，Woodruff A.Polk文，第1401-1402页。

19USA 2006,p.11.

20See Christopher C.Joyner,Protection of Antarctica Environment Against Marine Pollution Under the 1991 Protocol,in Protecting the Polar Marine Environment(Davor Vidas ed.,2000),p.105.

22参见《国外极地考察信息汇编》，2009年总第15期，第44页。

23参见前注5，Kees Bastmeijer,Ricardo Roura文，第768页。

24参见《南极条约》第4条的规定。

25《南极条约》第1条明确规定了南极只用于和平目的，其第2条和第3条规定南极科学考察自由和促进为此目的而进行的国际合作。

26同前注14，Asia N.Wright文，第70页。

27See Francisco Orrego Vicuna,The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty:Questions of Effectiveness,Georgetown International Environmental Law Review,Vol.7,1994,p.3.

28Kees Bastmeijer,A Long Term Strategy for Antarctic Tourism:The Key to Decision Making within the Antarctic Treaty System?,p.3.http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=617336#show1335091,2009年8月13日访问。

29See M.G.Richardson,Regulating Tourism in the Antarctic:Issues of Environment and Jurisdiction,in D.Vidas (ed.),Implementing the Environmental Protection Regime for the Antarctic,Kluwer Academic Publishers, Dordrecht,2000,p.75.

30参见《南极环境保护议定书》附件一第1-4条。

31See Davor Vidas,The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty:A Ten-Year Review, Yearbook of International Co-operation on Environment and Development 2002/03,p.56.

32See Francisco Orrego Vicuna,The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty:Questions of Effectiveness,7 Geo Int’l Envtl.L.Rev.1,3(1994),

33Alan D Hemmings and Ricardo Roura,A Square Peg in a Round Hole:Fitting Impact Assessment under the Antarctic Environmental Protocol to Antarctic Tourism,Impact Assessment and Project Appraisal,Vol.21,No.1, 2003,p.18.

34美国的《南极非政府活动环境影响评价暂行条例》没有赋予其环评审议机构美国环保局（EPA）阻止旅游从业者进行对南极环境可能造成大于轻微或短暂影响的活动的权限，因此，该条例实质上赋予了旅游从业者而不是EPA决定一项经全面环评的活动能否进行的权利。参见前注13，Woodruff A.Polk文，第1416页。

35参见1969年《维也纳条约法公约》第34条、第35条。

36参见前注14，Asia N.Wright文，第74页。

37See Andrew Schulkin,Note,Safe Harbors:Crafting an International Solution to Cruise Ship Pollution,15 Geo Int’l Envtl.L.Rev.105,115(2002).

381995年第20届南极条约协商会议将协商会议所做的实质性决定分成了三类：一是措施（measure），它经过各协商国代表提交本国政府批准或同意后，对各缔约国有法律拘束力，各国有义务予以遵守或执行；二是决定（decision），它主要涉及协商会议的内部组织事务，经通过后立即生效或在案文中指定的时间生效；三是决议（resolution），它是鼓励或号召性的，经通过后立即生效，但不具有强制性。参见徐世杰：《浅析南极条约协商会议工作机制及影响》，《海洋开发与管理》2004年第3期。

39具体的限制措施包括：禁止载有500名以上游客的游船在南极靠岸；南极每个地点每次只能有一艘游船靠岸；每次上岸的游客不得超过100人；上岸的游客每20人必须至少配备一名导游。

40See José-Roberto,Pérez-Salom,Sustainable Tourism,The Georgetown International Environmental Law Review, Volume XIII,2001,Footnote 118.

41IAATO,http://apps.iaato.org/iaato/directory/,2010年12月31日访问。

42New Zealand,an analysis of the existing legal framework for the management of tourism and non-governmental activities in Antarctica:issues,some proposals and comments,ATCM Doc.ATME/Paper,at 6(2004).

43U.S.Department of Interior,http://dio.gov/news/archives/990218a.html

44ATCM在2003年曾做出决定（Decision 2），使2003年通过的Measure 2得到临时适用。参见前注38。

45参见《国外极地考察信息汇编》，2008年总第9期，第22页。

46See Shirley V.Scott,How Cautious is Precautious?Antarctica Tourism and the Precautionary Principle,I.C.L.Q. 2001,50(4),p.963.

47Kees Bastmeijer,Machiel Lamers and Juan Harcha,Permanent Land-base Facilities for Tourism in Antarctica: The Need for Regulation,RECIEL 17(1),2008,p.99.

48参见前注5，Kees Bastmeijer,Ricardo Roura文，第779页。

（责任编辑：闻 海）

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1005-9512（2010）03-0135-10

顾婷，苏州大学王健法学院讲师，法学博士。