正确理解立法本意是做好行政执法工作的前提

■文/赵森 王新法

《物业公司收取水损耗费是否合法》一文，列举了某市质量技术监督局对小区物业管理公司向住户收取供水损耗这一行为，在违法行为主体认定方面所出现的两种不同意见。笔者认为，解决上述问题的关键在于必须结合法律规范的立法本意，正确认定违法事实。

《行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。

由此可见，行政处罚最核心的内容是对相对人行政违法行为的认定。只有在正确认定违法事实的基础上，才能正确依据相关法律规范，并遵循法定程序，对相对人实施处罚。我们目前行政执法工作对违法事实认定主要采用的是类似于演绎推理的方式。即通过对大小两个前提的分析，从而推导出一个结论。大前提就是法律规范的规定，小前提就是个案的事实，而结论就是当事人的行为是否违法。例如，我们要认定当事人是否存在以不合格产品冒充合格产品的行为。其大前提就是《产品质量法》第三十二条的规定，小前提就是执法人员利用证据所证明的案件事实。如执法人员利用检验报告证明产品质量不合格，利用调查笔录等证据证明当事人具有故意的主观过错，通过上述两个前提，由此得出的结论是当事人的行为违法；如果个案的事实与《产品质量法》第三十二条的规定不符，当然就不能认定当事人实施以不合格产品冒充合格产品的行为。

笔者认为，无论是依法行政工作的内在要求，还是演绎推理方式的需要，行政执法工作中对违法事实的认定必须严格以法律规范的规定作为出发点和落脚点。

首先，必须关注法律责任对违法行为构成的不同要求。违法行为主要由主体、主观方面、客体和客观方面等四个要件构成。虽然不同的违法行为都必然具备上述四个要件，但是不同的法律责任对上述四个要件的要求是不同的。例如，《产品质量法》第五十条规定的法律责任，就把违法行为的主观方面作为承担法律责任的法定要件；而《产品质量法》第四十九条的规定中，就并未考虑违法行为的主观方面。这种对违法行为构成的不同要求，直接影响着行政执法当中的调查取证等工作。例如，执法人员要认定以不合格产品冒充合格产品行为，就必须对当事人的主观过错要件进行调查；而要认定生产不符合强制性标准产品的行为，就完全可以不考虑当事人的主观方面（当然从自由裁量角度分析，当事人的主观过错对最终的量罚还是有不同的影响）。这就需要执法人员必须深刻理解法律规范的规定，以其来指引行政执法工作。

其次，也是最重要的方面。就是要准确地理解法律规范的内容。例如《工业产品生产许可证管理条例》当中规定的“经营活动中使用”，这里就涉及两个概念，一个是经营活动；另一个是使用。对上述两个概念的不同理解就会直接影响行政执法工作的规范化和实效性。再例如《物业公司收取水损耗费是否合法》一文中涉及的《山东省计量条例》（以下简称《条例》）所规定的“经营者”这一概念的内涵问题。笔者认为，解决这类问题的关键在于必须掌握有关法律规范解释权的规定。目前，国家对于法律、行政法规、地方性法规和规章的解释权都有明确的规定。例如《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》中规定，凡属于地方性法规条文需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定机关进行解释。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省级人民政府主管部门进行解释。如何理解《条例》所规定的“经营者”，这就属于地方性法规条文本身需要进一步明确的情形，应报请山东省人大常委会进行立法解释。

由于笔者全过程参与了《条例》的立法工作，因此，笔者可借此简要介绍《条例》关于“经营者”规定的立法本意。针对《计量法》的调整对象侧重于计量器具管理，而对商品量的计量监督涉及较少，从而使相关商品量的违法行为得不到有力打击这一问题，《条例》将贸易计量的规范与监管放在突出重要的位置，力求解决诸如瓶装液化气灌装量不足、农产品收购量短斤少两，电话计时服务量值结算不准确等问题。《条例》第二十七条的规定，从立法本意角度，主要是规范相关的供水公司、供电公司、供热公司利用垄断经营地位，随意向用户转嫁经营费用等问题，也就是说该条所规定的“经营者”原则上并不包含物业公司。

但是随着城市建设的不断发展，类似于小区供热自管站等新型机构不断出现，以小区供热自管站为例，自管站与供热公司签订蒸汽买卖协议，在进行热水转换后为小区居民提供供热服务。再例如《物业公司收取水损耗费是否合法》一文所介绍的物业公司经过储存、二次加压后，再销售给居民。应当说，上述这些机构在本质上也具备了经营性质。但是这里需要强调的是，具备经营性质并不意味着就可以认定前述机构属于《条例》第二十七条所规定的“经营者”。第一，对于该类问题，还是应当从立法本意来解读《条例》的规定；第二，依据关于法律规范解释的相关规定，该问题的最终解决，还是应通过制定机关的立法解释来解决。